УДК 34(075.8)
ББК67
0-75
Коллектив авторов:
Андреева И.А. –
профессор, канд. юрид. наук (гл. 8,
15)
Бузынова С.П. –
доцент, канд. юрид. наук (гл. 25)
Быстров
Г
.
Е
. –
профессор, д-рюрид. наук (гл. 26)
Гусев
Р
.
К
. –
профессор, канд. юрид. наук (гл. 27)
ГусовК.Н. –
академик, д-р юрид. наук (гл. 18,19)
Клепцова Т.Н.
–доцент, канд. юрид. наук (гл. 1–6)
Масляев А.И. –
профессор, д-р юрид. наук (гл. 20–23)
Попов Л.Л. –
профессор, д-р юрид. наук (гл. 24)
Суворов В.Н. –
доцент, канд. юрид. наук (гл. 9–14)
Фадеев В.И. –
профессор, д-р юрид. наук (гл. 7, §1–7 гл. 16, гл. 17)
Мешков Ю.А. –
ст. преподаватель (§8 гл. 16)
Основы государства и права:
Учеб. пособие для поступающих в юридические вузы / Под ред. академика О.Е. Кутафина. – 7-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2000. – 416 с.
ISBN 5-7975-0319-0
В учебном пособии излагаются основы теории государства и права, конституционного, гражданского, уголовного, административного, семейного, трудового, земельного и экологического права.
Для слушателей подготовительных курсов МГЮА и абитуриентов, самостоятельно изучающих основы государства и права.
УДК 34(075.8)
ББК67
isbn5-795-0319-0 © «Юрист»
© Коллектив авторов, 2000
Оглавление
Глава 1. ГОСУДАРСТВО.............................................................................................................................................................................. 6
1.1. Общество и государство........................................................................................................................................................................ 6
1.2. Понятие и социальное назначение государства. Его функции................................................................................................... 8
1.3. Форма государства............................................................................................................................................................................... 10
Глава 2. ПРАВО............................................................................................................................................................................................. 15
2.1. Понятие права. Его социальное назначение.
Взаимосвязь права и государства............................................................................................................................................................ 15
2.2. Право в системе социальных норм................................................................................................................................................... 18
2.3. Нормы права........................................................................................................................................................................................... 19
2.4. Источники (формы) права. Закон и подзаконные акты.............................................................................................................. 21
2.5. Система права........................................................................................................................................................................................ 23
Глава 3. ПРАВООТНОШЕНИЯ................................................................................................................................................................. 25
3.1. Понятие правоотношения.................................................................................................................................................................... 25
3.2. Структура правоотношения............................................................................................................................................................... 26
3.3. Юридические факты.............................................................................................................................................................................. 27
Глава 4. ПРАВОНАРУШЕНИЯ И ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
4.1. Понятие правонарушения. Его юридический состав.................................................................................................................. 27
4.2. Виды правонарушений........................................................................................................................................................................ 28
4.3. Понятие и виды юридической ответственности............................................................................................................................ 29
Глава 5. ЗАКОННОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК. ПРАВОСОЗНАНИЕ И ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА........................................... 30
5.1. Понятие законности и ее основные признаки................................................................................................................................ 30
5.2. Законность и правопорядок................................................................................................................................................................ 31
5.3. Правосознание и правовая культура. Их роль в осуществлении законности и правопорядка...................................... 31
Глава 6. ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО.................................................................................................................................................... 32
6.1. Правовое государство и гражданское общество. Признаки
правового государства................................................................................................................................................................................ 32
6.2. Проблемы и пути формирования правового государства в России........................................................................................ 34
Глава 7. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ РАЗВИТИЕ................................................................................ 35
7.1. Конституция – основной закон государства: понятие
и юридические свойства............................................................................................................................................................................. 35
7.2. Этапы конституционного развития России.................................................................................................................................... 37
Глава 8. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ............................................................... 39
Глава 9. НАРОДОВЛАСТИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ........................................................................................................ 43
9.1. Формы осуществления народовластия........................................................................................................................................... 43
9.2. Основы правового статуса общественных объединений........................................................................................................... 47
Глава 10. ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА.......................................................................... 50
10.1. Понятие основ правового статуса человека и гражданина и его принципы..................................................................... 50
10.2. Гражданство......................................................................................................................................................................................... 52
10.3. Система основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина......................................................................... 53
Глава 11. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ....................................................................................................................... 61
11.1. Понятие и принципы федеративного устройства России........................................................................................................ 61
11.2. Основы конституционного статуса Российской Федерации и ее субъектов...................................................................... 66
11.3. Компетенция Российской Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее
субъектами...................................................................................................................................................................................................... 68
Глава 12. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.................................. 70
12.1. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти..................................................... 70
12.2. Понятие и виды государственных органов.................................................................................................................................. 71
12.3. Выборы органов государственной власти и местного самоуправления. Избирательное право................................. 72
Глава 13. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ....................................................................................................................... 80
13.1. Возникновение и развитие института президентства в России.............................................................................................. 80
13.2. Основы конституционного статуса Президента Российской
Федерации, его положение в системе органов государства............................................................................................................. 81
13.3. Порядок выборов и прекращения полномочий Президента
Российской Федерации................................................................................................................................................................................ 83
13.4. Компетенция Президента Российской Федерации..................................................................................................................... 84
Глава 14. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ.................................................................................................................................................. 86
14.1. Основы конституционного статуса Федерального Собрания, его место в системе органов государства............... 86
14.2. Палаты Федерального Собрания:состав, порядок формирования, внутренняя организация..................................... 88
14.3. Компетенция Федерального Собрания и его палат.................................................................................................................. 92
14.4. Порядок деятельности Федерального Собрания. Законодательный процесс................................................................... 94
Глава 15. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ................................................................. 97
15.1. Правительство Российской Федерации......................................................................................................................................... 97
15.2. Иные федеральные органы исполнительной власти.............................................................................................................. 101
ГЛАВА 16. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ......... 102
16.1. Конституционные принципы осуществления судебной власти.......................................................................................... 102
16.2. Конституционный Суд Российской Федерации....................................................................................................................... 106
16.3. Верховный Суд Российской Федерации..................................................................................................................................... 108
16.4. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.............................................................................................................. 108
16.5. Прокуратура....................................................................................................................................................................................... 109
16.6. Адвокатура......................................................................................................................................................................................... 111
16.7. Министерство внутренних дел Российской Федерации и его органы............................................................................... 112
16.8. Министерство юстиции Российской Федерации...................................................................................................................... 113
Глава 17. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ......................................................................... 115
17.1. Понятие местного самоуправления в Российской Федерации............................................................................................. 115
17.2. Принципы и функции местного самоуправления..................................................................................................................... 117
17.3. Органы местного самоуправления............................................................................................................................................... 121
17.4. Основы деятельности местного самоуправления.................................................................................................................... 121
17.5. Предметы ведения местного самоуправления.......................................................................................................................... 122
17.6. Конституционные гарантии правомочий местного самоуправления............................................................................... 123
Глава 18. ТРУДОВОЕ ПРАВО................................................................................................................................................................. 124
18.1. Понятие трудового права............................................................................................................................................................... 124
18.2. Источники трудового права........................................................................................................................................................... 124
18.3. Коллективный договор и соглашения......................................................................................................................................... 125
18.4. Обеспечение занятости и трудоустройство.............................................................................................................................. 127
18.5. Трудовой договор (контракт):понятие, стороны и содержание......................................................................................... 129
18.6. Порядок заключения трудового договора (контракта).......................................................................................................... 130
18.7. Трудовая книжка............................................................................................................................................................................... 131
18.8. Перевод на другую работу............................................................................................................................................................. 132
18.9. Основания прекращения трудового договора (контракта)................................................................................................... 133
Глава 19. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОТДЕЛЬНЫХ ИНСТИТУТОВ ТРУДОВОГО ПРАВА.......................................... 136
19.1. Понятие и виды рабочего времени............................................................................................................................................... 136
19.2. Понятие и виды времени отдыха.................................................................................................................................................. 136
19.3. Дисциплина труда............................................................................................................................................................................ 137
19.4. Материальная ответственность.................................................................................................................................................... 138
19.5. Охрана труда..................................................................................................................................................................................... 140
19.6. Трудовые споры................................................................................................................................................................................ 141
Глава 20. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА...................................................................................................... 143
20.1. Понятие, законодательство и система гражданского права................................................................................................ 143
20.2. Гражданское правоотношение..................................................................................................................................................... 144
20.3. Сделки. Представительство. Исковая давность....................................................................................................................... 147
Глава 21. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ. ПРАВО ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ.......................................... 150
21.1. Понятие и формы права собственности...................................................................................................................................... 150
21.2. Право интеллектуальной собственности................................................................................................................................... 153
Глава 22. ОБЯЗАТЕЛЬСТВЕННОЕ ПРАВО. НАСЛЕДСТВЕННОЕ ПРАВО............................................................................ 156
22.1. Понятие и основания возникновения обязательств Исполнение обязательств. Ответственность
за нарушение обязательств...................................................................................................................................................................... 156
22.2. Договорные обязательства............................................................................................................................................................. 160
22.3. Обязательства, возникающие из причинения вреда и неосновательного обогащения................................................. 163
22.4. Наследственное право..................................................................................................................................................................... 165
Глава 23. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СЕМЕЙНОГО ПРАВА................................................................................................... 167
Глава 24. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО........................................................................................................................................ 169
24.1. Сущность, предмет и метод административного права........................................................................................................ 169
24.2. Нормы административного права............................................................................................................................................... 173
24.3. Субъекты административного права.......................................................................................................................................... 176
24.4. Административное принуждение................................................................................................................................................. 180
24.5. Административное правонарушение и административная ответственность................................................................. 182
Глава 25. УГОЛОВНОЕ ПРАВО............................................................................................................................................................. 189
25.1. Понятие и задачи уголовного права............................................................................................................................................ 189
25.2. Уголовный закон............................................................................................................................................................................... 190
25.3. Понятие преступления..................................................................................................................................................................... 191
25.4. Понятие уголовной ответственности, ее основание................................................................................................................ 192
25.5. Ответственность несовершеннолетних....................................................................................................................................... 195
25.6. Обстоятельства, исключающие преступность деяния........................................................................................................... 197
25.7. Соучастие в преступлении............................................................................................................................................................. 198
25.8. Понятие и цели наказания.............................................................................................................................................................. 199
25.9. Система и виды наказания............................................................................................................................................................. 200
25.10. Характеристика Особенной части Уголовного кодекса РФ............................................................................................... 203
25.11. Уголовная ответственность за преступления против личности, прав и свобод граждан.......................................... 207
25.12. Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина........................................................ 209
25.13. Уголовная ответственность за преступления против собственности.............................................................................. 210
Глава 26. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО............................................................................................................................................................. 212
26.1. Предмет правового регулированияи понятие земельного права....................................................................................... 212
26.2. Источники земельного права......................................................................................................................................................... 213
26.3. Право частной собственности на землю.................................................................................................................................... 214
26.4. Право собственности на земельную долю................................................................................................................................. 215
26.5. Право общей собственности на землю....................................................................................................................................... 215
26.6. Право государственной собственности на землю и другие природные ресурсы.......................................................... 216
26.7. Право муниципальной собственности на землю..................................................................................................................... 216
26.8. Вещные права лиц, не являющихся собственниками............................................................................................................. 217
26.9. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения.............................................................................................. 218
26.10. Правовой режим земель населенных пунктов........................................................................................................................ 218
26.11. Правовой режим земель специального назначения и особо охраняемых природных территорий........................ 219
26.12. Правовой режим земель лесного и водного фонда, государственного запаса............................................................. 219
Глава 27. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО.................................................................................................................................................. 220
27.1. Понятие и общая характеристика экологического права..................................................................................................... 220
27.2. Принципы экологического права................................................................................................................................................. 221
27.3. Особенности методов правового регулирования.................................................................................................................... 222
27.4. Система экологического права..................................................................................................................................................... 222
27.5. Источники экологического права................................................................................................................................................. 222
27.6. Право собственности на природные ресурсы.......................................................................................................................... 223
27.7. Управление охраной окружающей средыи природопользованием.................................................................................. 223
27.8. Экономический механизм охраны окружающей среды........................................................................................................ 224
27.9. Право природопользования и его виды...................................................................................................................................... 225
27.10. Юридическая ответственность за экологические правонарушения................................................................................ 225
Принятые сокращения
ВВС
– Ведомости Верховного Совета, Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ)
ГК
– Гражданский кодекс РФ
ГПК
– Гражданский процессуальный кодекс РСФСР
ЗК
– Земельный кодекс РСФСР
КЗоТ
– Кодекс законов о труде РФ
КоАП
– Кодекс РСФСР об административных правонарушениях
САПП
– Собрание актов Президента и ПравительстваРФ
СЗ
– Собрание законодательства РФ
СК
– Семейный кодекс РФ
УК
– Уголовный кодекс РФ
УПК
– Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР
Глава 1
ГОСУДАРСТВО
1.1. Общество и государство
Изучение основ государства и права следует начать с рассмотрения вопросов о понятии государства и его социальном назначении. Однако для того чтобы понять, что представляет собой государство и какова его роль в жизни общества, необходимо вначале уяснить, когда и почему оно возникло, так как по современным научным данным государство существовало не всегда, и в истории человечества был период, когда государства не было.
Общество – это совокупность людей, объединенных общими интересами, а также всех форм их совместной деятельности и разнообразных общественных отношений, в которых поддерживается определенный порядок. Первое в истории общество называется первобытным, родовым обществом. Для него характерно то, что люди жили сообща, объединяясь в большие семьи – родовые общины и племена по признаку кровного родства, так как выжить в одиночку было невозможно. Они добывали себе средства существования охотой, рыболовством, собирательством съедобных дикорастущих плодов и злаков, т.е. вели так называемое присваивающее хозяйство, потребляя произведенные природой продукты. В этом обществе все добываемое находилось в общественной собственности и делилось поровну, а потреблялось без остатка, поэтому отсутствовало неравенство: все были равны и свободны. Разделение труда существовало только между мужчинами и женщинами, а также по возрасту (естественное, половозрастное).
Однако уже в родовом обществе появляется такое социальное (общественное) явление, как власть,
которая была необходима, чтобы руководить, управлять обществом, обеспечивать нормальные условия его жизнедеятельности, упорядочивать поведение людей и поддерживать порядок. Любая власть представляет собой реальную возможность подчинять своей воле поведение и деятельность других людей. Власть в первобытном обществе – это еще не государственная власть. Ее особенностью является отсутствие специальных, выделенных из общества органов (правительство, полиция, суды и т.п.), осуществляющих управление и принуждение. Это была общественная власть, при которой наиболее важные вопросы (например, войны и мира) решались на общем собрании всех взрослых членов рода. Оно же являлось и высшей судебной инстанцией. А для повседневного управления собранием из числа наиболее уважаемых сородичей избирались родовые старейшины, которые объединялись в совет старейшин, управляющий племенем, а для ведения войны с другими племенами избирались военные вожди – наиболее храбрые, сильные воины.
Эти избранные представители родовой (общественной) власти не обладали никакими привилегиями и не располагали специальными средствами и органами принуждения. Их власть опиралась лишь на личный авторитет, поскольку соплеменники, избрав наиболее мудрых, опытных, знающих родовые обычаи и запреты, в большинстве своем добровольно подчинялись их распоряжениям, ибо только так общество могло выжить в суровых условиях жесткой борьбы за свое существование.
С течением времени первобытное общество не оставалось неизменным. В нем происходили процессы, которые постепенно привели к смене родовой организации государственной властью и возникновению государства. На сегодняшний день известно множество различных теорий, по-разному трактующих причины появления государства. Это объясняется тем, что создавались они в разные исторические эпохи, их авторы придерживались различных идеологических и философских взглядов, а также обращали внимание на те или иные исторические особенности развития общества, своеобразные условия, способствующие возникновению государства в разных регионах земного шара и у разных народов. Затем придавали им универсальное значение, делая вывод, что так же происходило образование государства везде.
Древнейшей из всех является теологическая
теория, согласно которой источником государственной власти является божественная воля. Религиозные деятели Древнего Востока, средневековой Европы (например, Фома Аквинский), а также идеологи ислама и современной католической церкви (Жак Маритен и др.) утверждают, что государство существовало всегда, оно вечно, и народ должен во всем ему повиноваться.
В современной теории не отрицается, что в возникновении государства определенную роль сыграли жрецы, храмы, религия, церковь.
Одной из известных с давних времен является патриархальная
теория (Платон, Аристотель), объясняющая происхождение государства разрастанием семьи и трансформацией отеческой власти над детьми в государственную власть монарха над своими подданными, обязанными ему подчиняться, а он должен проявлять о них отеческую заботу (дальнейшее развитие получила в трудах Фильмера, Михайловского). Созданию этой теории способствовала несомненная роль семьи и ее развития в формировании государства.
Весьма прогрессивной для своего времени (и не утратившей своего значения и поныне) была договорная
теория, согласно которой люди заключили договор с государством, передав ему часть своих прав, принадлежащих им от рождения, для того, чтобы оно от их имени обеспечивало управление обществом и порядок. Если же условия договора будут правителем нарушены, то народ имеет право его заменить. Представителями этой теории были такие крупные мыслители своего времени, как Спиноза, Локк, Руссо, Радищев и др. В этой теории нашли отражение имевшие место в образовании некоторых государств исторические факты. Например, договоренность феодальных городов с князем о том, что город материально обеспечивает князя, а тот в свою очередь обязуется защищать город от врагов.
По мнению сторонников теории насилия
(Каутский, Гумплович), государство возникло потому, что в первобытном обществе сильные племена покоряли слабые и создали специальный аппарат управления и подавления, чтобы управлять завоеванными территориями и обеспечивать покорность. В основу этой теории положены такие исторические факты, как, например, завоевание пришедшей в упадок Римской империи племенами древних германцев.
Ирригационная
теория (Виттфогель) обращает особое внимание на то обстоятельство, что в некоторых регионах земного шара земледелие было невозможно без искусственного орошения (например, в Древнем Египте), поэтому возникла необходимость в организации крупных общественных работ по строительству ирригационных сооружений (плотин, каналов и т.п.). Для этого и был создан специальный аппарат – государство.
В отечественной науке семь десятилетий господствовала марксистская
теория происхождения государства, согласно которой на определенном этапе развития общества вследствие развития его производительных сил (отделения скотоводства от земледелия, появления ремесел, торговли) появляются излишки сверх необходимого для личного потребления, и они накапливаются в руках отдельных лиц, т.е. возникает частная собственность, что в свою очередь приводит к расколу общества на классы с противоречивыми интересами (богатые и бедные, рабы и рабовладельцы). В результате экономически господствующему классу (рабовладельцам) понадобилось государство как специальный аппарат, машина, с помощью которой можно удерживать в повиновении угнетенный класс.
В современной
теории не отрицается, что в марксистском учении нашли отражение процессы, в действительности происходившие на европейском континенте в I тысячелетии до н.э. (Древняя Греция, Древний Рим), где классовое разделение общества было основным фактором, приведшим к возникновению государства. Однако изучение исторических процессов в других регионах земного шара, в частности Древнего Востока в IV–III тысячелетии до н.э., показывает, что в марксизме преувеличена роль классов и классовых противоречий в образовании государства, и далеко не везде оно возникало подобным образом.
Современный подход к
проблеме происхождения государства базируется на новейших достижениях таких наук, как археология, этнография, история первобытного общества, позволивших сделать вывод о том, что первые в истории человеческого общества государства возникли в тех регионах земного шара, где были благоприятные условия для занятия земледелием (плодородная почва, теплый климат), что способствовало переходу от присваивающего к производящему хозяйству, т.е. к новому способу существования. Произошло это в эпоху нового каменного века, называемого в археологии «неолитом», поэтому сам переход назвали «неолитической революцией». Суть ее в том, что люди стали возделывать земли, разводить скот, заниматься различными ремеслами, т.е. специально производить продукты, необходимые для жизни. Эти изменения в способе производства привели к тому, что возникла потребность в управлении производством, распределением и потреблением. Поэтому стали выделяться люди, которые осуществляли учет трудовых затрат каждого члена общины, руководили созданием и распределением общественных запасов, т.е. занимались управлением. Затем для этого стали создаваться специальные органы, чего не было в первобытном обществе. Постепенно формируется город-государство,
выполняющий роль аппарата управления делами
раннеземледельческой общины, но не аппарата классового подавления и насилия, как утверждалось в марксизме. Одновременно шел процесс социального расслоения, появления в обществе различных социальных групп, классов. И по мере того как появляются богатые и бедные, свободные и зависимые, государство, возникшее для управления делами всего общества, постепенно начинает использоваться и для защиты интересов одного экономически господствующего класса.
Таким образом, современная теория, используя новейшие научные знания, не отрицает материалистический и классовый подход к вопросу о происхождении государства, однако существенно дополняет его с учетом закономерностей возникновения раннеклассового государства. Кроме этого, отмечается и учитывается все то положительное, что содержится в каждой из рассмотренных выше теорий происхождения государства.
1.2. Понятие и социальное назначение государства. Его функции
Учитывая сказанное в предыдущем разделе о причинах возникновения государства, можно сделать вывод, что в самом общем виде государство представляет собой особую организацию власти,
которая осуществляет управление обществом, обеспечивает в нем порядок в интересах всех его членов, но может при этом преимущественно защищать интересы господствующих классов.
Возникнув на определенной ступени развития первобытного общества в результате изменений в его экономике и социальной структуре, государство не оставалось неизменным. Оно развивалось, приобретая в разные исторические эпохи новые черты. Поэтому отмечаются особенности рабовладельческого, феодального, буржуазного и современного государства. Но в то же время можно выделить некоторые общие признаки,
присущие всем государствам независимо от эпохи их существования. Это такие существенные признаки,
которыми государство отличается от родовой организации бесклассового общества, а также от других организаций в классовом обществе (например, от партий). Взятые вместе, они дают возможность подробной характеристики государства.
Прежде всего следует отметить, что государство располагает специальными взаимосвязанными и взаимодействующими государственными органами, образующими государственный аппарат (администрация, армия, суды и т.д.), который от имени государства обеспечивает управление, а в случае необходимости и государственное принуждение.
Второй признак заключается в том, что государственная власть распространяется на всех, кто находится на его территории, под которой понимается пространство в пределах государственных границ. Государство объединяет людей, проживающих на его территории, и свои права и обязанности они осуществляют по месту своего жительства.
Третьим признаком любого государства является то, что только оно может устанавливать правила поведения, обязательные для исполнения всеми, кто находится на его территории, т.е. создавать нормы права (юридические нормы), закрепленные в законах и других правовых актах государства.
Четвертый признак государства – взимание с населения налогов и другихобязательных сборов (например, пошлины) в качестве средств на содержание госаппарата, на строительство дорог, обеспечение школ, больниц и для других общественных нужд.
Наконец, государство обладает суверенитетом, что означает его независимость от других государств, а также от любых иных организаций внутри страны, возможность самостоятельно решать свои внутренние и внешние дела.
Государство – это особая суверенная территориальная организация политической власти, обладающая специальным аппаратом и регулирующая отношения, складывающиеся в обществе, с помощью общеобязательных правил поведения.
Важнейшая роль, которую государство играет в обществе, т.е. его социальное назначение, заключается в том, что это единственная организация, призванная представлять общие интересы населения.
Социальное назначение государства проявляется и конкретизируется в его функциях,
под которыми принято понимать основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач.
Функционирование государства не стихийно, оно имеет целенаправленный характер. Через осуществление функций государство реализует свою способность воздействовать на общественные отношения с целью решения различных задач, как сугубо классовых, так и общесоциальных. Поэтому и функции государства могут иметь либо классовую, либо общесоциальную направленность. Но их соотношение может быть различно у государств различных исторических эпох.
Функции современных развитых государств существенно отличаются от функций государств древних веков или средневековья, имевших классовый характер – подавление сопротивления рабов и крепостных крестьян, обеспечение условий для их эксплуатации. Но следует учитывать, что в то же время эти государства занимались строительством ирригационных сооружений, охраной жизни и здоровья, имущества людей, а также осуществляли и иные общесоциальные функции. Например, из истории России известно, что еще Борис Годунов в конце XVI – начале XVII в. вызывал из-за границы разных техников, лекарей и аптекарей, а также образованных людей для создания школ с иностранными языками. А Екатерина II в XVIII в. создала специальные богоугодные заведения, где оказывали помощь «сирым и убогим».
В современном мире развитые государства осуществляют преимущественно общесоциальные функции, которые подразделяют на виды по разным основаниям. По времени осуществления различают функции постоянные (на всех этапах развития государства) и временные, появление которых обусловлено специфическими условиями, с исчезновением которых функция отпадает (например, ликвидация последствий стихийного бедствия). В зависимости от политической направленности функции государства делят на внутренние (деятельность внутри страны) и внешние (деятельность за ее пределами), хотя грани между ними постепенно стираются. По сферам общественной жизни функции государства подразделяются на экономические, социальные, политические, а также осуществляемые в духовной сфере.
На основе приведенной классификации можно выделить следующие функции, осуществляемые современным государством
в условиях рыночной экономики:
Внутренние функции:
а) в экономической сфере – долгосрочное планирование и прогнозирование экономического развития страны, формирование и контроль за расходованием государственного бюджета, установление системы налогов;
б) в социальной сфере – социальная защита наиболее уязвимых слоев населения (инвалидов, многодетных, безработных), пенсионное обеспечение, выделение средств на здравоохранение, образование, строительство дорог, развитие общественного транспорта, средств связи и т.п.;
в) в политической сфере – охрана законности и правопорядка, прав и свобод граждан, деятельность по предотвращению межнациональных конфликтов, оказание помощи беженцам и вынужденным мигрантам;
г) в духовной сфере – государственная поддержка искусства, национальной культуры, забота о нравственном и культурном возрождении общества.
Весьма большое значение в современном мире приобретают такие функции, при осуществлении которых разные государства объединяют свои усилия. Например, экологическая функция, т.е. деятельность, направленная на охрану, восстановление и улучшение природных условий жизни людей. Эта функция является внутренней и внешней одновременно. Такой же характер присущ функции обеспечения научно-технического прогресса (например, совместное исследование космоса) и информационного обслуживания населения.
К внешним функциям современного государства относятся:
а) взаимовыгодное экономическое, политическое, научно-техническое, культурное, военное сотрудничество с другими государствами, входящими в мировое сообщество;
б) защита от нападения извне, охрана государственных границ;
в) обеспечение мира на Земле, предотвращение войн, ликвидация ядерного, химического и другого оружия массового уничтожения.
Интересы человечества в целом требуют, чтобы путем взаимных договоренностей была исключена возможность ядерной катастрофы и остановлена разорительная для всех стран гонка вооружений. Но поскольку еще сохраняются противоречия между экономическими и геополитическими интересами разных стран, то непреложной заботой государства является сохранение армии на уровне, необходимом для обеспечения безопасности страны, и оборонного военного потенциала, гарантирующего решение этих задач.
Следует подчеркнуть, что внутренние и внешние функции любого государства тесно связаны, поскольку внешняя политика, определяющая линию поведения с другими государствами, во многом зависит от внутренних условий существования данного государства.
Для обеспечения выполнения своих функций любое государство создает специальную структурную организацию, называемую государственным аппаратом. Он олицетворяет материальную силу государственной власти. Аппарат государства
– это система взаимосвязанных и взаимодействующих звеньев, называемых органами государства и наделенных властными полномочиями и материально-техническими средствами для осуществления своей компетенции, т.е. того круга вопросов, для решения которых они созданы.
1.3. Форма государства
Любое государство помимо его сущности и социального назначения характеризуется также некоторыми внешними признаками, в совокупности образующими его форму. Под формой государства понимается то, как организованы государство и его органы и каким образом осуществляется государственная власть.
Для того чтобы получить наиболее полное представление о форме какого-либо конкретного государства, надо посмотреть на его устройство с трех сторон (традиционно их называют элементами формы государства):
1) следует выяснить, кому принадлежит верховная власть, как формируются высшие органы государственной власти, какова их структура и объем властных полномочий, как они взаимодействуют с народом и друг с другом. Этот элемент формы государства называется формой правления.
Различают две основные формы правления: монархию и республику, которые в свою очередь подразделяются на виды. Их подробная характеристика будет дана ниже;
2) необходимо установить, как организована территория государства, на какие части она делится, каковы отношения государства в целом с его составными территориальными единицами. Этот элемент формы государства называется формой территориального государственного устройства.
Различают две основные формы государственного устройства: унитарное и федеративное государство. Их особенности также будут рассмотрены ниже;
3) следует уточнить, какие способы и средства использует государство для осуществления своей власти, а также степень участия в ней народа и положение личности в государстве. Этот элемент формы государства называют государственным (политическим) режимом.
Все государственные (политические) режимы принято делить на демократические и антидемократические. Подробно виды режимов будут рассмотрены в соответствующем разделе.
Форма каждого конкретного государства как совокупность указанных элементов (формы правления, формы государственного устройства и государственного режима) складывается исторически под влиянием целого ряда факторов. Несомненное воздействие на нее оказывает уровень экономического развития, достигнутый обществом, и отношения между основными политическими силами в нем. Поэтому в разные исторические эпохи преобладали те формы государства, которые в большей степени соответствовали ступени экономического роста и соотношению политических сил в стране. Этим объясняется то, что в средние века, например, наиболее распространенной формой правления была монархия (разных видов). А после буржуазных революций в некоторых странах монархическая форма правления либо претерпела существенные изменения, либо была заменена республиканской (тоже разных видов).
Такое разнообразие объясняется тем, что помимо указанных выше факторов на форму государства могут оказывать влияние также иные условия, в частности, географическое положение страны, исторические традиции, присущие населяющим ее народам, господствующая идеология, религия, уровень культурного развития и национального сознания народа, степень его политической активности.
В зависимости от формы правления различают монархию и республику. Наиболее древней из них является монархия
(греч. monos – один, arche – власть), означающая «власть одного», «единовластие». Монархией называется форма правления, при которой верховная власть принадлежит одному лицу – монарху, получающему ее, как правило, по наследству (народ никакого участия в этом не принимает) и на всю жизнь, а не на определенный срок. Монарх не несет юридической ответственности за свои деяния.
Государство, в котором монарх ни с кем не делит верховную власть: сам издает законы, назначает чиновников на все высшие должности, вершит высший суд и управляет государством по собственному усмотрению, а если привлекает советников, то их советы для него не обязательны, – называетсянеограниченной, или абсолютной, монархией.
Такими были восточные деспотии (Древний Египет, Древний Китай и др.), где монарх (фараон, император) обладал необъятной и неограниченной властью. В абсолютных монархиях власть монарха обожествляется, признается естественным неравенство людей, но при этом все (даже высшие сословия) считаются подданными монарха и обязаны ему повиноваться. Там провозглашаются всеобщая любовь и преданность монарху, безграничное доверие к нему. Народ никакого участия в управлении государством не принимает. Власть держится на жесткой дисциплине, принуждении и желании сохранять существующие традиции.
Абсолютные монархии существовали и в эпоху рабовладения (например, античная Римская империя), однако наиболее часто встречающейся формой правления монархия была в эпоху средневековья. Для периода феодальной раздробленности была характерна раннефеодальная монархия,
когда в каждом отдельном княжестве или графстве был свой единичный правитель, являющийся носителем верховной власти на своей территории. С преодолением феодальной раздробленности и централизацией государства появляется такая форма правления, как сословно-представительная монархия,
где наряду с монархом существуют органы, представляющие разные сословия, с которыми монарх вынужден считаться при решении важнейших вопросов (например, в России в XVII в. Земский собор при царе). Эта монархия уже является частично ограниченной.
В эпоху позднего средневековья при определенных условиях (равновесии сил двух господствующих классов) возникают и абсолютные монархии. Например, в России при Петре I, который в начале XVIII в. был провозглашен первым русским императором, началась эпоха самодержавия, закончившаяся в первой четверти XX в.
После буржуазных революций в ряде стран на смену абсолютным монархиям пришли ограниченные конституционные монархии,
где наряду с главой государства (монархом) существует другой высший орган (например, парламент). Среди ограниченных монархий различают дуалистическую и парламентскую монархии. Дуалистической
называют монархию, в которой существует двойственность (дуализм) верховной власти: монарх, представляющий интересы феодалов, сохраняет всю полноту исполнительной власти (он формирует правительство, т.е. назначает и смещает министров по своему усмотрению, и они несут перед ним ответственность). При этом законодательная власть принадлежит парламенту, состоящему из избранных народом представителей (депутатов), который выражает интересы буржуазии и других слоев населения. В современном мире такая монархия почти не встречается (примером могут служить Марокко, Иордания).
Парламентской
(парламентарной) называется монархия, при которой монарх как глава исполнительной власти в правах ограничен, и это юридически закреплено в основном законе (конституции). Даже если монарх назначает министров, то они несут ответственность перед парламентом и зависят от его вотума доверия. Таких монархий в современном мире много: это Бельгия, Великобритания, Швеция, Япония и др. В Великобритании нет писаной Конституции как единого правового акта, но действуют иные законы, ограничивающие власть монарха, почему и говорят, что «монарх царствует, но не управляет». При такой форме правления монарх является главой государства, символом единства нации, народа, государства, обеспечивая стабильность общества, выполняет представительские функции.
Второй основной формой правления являетсяреспублика (лат. respublica – общественное дело). Республикой называется форма правления, при которой верховная власть принадлежит органам, избираемым народом на определенный срок, при этом избранные представители несут юридическую ответственность за свои действия по управлению обществом. Теоретически в республике на любые должности может быть выдвинут любой гражданин из тех, кто не ограничен в своих правах по закону (например, отбывает уголовное наказание за преступление).
В древние века существовали античные рабовладельческие республики двух видов: демократическая
(Древняя Греция), где все граждане (рабы таковыми не являлись) допускались к участию в выборах представительных органов государственной власти, и аристократическая
(Древний Рим), особенность которой заключалась в том, что в выборах принимало участие только привилегированное меньшинство.
В средние века республики встречались редко и лишь в виде свободных городов-республик (например, на Руси – Новгород и Псков).
Наибольшее распространение республиканская форма правления получила после буржуазных революций. В современном мире существует две основные разновидности республики: президентская и парламентская (парламентарная). Для президентской республики (например, США) характерно, что президент, избираемый коллегией выборщиков (или непосредственно народом) на определенный срок, является главой государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет правительство, которое сам же и формирует, т.е. назначает и смещает министров по собственному усмотрению. Правительство несет ответственность перед президентом. Парламент не осуществляет контроля за деятельностью правительства. Президент обладает также рядом других властных полномочий, например, является верховным главнокомандующим. Законодательная власть в президентской республике осуществляется коллегиальным органом – парламентом, избираемым населением на определенный срок. Президент не вправе распустить парламент. А парламент может досрочно отстранить президента от должности (процедура отстранения называется импичментом), только если он нарушит конституцию или совершит преступление.
Парламентская республика
(например, Германия, Италия) характеризуется тем, что президент, избираемый, как правило, парламентом, а не населением, является только главой государства и не обладает большими властными полномочиями. Правительство возглавляется другим должностным лицом – премьер-министром и формируется парламентом из представителей тех партий, которые на выборах получили большинство голосов избирателей и, следовательно, большинство мест в парламенте. Ответственность правительство несет перед парламентом, имеющим право выразить ему вотум недоверия, что влечет за собой уход правительства в отставку. В парламентской республике президент может досрочно распустить парламент и назначить новые выборы.
Встречаются также смешанные республиканские формы правления,
сочетающие в себе черты и президентской, и парламентской республики. К таким относится, например, Франция. Конституция Российской Федерации 1993 г. также устанавливает смешанную президентско-парламентскую форму правления в России.
По форме государственного устройства (т.е. территориальной организации государства) различают унитарное (простое) и федеративное (сложное). Унитарным
(лат. unitas – единство) называется единое государство, территория которого для удобства управления делится только на административно-территориальные единицы (области, районы, воеводства и т.п.), не обладающие признаками государства. Все эти территориальные единицы управляются из единого центра. В унитарном государстве создается единая централизованная структура госаппарата, власть которого распространяется на всю территорию государства, т.е. имеется один парламент, один президент, одно правительство. В унитарном государстве существуют также единое законодательство, единое гражданство, единая валюта, единые налоги. Примером унитарных государств сегодня являются Польша, Франция, Литва.
Федеративным
(лат. foedus – союз) называется сложное государство, в состав которого входят несколько государств или государственных образований, называемых членами (субъектами) федерации, но в каждой отдельной федерации они могут называться по-разному: штаты, земли, кантоны и др. Объединившись, члены федерации образуют новое государство
и при этом некоторые свои властные полномочия передают вновь созданным федеральным органам власти, ограничивая тем самым свой суверенитет. В конституции федерации либо в специальном договоре о ее создании (федеративный договор) закрепляется разграничение полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов федерации. Таким образом, в федерации существует две системы органов государственной власти: федеральные, власть которых распространяется на всю территорию федерации, и субъектов федерации, которые могут самостоятельно решать только вопросы, оставшиеся в их ведении. Законы в федерации также разделяются на федеральные (в том числе конституцию федерации), действие которых распространяется на всю территорию федерации, и законы субъектов федерации, действующие только на территории того члена федерации, органами которого они приняты. При этом законы субъектов федерации не должны противоречить федеральным законам и в первую очередь федеральной конституции. Валюта в федерации едина, а гражданство – двойное, так как гражданин субъекта федерации одновременно является и гражданином федерации в целом. В типичной (симметричной) федерации все ее члены имеют равные права, и они лишены возможности в одностороннем порядке принимать решение о своем выходе из федерации. В настоящее время федерациями являются США, Германия, Индия, Россия.
От федерации следует отличать конфедерацию
(лат. confoederatio – сообщество), представляющую союз суверенных государств,
заключенный ими для достижения каких-либо ограниченных целей (например, совместного решения экономических проблем, обороны). Однако при этом новое государство, в отличие от федерации, не создается. Поэтому государства, вошедшие в конфедерацию, полностью сохраняют свой суверенитет. В конфедерации нет единой территории, единого гражданства и валюты. У субъектов конфедерации сохраняются свои органы законодательной, исполнительной и судебной власти, своя конституция. Они продолжают самостоятельно осуществлять всю полноту власти на своей территории. Общие органы могут создаваться, но принятые ими решения должны быть утверждены (ратифицированы) высшими органами власти субъектов конфедерации и только после этого действуют на их территории. Выход из конфедерации может осуществляться в одностороннем порядке. История показывает, что конфедерации как непрочные объединения государств не существуют длительное время. Они либо распадаются по достижении поставленных целей, либо превращаются в более прочный союз – федерацию, как это было в США, бывших первоначально (с 1776 по 1787 г.) конфедерацией.
Истории известна также такая форма государственного устройства, как империя
– это сложное государство, созданное насильственным путем в результате завоеваний и присоединения отдельных территорий. Составные части империи, как правило, имеют неодинаковое положение. Управляются они чиновниками, назначаемыми метрополией. Существовали империи с глубокой древности (империя Александра Македонского, Римская империя) до начала XX в. (Великобритания, дореволюционная Россия).
Рассмотрим разновидности государственного (политического) режима. Истории известно множество различных государственных режимов, так как этот элемент формы государства складывается под влиянием очень многих факторов и весьма изменчив. Однако все режимы принято подразделять, прежде всего, на демократические и недемократические (антидемократические). Критерием деления является степень демократизма в осуществлении государственной власти: участие народа в управлении общественными делами, гарантированность (обеспеченность) прав и свобод личности.
При демократическом режиме
(греч. demos – народ, kratos – власть) народ признается источником власти, поэтому основные органы власти (такие, как парламент) избираются населением и являются институтами представительной демократии,
суть которой в том, что избранники народа представляют его интересы. Выборы носят демократический характер, они проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В то же время используются и институты прямой (непосредственной) демократии,
когда население само принимает те или иные решения, например, путем всенародного голосования, которое называется референдумом (именно так была принята в 1993 г. действующая Конституция Российской Федерации).
Демократический режим обеспечивает равенство всех граждан и фактическую реализацию всех гражданских и политических прав и свобод, равный доступ для всех граждан и их общественных организаций к участию в государственных и общественных делах. При этом режиме существует многопартийность, допускается легальная (законная) оппозиция и не подавляется инакомыслие.
Экономической основой демократического режима является многоукладная экономика с разными формами собственности (в том числе и частной) и рыночные отношения.
Все антидемократические режимы объединяет то, что народ не признается источником власти и отстраняется от участия в управлении государством и общественными делами. При этом права и свободы личности, даже если они формально провозглашаются (и даже записаны в конституции), фактически попираются, ограничиваются. Различают такие виды недемократических режимов, как тоталитарный и авторитарный. При тоталитарном режиме
(лат. totalis – весь, полный) государство осуществляет тотальный, т.е. полный, всеобщий контроль над всеми сферами жизни общества. В экономике преобладает государственная собственность, жесткое государственное регулирование экономических отношений командными, приказными методами. В политической сфере существует одна правящая партия, происходит сращивание партийного и государственного аппарата, чрезмерная централизация государственного аппарата и его бюрократизация.
Экономика в основном ориентирована на военную промышленность, т.е. происходит ее милитаризация.
Характерным признаком тоталитарного режима является вождизм, т.е. выделение вождя, личность которого, по сути, обожествляется, так как в массовом сознании с помощью средств информации насаждаются представления о его непогрешимости и других сверхъестественных качествах. В условиях такого режима господствует единая официальная идеология, насаждаемая с помощью эффективной пропаганды, а также насильственным путем. Инакомыслие не допускается. Все общественные организации действуют под строгим контролем со стороны государства. Права и свободы личности грубо нарушаются. Власть осуществляется преимущественно методами насилия, подавления, проводятся массовые репрессии.
Одной из форм тоталитаризма является фашистский режим,
при котором господствующей является идея превосходства одной нации или расы. Ему свойственна крайне агрессивная внешняя политика, ориентированная на захват чужих земель. Обосновывается это тем, что признанная высшей нация (раса) достойна лучшей жизни, чем другие – неполноценные, и поэтому она может решать свои проблемы (экономические, социальные) за их счет. Низшие расы подлежат уничтожению либо могут использоваться при необходимости как рабочая сила.
Авторитарным
(лат. auctoritas – сила, власть, влияние) в соответствии с современными научными представлениями называется такой режим, который является как бы промежуточным между тоталитарным и демократическим режимами. Главное отличие его от тоталитарного режима заключается в том, что государство уже не осуществляет полного контроля над обществом. В частности, в экономической сфере допускаются иные, помимо государственной, формы собственности, в том числе частная. Разрешается предпринимательская и коммерческая деятельность частных лиц. Происходит оживление товарно-денежных отношений.
Одновременно наблюдается некоторое смягчение методов осуществления государственной власти: не проводятся массовые репрессии, в ограниченных пределах, но допускается инакомыслие, критика власть предержащих, борьба политических партий в парламенте. Однако серьезная оппозиция еще запрещена. Личные права и свободы уже формально провозглашаются, но фактически воспользоваться ими еще весьма затруднительно, так как они не защищаются и не гарантируются государством.
Как правило, при авторитарном режиме складываются условия для возникновения личной диктатуры лидера правящей верхушки. Это объясняется тем, что сильная власть необходима лидеру-реформатору для проведения реформ и подавления сопротивления им.
Как уже отмечалось ранее, политический режим – это весьма подвижный элемент формы государства, т.е. он не остается неизменным в каждом государстве с течением времени. В XX в. многие страны осуществили переход от недемократических тоталитарных и авторитарных режимов к демократическому режиму (Германия, Греция, Италия, Испания, Португалия, Чили и др.).
Вопросы для повторения
1. Что такое государство? Каковы его основные признаки?
2. Как разные теории объясняют причины возникновения государства?
3.Чем государственная власть отличается от общественнойвласти первобытного обществаи любой другой власти?
4. Какую роль государство выполняет в обществе?
5. Что такое функции государства? Каковы функции современного государства?
6. Что называется формой государства и каковы ее элементы?
7. Чем монархия отличается от республики?
8. В чем отличие унитарного государства от федеративного?
9. Каковы критерии отличия демократического политическогорежима от недемократических режимов?
Глава 2
ПРАВО
2.1. Понятие права. Его социальное назначение.
Взаимосвязь права и государства
Любое общество является саморегулируемой системой. Это означает, что общество само обеспечивает определенный порядок в нем, используя для воздействия на поведение людей различные средства регулирования (упорядочения) общественных отношений.
До возникновения государства такими регуляторами, обеспечивающими существование людей в условиях присваивающего хозяйства, являлись правила поведения (нормы) первобытного, доклассового общества, выступающие в форме родовых, племенных обычаев, которые никем специально не устанавливались. Они постепенно складывались естественным путем в процессе жизни общества, были обязательны только для членов данного рода, племени, выражали их общие интересы и поэтому соблюдались добровольно. В случае же их несоблюдения к нарушителям применялись меры общественного воздействия вплоть до изгнания из рода (племени), что в тех условиях было равносильно смерти, так как в одиночку человек не смог бы выжить.
Однако в результате длительного перехода от присваивающего хозяйства к производящему («неолитическая революция») и как следствие этого возникновения государства и социального расслоения ранее однородного общества (см. подробнее 1.1), родовых обычаев становится уже недостаточно для того, чтобы поддерживать в обществе порядок, так как с их помощью было невозможно согласовать интересы различных социальных групп, а также урегулировать новые, не известные первобытному обществу процессы производства, обмена, распределения произведенных продуктов. В итоге возникла объективная, т.е. не зависящая от воли и сознания отдельных людей, общественная потребность в регуляторах поведения нового вида – юридических (правовых) правилах, которые называются нормами права, или правовыми нормами.
Их основное отличие от норм (правил) первобытного общества заключается в их тесной связи с государством. Нормы права – это такие правила поведения людей в обществе производящей экономики, которые не возникают сами по себе, стихийно, как обычаи, но специально устанавливаются государством в лице особых государственных органов, называемых правотворческими, поскольку они «творят», т.е. создают, нормы права.
Эти правила являются велениями государства, так как в них выражена воля государства, поэтому они обязательны для всех, кто находится на его территории, независимо от принадлежности к тому или иному роду или племени. Соблюдение правовых норм обеспечивается возможностью применения к тем, кто их нарушает, специальных мер государственного воздействия вплоть до принуждения, применяемых созданными для этого государственными органами, которые называются правоохранительными (полиция, прокуратура, жандармерия, органы государственной безопасности).
Совокупность всех правовых норм, установленных государством, образует определенную систему, т.е. такое целостное образование, в котором все его элементы взаимосвязаны и взаимодействуют. Это и есть право, действующее в данном государстве. Его называют также позитивным правом, или правом в объективном смысле. Таким образом, объективное право – это система установленных и охраняемых от нарушений государством общеобязательных правил поведения, закрепленных в официальных актах государства и являющихся государственными регуляторами поведения людей в таком обществе, где имеется социальное неравенство и столкновение различных интересов.
Роль права в жизни общества, т.е. его социальное назначение, заключается в том, что с его помощью в обществе поддерживается правопорядок (порядок, основанный на праве). Поскольку нормы права устанавливаются государством, то, в конечном счете, это такой порядок, к которому стремится данное государство, который ему угоден. Однако с точки зрения современного подхода к роли государства и права в обществе в первую очередь право призвано обеспечивать общесоциальные интересы, т.е. интересы всего общества в целом, а также защищать интересы каждого человека, но только таким образом, чтобы при этом не происходило ущемления интересов, прав и свобод других людей. Таким образом, с помощью права в обществе достигается согласование различных интересов, т.е. определенный компромисс, заключающийся в том, что каждый член общества подвергается некоторым ограничениям свободы своего поведения для того, чтобы не повредить другим людям. Например, и автомобилисты, и пешеходы должны соблюдать правила дорожного движения для того, чтобы не было аварий, наездов, гибели людей и других неблагоприятных последствий. А эти правила, обязательные для всех, устанавливаются компетентными государственными органами, следовательно, являются нормами права. Их соблюдение гарантируется тем, что соответствующие органы (милиция, Государственная инспекция безопасности дорожного движения – ГИБДД) могут применить к нарушителям меры государственного воздействия, определенные в тех же правилах (например, оштрафовать их).
Роль права в жизни общества находит свое проявление в том, что одни нормы права выполняют его регулятивную функцию:
с их помощью обеспечивается общий порядок в экономических, торговых, семейных и других отношениях. Достигается это тем, что государство устанавливает общие для всех участников таких отношений права и обязанности (например, устанавливает правила торговли или порядок наследования имущества умершего человека). С помощью других норм права осуществляется охранительная функция права,
заключающаяся в том, что государство защищает от посягательств на жизнь, здоровье людей, их имущество, устанавливая меры ответственности за убийство, кражу, причинение вреда здоровью и другие опасные для общества деяния.
Однако не следует забывать, что в минувшие исторические эпохи право как система установленных государством общеобязательных правил поведения выражало и защищало в первую очередь интересы экономически господствующих классов (рабовладельцев, феодалов, капиталистов). Но тем не менее даже в эти эпохи право имело прогрессивное значение, являясь своеобразным аккумулятором цивилизации. Оно ограничивало произвол отдельных представителей господствующего класса. Например, в Древнем Риме раб, находясь в полной собственности рабовладельца, рассматривался как вещь, говорящее орудие. Но при этом рабовладелец (господин) не мог безнаказанно лишить раба жизни.
Право как система ограничений, действующих в интересах всего общества, всегда лучше, чем хаос, анархия, произвол, беззаконие. Даже в ушедшие эпохи право не только защищало классовые интересы, но и обеспечивало существование общества как такового. Однако в полной мере прогрессивный потенциал права может быть реализован только в условиях демократического общества правовым государством, подробная характеристика которого будет дана ниже, в соответствующем разделе (см. гл. 6).
Степень развития объективного права является показателем культуры, достигнутой обществом. Полезность права для общества (его социальная ценность) повышается в зависимости от того, насколько оно способно служить средством удовлетворения передовых, прогрессивных общественных и личных потребностей и интересов. Целью правового регулирования является упорядочение общественных отношений, причем не только их стабильность, но и дальнейшее развитие, необходимое в общественных интересах. Это значит, что политические, экономические и другие реформы в обществе осуществляются посредством права, т.е. сначала принимаются соответствующие нормы права, претворение которых в жизнь влечет необходимые изменения.
Непонимание роли права в жизни общества, его недооценка, называемая правовым нигилизмом, причиняет большой вред обществу. Но с другой стороны, не менее вредна и тенденция преувеличивать его возможности, приписывать праву какую-то сверхъестественную, демоническую силу. Следует четко понимать, что возможности права не беспредельны. Например, невозможно решить проблему преодоления пьянства, алкоголизма, наркомании только правовыми запретами, так как это не только юридическая проблема, и одними законами ее не решить. Здесь необходим целый комплекс экономических, социальных, медицинских и правовых мер, проводимых государством совместно с общественностью.
Исторически сложилось так, что в русском языке одним и тем же словом «право» обозначают два разных явления, которые в других языках обозначаются двумя разными словами. У нас «правом» называют не только общие правила поведения, установленные государством для всех, кто окажется в определенной ситуации, но и правила поведения индивидуального характера, т.е. установленные для конкретных лиц (их называют также субъектами права). Поэтому от объективного права как системы норм права следует отличать право в субъективном смысле, или субъективное право,
под которым понимается основанное на законе, т.е. на нормах объективного права, право конкретного, персонально определенного лица как его возможность совершать какие-либо действия.
Для иллюстрации указанного различия можно привести следующий пример. В гл. 2 действующей Конституции РФ закреплены права и свободы граждан России, в частности в ч. 2 ст. 32 говорится: «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме» – это положение является нормой объективного права, так как содержит общее правило, в нем говорится о правах всех граждан. Но на основе этой нормы у конкретного гражданина Н. возникает субъективная, т.е. принадлежащая только ему, персональная возможность по своему усмотрению принять участие в выборах, но он может и не участвовать в них. Поэтому фраза: «Н. имеет право участвовать в выборах» содержит указание на субъективное право.
Как уже отмечалось, право неразрывно связано с государством. Эта взаимосвязь проявляется в том, что и государство, и право появились в истории человечества в силу одних и тех же причин, они прошли в своем развитии одни и те же этапы и не могут ни существовать, ни функционировать друг без друга. Действительно, позитивное право как система общеобязательных норм создается государством. Государство же обеспечивает соблюдение права, охраняя его от нарушений. Следовательно, позитивное право без государства не существует и не действует. Но с другой стороны, само государство также нуждается в праве, без которого не может нормально осуществлять свои функции. В нормах позитивного права закрепляются структура и компетенция органов государственной власти, порядок их взаимодействия. Свою политику, как внутреннюю, так и внешнюю, государство проводит в жизнь, издавая официальные государственные акты, содержащие общеобязательные правила поведения (нормы права). Следовательно, право является формой и средством осуществления государственной власти.
Так же, как существует множество теорий происхождения государства (см.1.1), на сегодняшний день известно и много теорий происхождения права. Согласно теологической теории
право – это вечное явление, созданное богом. Представители этой теории считают, что существует божественный высший закон, который должен лежать в основе позитивного права, создаваемого государством.
Теория естественного права
объясняет происхождение права как естественный процесс. По мнению тех, кто разделяет эту теорию, естественное право – это те права и свободы, которые принадлежат каждому от рождения, т.е. по естеству. Их никто человеку не дарует. Это, прежде всего, право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, равенство, собственность. Эти права неотчуждаемы, т.е. никто не вправе лишить человека этих прав, кроме как по закону, в случае применения к нему ответственности за нарушение требований норм права (например, лишение свободы за преступление). Естественное право как совокупность естественных прав и свобод человека воплощает в себе высшую справедливость, поэтому позитивное право, создаваемое государством, не должно противоречить ему.
Различение «естественного права» и «позитивного права» присуще и современной юридической науке. Оно также нашло свое закрепление в действующей Конституции РФ, где в ч. 2 ст. 17 записано: «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц» (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ).
Известна также историческая школа права,
объясняющая возникновение права как стихийный исторический процесс. С этой точки зрения право складывается в ходе жизни общества так же, как возникает язык, на котором говорят те или иные народы. В праве находит свое выражение народный дух. Право при таком подходе представляется как сумма народных обычаев, стихийно сложившихся в обществе, а роль государства сводится лишь к тому, что оно должно узаконить эти обычаи. Так возникает обычное право.
Марксистская теория
происхождения права, так же, как и марксистская теория происхождения государства, основывается на материалистическом подходе к выявлению причин и закономерностей данного процесса, т.е. связывает возникновение права прежде всего с экономическими изменениями, произошедшими в первобытном обществе, изменениями материальных условий жизни людей. Такой подход и с точки зрения современной науки имеет положительное значение. Однако при этом в марксизме чрезмерно преувеличивалась роль классового подхода, поскольку под правом понималась воля господствующего класса, возведенная в закон, т.е. выраженная в виде норм права, установленных государством. Право рассматривалось как инструмент в руках государства, с помощью которого оно (государство) решает задачу классового подавления, обеспечивая господство одного класса над другим. В марксистской теории считалось, что «право – ничто без аппарата, способного принудить к соблюдению норм права» (Ленин). Таким образом, проводилась мысль, что право опирается только на принуждение, насилие, с чем нельзя согласиться с позиций современной науки.
Психологическая теория
считает, что причины возникновения права коренятся в психике людей, так как им свойственно, вступая в различные отношения, испытывать определенные правовые чувства, эмоции. Например, если один человек дает другому в долг деньги, то при этом должник чувствует себя обязанным вернуть долг в оговоренный договором срок, а кредитор (лицо, дающее деньги) ощущает, что у него есть право потребовать возврата денег должником, когда наступит срок. Вот эти чувства, переживания, ощущения людей с точки зрения психологической теории являются правом, которое называется «интуитивным правом». Государство же в лице своих правотворческих органов должно закрепить это право в своих официальных актах, т.е. в нормах позитивного права.
2.2. Право в системе социальных норм
Живя в обществе, люди вступают между собой в самые разные отношения: экономические, семейные, трудовые, национальные, религиозные и др. Для упорядочения всех этих отношений недостаточно одних только юридических, правовых норм. Да и не все отношения можно с их помощью регулировать. Поэтому для поддержания в обществе порядка, который называется общественным порядком (в отличие от правопорядка, являющегося результатом действия одних правовых норм), помимо норм права используются также и другие правила поведения людей в обществе: обычаи (традиции), религиозные нормы, нормы общественных организаций, нормы морали. Все эти правила поведения, включая и нормы права, имеют общее название: они называются социальными нормами. Общественный порядок обеспечивается совокупным действием различных социальных норм, образующих нормативную систему общества.
Социальные нормы разных видов отличаются друг от друга по способам их формирования, способам обеспечения их соблюдения, формам закрепления. Обычаи
(и близкие к ним традиции) – это правила поведения, сложившиеся стихийно, естественным путем и в результате многократного повторения закрепившиеся в сознании людей. Они соблюдаются в силу привычки, просто потому, что «так принято», «таков обычай» (например, обычай наряжать елку на Новый год). Обычаи бывают национальные (общенародные) и местные. Они передаются из поколения в поколение в устной форме. Несоблюдение обычаев влечет негативную реакцию со стороны окружения (осуждение, порицание), т.е. меры общественного воздействия.
Религиозные нормы
– правила поведения верующих, закрепленные в священных книгах соответствующих религий. Соблюдение этих норм обеспечивается страхом «божьей кары», возмездия, ожидающего грешников.
Нормы общественных организаций
– это правила поведения, устанавливаемые высшим органом какой-либо организации (например, политической партии). Они содержат указания на права и обязанности членов данной партии (например, право принимать участие в выборах руководящихорганов партии и обязанность платить членские взносы), закрепляются в уставе партии и распространяются на тех, кто вступил в нее. Соблюдение этих норм обеспечивается возможностью применения мер общественного воздействия, предусмотренных тем же уставом партии (это могут быть – выговор, исключение из рядов партии).
Нормы морали
– это правила, складывающиеся естественным путем в процессе жизни общества и выражающие представления людей о добре и зле, о справедливости, долге, чести. Это неписаные правила, они живут в сознании людей и передаются от поколения к поколению, но при этом могут значительно изменяться. Соблюдение норм морали обеспечивается возможностью применения мер общественного воздействия, но все-таки человек руководствуется главным образом теми или иными моральными нормами в силу своего внутреннего убеждения в необходимости такого поведения. Внутренним гарантом морали является совесть.
Нормы права,
являясь одним из видов социальных норм, существенно отличаются от всех других, прежде всего тесной связью с государством, которой нет у других норм. Государство устанавливает только нормы права, никакие другие социальные нормы государством не создаются. Охраняет от нарушений государство также только правовые нормы, а соблюдение других социальных норм обеспечивается мерами общественного воздействия. Из всех социальных норм только нормы права закрепляются в официальных юридических актах государства. Особенность норм права заключается также в том, что, являясь государственными велениями, они четко указывают, что дозволено делать участникам регулируемых отношений (т.е. какие у них есть юридические права), что они должны делать (т.е. какие у них юридические обязанности) и что им делать нельзя (юридические запреты), а также какие меры применяются к нарушителям этих предписаний.
Из всех рассмотренных социальных норм ближе всего к нормам права нормы морали. Эти два вида социальных норм тесно связаны и взаимодействуют. Прежде всего, следует учитывать, что государство, создавая нормы права, не может не считаться с общепринятой в данном обществе моралью, т.е. не может требовать от людей поведения аморального, противоречащего их представлениям о чести, долге, справедливости. Поэтому правовые нормы должны иметь моральное обоснование. Чем в большей мере нормы права соответствуют требованиям морали, тем выше эффективность их действия, тем охотнее люди будут соблюдать их добровольно и сознательно. Кроме того, нарушения требований правовых норм, и в особенности наиболее опасные для общества, которые называются преступлениями (например, убийство, кража, грабеж и др.), осуждаются людьми и с точки зрения морали, т.е. рассматриваются как безнравственное, аморальное поведение, как зло.
У норм права и норм морали есть не только общие черты, но также есть и различия, и иногда между ними могут возникнуть определенные противоречия. Нормы права устанавливаются государством, а нормы морали – обществом. Соблюдение норм права обеспечивается государством, а норм морали – обществом и внутренними убеждениями человека, его совестью. Нормы права фиксируются в письменной форме в юридических актах государства и четко указывают на юридические права, обязанности и запреты, а нормы морали – в самом общем виде определяют принципы поведения людей: «будь справедлив», «уважай старших», «поступай по совести» и т.п.
Сфера действия норм морали шире, чем норм права, так как с помощью норм морали регулируются и такие отношения, которые невозможно в силу их специфики урегулировать с помощью правовых норм. Это отношения дружбы, любви, товарищества, интимные (личные) отношения людей. Мораль может предъявлять к человеку более высокие требования, чем право. Нормы права – это общеобязательные правила, представляющие применение одинакового масштаба к разным людям, поэтому они как бы рассчитаны на некоторые усредненные требования. Мораль же порой побуждает отдельных людей на героические поступки, на которые не способны другие. К примеру, только некоторые люди, не будучи профессиональными пожарными и спасателями, с риском для собственной жизни оказывают помощь людям при пожарах, стихийных бедствиях, хотя нормы права их к этому не обязывают. Но государство не вправе требовать героизма от всех людей.
2.3. Нормы права
Нормы права
– это устанавливаемые и охраняемые от нарушений государством общеобязательные правила поведения, указывающие на права и обязанности участников регулируемых отношений. Они являются государственными регуляторами поведения, так как в них выражается государственная воля. Все нормы права, установленные конкретным государством, вместе взятые, образуют право в целом (позитивное право). Поэтому каждая норма права в отдельности представляет собой первоначальную клеточку, ячейку права. Правовые нормы – это как бы кирпичики, из которых строится здание, называемое системой права (см. подробнее 2.5).
В предыдущем параграфе уже были рассмотрены признаки, отличающие нормы права от обычаев, норм морали и других социальных норм. Помимо этого норма права обладает и некоторыми другими признаками. В отличие от индивидуальных предписаний государственных органов, нормы права имеют не персонифицированный характер. Это означает, что их требования обращены не к конкретным лицам, а к не определенному заранее кругу лиц, т.е. ко всем, кто окажется в тех обстоятельствах, на которые рассчитано действие нормы, причем не только в настоящее время, но и в будущем. К примеру, если суд принимает решение взыскать с конкретного гражданина штраф, то это – не норма права, а предписание, носящее индивидуальный характер, обязательное только для одного гражданина Н. А если законом устанавливается размер штрафа за какое-то нарушение, например санитарных правил, то такой штраф взыскивается со всех, кто уже совершил или еще только совершит подобное нарушение в течение всего времени действия данного закона. Следовательно, норма права всегда обращена в будущее и рассчитана на многократное применение.
Любая норма права имеет определенную структуру, т.е. внутреннее строение. Ответить на вопрос о структуре правовой нормы – значит выяснить, из каких частей (элементов) она состоит, и установить связь между ними.
Для того чтобы норма права полностью выполнила свое предназначение – быть государственным регулятором поведения людей – в ней необходимо указать на три момента:
1) когда и при каких жизненных фактических обстоятельствах данная норма вступает в действие и на кого она распространяется. Та часть (элемент) нормы, в которой содержатся эти указания, называется гипотезой;
2) каким может и должно быть поведение тех субъектов права, которые окажутся в условиях, описанных в гипотезе, т.е. указываются их права и обязанности. Этот элемент называется диспозицией;
3) какие меры государственного воздействия будут применены к нарушителю этого правила. Они указываются в той части нормы, которая называется санкцией.
Норма права представляет собой целостное единство, возникшее в результате объединения всех трех элементов. Необходимо учитывать, что речь идет о логической структуре правовой нормы, т.е. какой она должна быть с точки зрения логики. Однако в действительности точно установить гипотезу, диспозицию и санкцию конкретной нормы можно только после специального анализа статей официального государственного акта, в которых изложены, в письменной форме закреплены нормы права. Эти акты называются нормативными правовыми актами, и в специальном параграфе будут рассмотрены их признаки и виды.
Возможны случаи, когда какой-либо элемент нормы права в статье нормативного акта не находит полного словесного выражения, но он подразумевается и его можно определить путем логических рассуждений. Например, все статьи Особенной части УК сконструированы по одному принципу, который заключается в том, что диспозиция предусматривает запрет совершения деяния, описанного в гипотезе (к примеру, умышленного убийства), а санкция определяет наказание за его совершение. Но в ч. 1 ст. 105 УК эта норма изложена следующим образом: «Убийство, то есть умышленное причинение смерти другому человеку, – наказывается лишением свободы на срок от шести до пятнадцати лет». Как видим, здесь нет слов «умышленное убийство запрещается», т.е. диспозиция словесно не выражена, но она подразумевается: из содержания статьи любому здравомыслящему человеку становится понятно, что убивать нельзя, а тот, кто совершит умышленное убийство, подлежит наказанию, указанному в этой статье. В подобных статьях гипотеза и диспозиция как бы слиты воедино, так как запрет какого-либо поведения (диспозиция) осуществлен через описание признаков этого поведения (гипотеза).
Далеко не всегда норма права совпадает со статьей нормативного акта. Это происходит лишь тогда, когда в статье изложены все три элемента нормы. Но возможны и другие способы изложения норм права в статьях нормативных актов. В одной статье может быть изложено несколько норм. В этих случаях статья включает несколько частей (или пунктов) и каждая(ый) из них содержит отдельную правовую норму. Примером может служить ст. 14 СК, состоящая из четырех частей, указывающих на разные препятствия к заключению брака.
Возможен и такой способ изложения, при котором одна норма излагается в нескольких статьях. При этом в статье отсутствует какой-либо элемент нормы, но указывается, что он изложен в другой статье этого же акта. Такой способ называется отсылочным (так как имеется отсылка к другой статье). Примером может служить ст. 94 УК, в которой содержится правило: «Сроки давности, предусмотренные статьями 78 и 83 настоящего Кодекса, при освобождении несовершеннолетних от уголовной ответственности или от отбывания наказания сокращаются наполовину». Как видим, часть диспозиции здесь не изложена, а чтобы ее установить, следует обратиться к другим статьям этого же Кодекса.
Классификация норм права, т.е. деление их на виды, может быть проведена по разным основаниям, в связи с чем выделяют различные виды правовых норм.
Назовем наиболее распространенные из них. В зависимости от того, какого вида общественные отношения они регулируют (т.е. по предмету правового регулирования), нормы права делятся на нормы конституционного, трудового, финансового, уголовного и иных отраслей права. В зависимости от того, какой орган государства установил те или иные нормы права, они подразделяются на законодательные нормы (нормы закона), обладающие высшей юридической силой, и подзаконные нормы (нормы подзаконных актов), которые не должны противоречить законодательным нормам. По характеру диспозиции нормы права делятся на управомочивающие (в диспозиции указываются права), обязывающие (в диспозиции – обязанности) и запрещающие (в диспозиции закрепляются правовые запреты).
2.4. Источники (формы) права. Закон и подзаконные акты
Под юридическим источником права понимается та официальная норма, в которой излагаются нормы права. Она свидетельствует об их общеобязательном значении. Это форма выражения государственной воли, ее закрепления в письменном виде. Проще говоря, понятие источника права (формы права)
употребляется для обозначения того акта, к которому надо обратиться, чтобы найти в нем норму права, необходимую для решения конкретного юридического дела. Юридические источники (формы) права нельзя рассматривать в отрыве от государства, так как они создаются в результате деятельности государственных органов, называемых правотворческими. И именно государство придает тому или иному правилу качество правовой нормы, используя для этого разные способы выражения государственной воли. В зависимости от этого различают следующие виды источников (форм) права: правовой обычай, судебный прецедент, нормативный правовой акт, международный договор.
Под правовым обычаем
понимается обычай, санкционированный государством. Это означает, что государство признает и придает общеобязательную силу тому правилу, которое уже сложилось ранее, исторически, независимо от государства. Санкционируя обычай, государство устанавливает юридическую санкцию (меру государственного воздействия) за его несоблюдение. Делается это в тех случаях, когда обычай не противоречит интересам и воле государства. Наиболее часто правовые обычаи как источники права использовались в древности и в средние века, образуя так называемое обычное право. Законы XII таблиц в Древнем Риме – это запись обычного права. В современном Мире, в развитых странах этот вид источников права широкого распространения не имеет, однако полностью не исключается. Например, в ст. 5 ГК закрепляется, что при осуществлении предпринимательской деятельности допускается использование обычаев делового оборота
как сложившихся и широко применяемых правил поведения, даже если они не записаны в актах государства.
Другой источник (форма) права называется судебным прецедентом.
Он представляет собой решение суда (как правило, вышестоящего в системе судебных органов) по какому-либо конкретному делу, которому придается обязательная сила, и если впоследствии возникают аналогичные (подобные) дела, то они должны решаться точно так же. В этом случае суд выступает в роли правотворческого органа, создающего нормы права. Судебный прецедент в настоящее время достаточно широко применяется как источник права в Великобритании, США и некоторых других странах, относящихся к так называемой англосаксонской правовой семье.
В России и целом ряде других стран, в основном расположенных на европейском континенте (Италия, Германия, Франция и др.) и относящихся к другой правовой семье, называемой романо-германской,
судебная практика не рассматривается в качестве источника права. Здесь считается, что суды могут только рассматривать конкретные судебные дела, но они не могут создавать новые нормы права. Основным источником (формой) права в этих странах является нормативный правовой акт,
под которым понимается документ, принимаемый специально уполномоченным на то правотворческим органом государства и устанавливающий новые нормы права, либо изменяющий или отменяющий старые нормы.
Поскольку основным источником (формой) права в нашей стране является нормативный правовой акт, рассмотрим подробнее признаки, отличающие его от других источников права. Нормативные правовые акты принимают только те органы и должностные лица, которым законом предоставлено это право, причем каждый из них принимает акты определенного вида, имеющие свое название и строго определенную документальную форму. Все нормативные правовые акты, действующие в стране, образуют систему, в которой каждый из них занимает свое определенное место.
В зависимости от того, каким органом они приняты и какой юридической силой обладают, нормативные правовые акты делятся на законы и подзаконные акты. Законом
называется акт, принимаемый в особом порядке высшим органом законодательной власти (парламентом) или народом и поэтому обладающий высшей юридической силой. Все остальные нормативные правовые акты называются подзаконными
и не должны противоречить закону. Законами регулируются наиболее важные общественные отношения: они закрепляют общественный и государственный строй, основные права и свободы граждан и их обязанности, компетенцию центральных органов государственной власти и т.д. Подзаконные акты могут детализировать, конкретизировать нормы законов.
Законы, в свою очередь, делятся на виды. Среди всех законов особое место занимает основной закон, который иначе называется конституцией.
Основной закон обладает наивысшей юридической силой и является основой для всех других законов. Действующая Конституция Российской Федерации принята народом путем референдума (всенародного голосования) 12 декабря 1993 г. Далее, в соответствующем разделе будет дана подробная ее характеристика.
Так как Россия является федеративным государством, то в ней действуют федеральные законы
и законы субъектов Федерации.
Первые принимаются Федеральным Собранием (федеральным парламентом) и действуют на территории всей Федерации. Вторые принимаются органами законодательной власти субъектов Федерации и действуют только на территории данного субъекта Федерации. К примеру, закон, принятый Московской городской Думой, действует только на территории Москвы, так как город Москва согласно действующей Конституции России является субъектом Российской Федерации.
Федеральные законы в свою очередь делятся на два вида: конституционные и текущие. К федеральным конституционным законом
относятся те законы, которые принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Это закреплено в ст.108 Конституции РФ. Примером федерального конституционного закона может служить закон о судебной системе, так как ч.3 ст. 118 Конституции РФ предусматривается, что судебная система Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом.
Текущими (обыкновенными)
называютсяфедеральные законы, которые принимаются на основе и во исполнение Конституции и конституционных законов. Они регулируют различные стороны экономической, социальной, политической и культурной жизни страны.
В особый вид выделяют также кодифицированные законы
– это крупные акты, призванные комплексно регулировать определенную сферу общественной жизни. К ним относятся основы законодательства и кодексы по различным отраслям законодательства. Примером могут служить Основы законодательства о нотариате в РФ и Уголовный кодекс РФ.
К подзаконным нормативным правовым актам на уровне федерации относятся:
1) постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания
Государственной Думой и Советом Федерации;
2) нормативные указы Президента Российской Федерации
. К ним относятся лишь те указы, в которых содержатся правила поведения общего характера (т.е. нормы права), так как Президент РФ согласно Конституции РФ может также принимать указы, не являющиеся нормативными правовыми актами, потому что они носят индивидуальный характер. Например, Указ о помиловании конкретного лица, приговоренного судом к высшей мере наказания, не является нормативным правовым актом, так как не содержит норм права. А указ по повышении размера пенсий и пособий – это нормативный и правовой акт, так как рассчитан на многократное применение ко всем, кто получает пенсии или пособия;
3) постановления Правительства Российской Федерации
, которыми регулируются отношения в различных отраслях общественной и государственной жизни;
4) нормативные приказы и инструкции
министерств, государственных комитетов и иных федеральных ведомств.
В субъектах Федерации помимо законов также принимаются и подзаконные нормативные акты. Как они называются и какие органы их принимают – определяется в конституциях или уставах в соответствующих субъектов Федерации.
В качестве источников права в Российской Федерации используются также нормативные договоры.
В частности, источником международного права являются международные договоры.
Причем согласно ч.4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если правила, предусмотренные российским законом, противоречат международному договору, заключенному Российской Федерацией, то применяются правила международного договора. Источником права является также Федеративный договор, подписанный субъектами Российской Федерации в 1992 г., в котором проведено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти субъектов Федерации. Однако если положения Федеративного договора противоречат Конституции РФ, то они не действуют, а применяются конституционные нормы. Это предусматривается в разделе втором Конституции РФ.
Для того чтобы правильно решать конкретные юридические дела, надо знать правила действия нормативных правовых актов во времени, пространстве и по кругу лиц. Определить как нормативный акт действует во времени,
означает, что следует установить, с какого момента он начинает действовать и когда его действие прекращается. Этот порядок установлен специальным федеральным законом. Существует несколько вариантов вступления нормативных правовых актов в действие. В отношении наиболее важных и крупных законов действует правило, согласно которому закон вступает в действие с момента, установленного в специальном постановлении или в самом законе. Например, новый УК РФ был принят Федеральным Собранием летом 1996 г., а вступил в действие с 1 января 1997 г. Несколько месяцев между принятием и вступлением в действие необходимы для того, чтобы все могли ознакомиться с содержанием нового Кодекса.
Если момент вступления закона в силу специально не установлен, то он начинает действовать по истечении 10 дней после его первого официального опубликования в «Российской газете», «Парламентской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Нормативные указы Президента РФ начинают действовать по истечении семи дней после опубликования, но иногда могут вступать в силу с момента опубликования или даже подписания Президентом. Постановления Правительства РФ вступают с силу со дня их подписания, но некоторые из них, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, – по истечении семи дней после опубликования.
Нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права и законные интересы граждан, подлежащие регистрации в Министерстве юстиции, вступают в действие с момента регистрации.
Действие нормативного правового акта прекращается по истечении срока, на который он был принят, либо в связи с прямой его отменой уполномоченным органом, либо с принятием нового акта, фактически отменяющего старый.
В ч. 1 ст. 54 Конституции РФ закреплено также правило о том, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Это означает, что его действие не распространяется на те отношения, которые имели место до его вступления в законную силу. Закон же, смягчающий или устраняющий уголовную ответственность, имеет обратную силу.
В соответствии с правилами действия нормативных правовых актов в пространстве
они распространяются на территорию, очерченную границами деятельности тех правотворческих органов, которыми были приняты. Например, акты, принятые федеральными органами, действуют на территории всей федерации, а акты, принятые органами субъектов Федерации, действуют только на территории данного субъекта Федерации.
С территориальными границами действия нормативных правовых актов тесно связано их действие по кругу лиц,
означающее, на каких субъектов они распространяются. В соответствии с общим правилом нормативные акты распространяются на всех лиц, находящихся на территории действия данного акта. Однако из этого правила есть исключения. Уголовное законодательство РФ распространяется также на граждан России, находящихся за пределами ее границ. Некоторые представители иностранных государств, находящиеся на территории России, например послы и главы государств и правительств, наделяются так называемым дипломатическим иммунитетом, означающим, что в случае совершения ими правонарушения вопрос об их ответственности решается дипломатическим путем.
2.5. Система права
Государство создает огромное количество юридических норм. Все установленные им нормы вместе взятые образуют некое целостное образование, называемое системой права, в которой отражается внутреннее строение позитивного права, его внутренняя организация. Как и любая система вообще, система права характеризуется тем, из каких элементов или частей она состоит, как эти части внутренне согласованы между собой и взаимодействуют. Ранее уже отмечалось, что первичной клеточкой, кирпичиком системы права является норма права (см. 2.3). Поэтому систему права можно образно сравнить с кирпичным зданием, при строительстве которого каждый кирпичик положен на свое определенное место и при этом связан с другими кирпичиками.
Однако для того чтобы решить конкретное юридическое дело, необходимо среди всего множества правовых норм найти те, которые относятся к данному делу. Чтобы это было легче сделать, родственные нормы права определенным образом группируются, объединяются в более крупные части или блоки системы права, называемые отраслями и институтами права. Причем отрасль права – это более крупное подразделение системы права, чем институт права. Отрасль права
– это совокупность родственных правовых норм, объединенных тем, что все они регулируют определенную область или сферу общественных отношений. Например, семейные отношения регулируются большим числом установленных государством норм права, но все вместе они образуют одну отрасль права, называемую семейным правом. А трудовые отношения регулируются правовыми нормами, объединенными в отрасль – трудовое право, и т.п. У каждой отрасли права, входящей в систему права, есть свой предмет правового регулирования.
Так называются те общественные отношения, которые регулируются нормами данной отрасли права.
Но внутри отрасли права правовые нормы в свою очередь группируются и распределяются по институтам права. Объясняется это тем, что среди общественных отношений, относящихся к одной сфере правового регулирования, можно выделить более мелкие группы однородных отношений. Например, к семейным отношениям относятся: отношения по заключению и расторжению брака, отношения между супругами по поводу имущества, их прав и обязанностей, отношения между родителями и детьми, отношения, возникающие в связи с усыновлением, и некоторые другие. Поэтому нормы семейного права, регулирующие семейные отношения разных видов, объединяются в институты семейного права, например институт усыновления. Таким образом, институт права –
это группа правовых норм, которыми в пределах отрасли регулируется определенный вид однородных общественных отношений.
Если продолжить пример с кирпичным зданием (система права), то в нем можно выделить несколько подъездов (отрасли права), каждый из которых объединяет несколько квартир (институты права). Следовательно, все отрасли права вместе взятые образуют систему права как такую его структуру, в которой обеспечивается единство и согласованность всех его частей, а каждая норма права занимает определенное место.
Система права в каждой стране складывается исторически, и ее строение зависит от целого ряда условий: социально-экономического строя, политических предпосылок, национальных условий и т.д. Современная система права в России включает следующие основные отрасли права: конституционное (государственное), административное, финансовое, земельное, гражданское, семейное, трудовое, уголовное, гражданское процессуальное и уголовно-процессуальное право. Среди них ведущее место занимает отрасль, называемая конституционным правом.
Это совокупность норм права, регулирующих политические отношения и закрепляющих основы государственного и общественного строя, правовое положение личности, систему органов государственной власти, государственное устройство России и другие важнейшие положения, составляющие основу для других отраслей права. Основными источниками конституционного права России являются Конституция Российской Федерации, основные законы субъектов Федерации (конституции республик и уставы других субъектов РФ), а также федеральные конституционные законы и другие законодательные акты.
Административное право
– отрасль, нормами которой регулируются управленческие отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти (правительства, министерств, ведомств, местных органов управления).
Финансовое право
регулирует отношения по сбору налогов, формированию государственного бюджета, расходованию государственных средств, их распределению и т.п.
Гражданское право
образуют нормы права, регулирующие имущественные отношения (купли-продажи, найма, займа, собственности, наследования и т.п.), а также некоторые личные неимущественные отношения (защита чести и достоинства, право на имя и т.п.).
Семейное право
тесно связано с гражданским, его составляют нормы права, которые также регулируют имущественные и личные неимущественные отношения, но лишь в одной сфере – брачно-семейных отношений.
Трудовое право
– совокупность правовых норм, устанавливающих порядок возникновения, изменения и прекращения трудовых отношений, продолжительность рабочего времени и времени отдыха и т.п.
Уголовное право
– это отрасль, состоящая из норм, определяющих, какие деяния являются опасными для общества, и какие наказания за их совершение устанавливает государство. Общественно опасные деяния называются преступлениями.
Земельное право
– совокупность правовых норм, регулирующих отношения землепользования (собственность на землю, ее охрана, порядок передачи права собственности или аренды земли, рациональное ее использование и т.п.).
Экологическое право
– совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области использования природных ресурсов.
Рассмотренные выше отрасли права относятся к так называемому материальному праву,
так как их нормами регулируются непосредственно отношения, складывающиеся в обществе. Помимо отраслей материального права, в системе права различают отрасли, относящиеся к процессуальному праву,
под которым понимаются нормы, устанавливающие порядок, процедуру (процесс) возбуждения и рассмотрения в суде гражданских и уголовных дел. Соответственно, гражданским процессуальным правом
называется совокупность правовых норм, устанавливающих порядок применения норм гражданского права и некоторых других отраслей права (семейного, трудового и пр.), а уголовно-процессуальным правом
– порядок применения норм уголовного права.
Вопросы для повторения
1. Что такое право? Чем различаются объективное и субъективное право?
2. Какую роль играет право в жизни общества?
3. В чем заключается взаимосвязь права и государства?
4. Как разные теории объясняют причины возникновения права?
5. Что такое социальная норма? Какие виды социальных норм существуют?
6. Чем норма права отличается от других социальных норм?
7. Какова структура правовых норм? Виды правовых норм.
8. Как нормы права излагаются в статьях нормативных правовых актов?
9. Что называется источником (формой) права? Виды источников права.
10. Почему закон является основным источником права? Каковы правила действия законов во времени, в пространстве и по кругу лиц?
11. Что такое система права? Что лежит в основе деления права на отрасли?
12. Назовите основные отрасли современного российского права.
Глава 3
ПРАВООТНОШЕНИЯ
3.1. Понятие правоотношения
Установленные государством нормы права представляют образцы, модели поведения, которым должны следовать все, кто окажется участником регулируемых отношений, т.е. это общие образцы (эталоны) предписанного государством поведения. Но в жизни, в реальной действительности в конкретные отношения (семейные, трудовые, имущественные и др.) вступают конкретные люди или их объединения. Такие отношения, будучи урегулированы нормами права, приобретают правовой характер и становятся правовыми отношениями. Правоотношения возникают на основе норм права, но только тогда, когда будут иметь место те условия, которые указаны в гипотезе правовой нормы. Например, мужчина и женщина могут вступить в фактические брачные отношения, не оформив свой брак юридически. Но эти отношения не будут иметь правового характера, т.е. не будут правовыми отношениями. А это означает, что фактический брак не влечет за собой юридических последствий. В частности, в случае смерти одного из них другой не будет являться его наследником по закону. Объясняется это тем, что по действующему у нас семейному законодательству только брак, зарегистрированный в установленном порядке в специальном государственном органе – органе записи актов гражданского состояния, влечет за собой юридическую, правовую связь между супругами, которая и является правоотношением. Его участники наделены взаимными субъективными (т.е. персонально им принадлежащими) юридическими правами и обязанностями.
С возникновения правоотношения начинается процесс реализации, норм права, т.е. воплощения их предписаний в фактическое поведение, соответствующее их требованиям. В связи с этим правоотношение иногда называют «нормой права в жизни», «нормой права в действии» для того, чтобы отличить его от «нормы права на бумаге», какой являются правила, записанные в статьях нормативных правовых актов. Исходя из сказанного, можно дать следующее определение: правоотношение –
это возникающая на основе норм права правовая связь, участники которой наделены субъективными взаимными юридическими правами и обязанностями.
3.2. Структура правоотношения
Правоотношение имеет определенную структуру, т.е. внутреннее строение. Оно состоит из четырех элементов: субъекты правоотношения, субъективное право, субъективная юридическая обязанность и объект правоотношения.
Субъекты правоотношения
– это те, кто вступил в данную правовую связь, являются ее стороной, участником. Например, в семейном правоотношении это супруги – муж и жена. В правовые отношения могут вступать как отдельные люди (индивиды), так и их объединения, организации. В связи с этим различают два основных вида субъектов правоотношений:
1) физические лица
– это индивидуальные участники правоотношений, т.е. люди. К физическим лицам относятся граждане, а также иностранцы и лица без гражданства, находящиеся на территории государства. Однако их положение несколько отличается от положения граждан. Дело в том, что субъекты правоотношений обладают определенными юридическими свойствами, которые называются правоспособностью и дееспособностью. Правоспособность –
это установленная государством способность иметь права и обязанности, а дееспособность –
способность своими действиями осуществлять их. Правоспособность и дееспособность иностранцев и лиц без гражданства несколько уже, чем у граждан данного государства, так как первые не имеют тех прав и обязанностей, которые непосредственно вытекают из гражданства. Например, иностранцы и лица без гражданства не имеют права избирать или быть избранными Президентом Российской Федерации или депутатом Государственной Думы.
Возраст, при наступлении которого физическое лицо приобретает правоспособность и дееспособность, устанавливается специальными нормами права. Например, гражданская (имущественная) правоспособность наступает с момента рождения, а полная дееспособность – только по достижении совершеннолетия, т.е. 18 лет. Но нормами других отраслей права может быть предусмотрено, что физическое лицо становится правоспособным и дееспособным одновременно, по достижении определенного возраста;
2) коллективные субъекты – различные объединения людей.
К ним относятся государственные и общественные организации, хозяйственные объединения (предприятия, фирмы). Организации приобретают правоспособность и дееспособность с момента утверждения устава или положения об этой организации или ее регистрации. Среди организаций выделяют такой вид субъектов правоотношений, который называется «юридические лица».
Необходимо учитывать, что далеко не любая организация является юридическим лицом, а лишь та, которая обладает обособленным имуществом, может от своего имени совершать различные сделки с этим имуществом, нести ответственность по своим долгам и выступать в суде в качестве истца или ответчика.
В качестве субъекта правоотношений могут выступать не только государственные организации, но и государство в целом,
например при подписании международных договоров.
Юридическое содержание правоотношения составляют два элемента: субъективное право и юридическая обязанность, которыми связаны субъекты правоотношения. Причем субъективное право – это возможность определенного поведения, а юридическая обязанность – это поведение должное, необходимое. Например, в семейном правоотношении у каждого из супругов есть субъективное право на развод (расторжение брака), но это лишь возможность расторгнуть брак, и каждый из супругов вправе сам решить, воспользуется он этой возможностью или нет. В то же время каждый из супругов, если у них есть дети, обязан воспитывать и материально содержать их. Это поведение должное, и если оно не будет исполняться, то к нарушителю обязанности могут быть применены установленные нормами семейного права санкции (взыскание алиментов, лишение родительских прав).
Объектом правоотношения
являются те материальные и нематериальные блага, по поводу которых субъекты права вступают в данное правоотношение. Например, если гражданское (имущественное) правоотношение между продавцом и покупателем возникло на основе норм гражданского права в связи с заключением договора купли-продажи автомобиля, то объектом данного правоотношения будет автомобиль.
3.3. Юридические факты
Для того чтобы правоотношения возникли, недостаточно одних норм права. Необходимо также фактическое наступление тех жизненных обстоятельств, которые указаны в гипотезах правовых норм. Эти обстоятельства называются юридическими фактами. В предыдущем параграфе приводился пример о том, что семейное правовое отношение между супругами возникает лишь в том случае, если они зарегистрируют свой брак в установленном семейным законодательством порядке. В этом случае регистрация брака – это юридический факт, юридическим последствием которого является возникновение семейного правоотношения. Следовательно, юридические факты
– это указанные в гипотезах правовых норм жизненные обстоятельства, с которыми закон связывает наступление различных юридических последствий. Это может быть не только возникновение правоотношений, но также и их прекращение (например, со смертью одного из участников) или изменение (например, в связи с переводом работника на другую должность). Поэтому по характеру вызываемых ими последствий юридические факты делятся на правообразующие, правопрекращающие
и правоизменяющие.
Юридические факты подразделяют также на события и действия. События–
это факты, имеющие место независимо от воли тех субъектов, для которых наступают юридические последствия. Например, таким будет истечение установленного законом 10-дневного срока для подачи жалобы. Действия –
это юридические факты, зависящие от воли субъектов правоотношения. К ним относятся любые сделки, договоры, которые для того и заключаются, чтобы вызывать определенные юридические последствия. Например, заключение договора аренды какого-либо помещения – это юридический факт-действие, вызывающий к жизни имущественное (гражданское) правоотношение между сторонами: арендатором и арендодателем. Действия в свою очередь делятся на правомерные –
соответствующие требованиям правовых норм, и неправомерные,
их называют также противоправными.
Это такие действия, которые противоречат требованиям правовых норм. При этом либо не исполняется юридическая обязанность (например, неуплата налога), либо не соблюдается правовой запрет (например, совершается кража). Неправомерные действия являются правонарушениями, понятие и виды которых будут рассмотрены в гл. 4.
Вопросы для повторения
1. Что такое правоотношение? Каковы его элементы?
2. Что является основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношений?
3. Назовите основных участников (субъектов) правоотношений.
4. Дайте определения правоспособности и дееспособности.
Глава 4
ПРАВОНАРУШЕНИЯ И ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
4.1. Понятие правонарушения. Его юридический состав
Ранее уже отмечалось, что поведение субъектов права может быть правомерным и противоправным (см. 3.3). Правомерным
называется поведение, соответствующее требованиям правовых норм. Оно заключается в том, что юридические обязанности исполняются (например, квартиросъемщик внес квартплату), субъективные юридические права используются (например, гражданин принял участие в выборах депутатов Государственной Думы), а правовые запреты соблюдаются, не нарушаются (например, кража не совершается). Правомерное поведение является желательным и допустимым с точки зрения интересов общества. Оно стимулируется правовыми нормами и является, как правило, результатом сознательного отношения людей к правилам, установленным государством. Но иногда правомерное поведение основано на боязни наказания за нарушение требований правовых норм.
Противоправным (неправомерным)
называется поведение, противоречащее требованиям норм права. При этом субъект права либо не исполняет возложенную на него юридическую обязанность (например, квартиросъемщик не вносит квартплату в установленный договором срок), либо не соблюдает правовые запреты (например, совершает кражу чужого имущества). Противоправное поведение причиняет вред правам и интересам отдельных людей или обществу в целом. Причины, условия, характер различных нарушений правовых норм весьма разнообразны, но все они относятся к одному социальному явлению, называемому правонарушением. Правонарушение –
это причиняющее вред общественным или личным интересам противоправное деяние (в форме действия или бездействия), которое совершено виновным деликтоспособным лицом. В этом определении названы все обязательные признаки юридического состава правонарушения,
под которым понимается совокупность четырех элементов: объективная сторона правонарушения, его субъективная сторона, субъект правонарушения, и объект правонарушения. Каждый из этих элементов следует рассмотреть в отдельности, выделив при этом его обязательные признаки. Обязательными они называются потому, что при отсутствии хотя бы одного из них нет полного юридического состава правонарушения.
Объективная сторона правонарушения –
это внешние формы проявления поступка. К ней относятся два обязательных признака: самодеяние
и его противоправность.
Понятие «деяние» здесь применяется для обозначения не только действия, но и бездействия, в том случае, когда лицо обязано было действовать, но не сделало этого (например, налогоплательщик не представил налоговой инспекции необходимые документы). Правонарушением не могут быть мысли и чувства людей, поскольку они правом не регулируются.
Субъективная сторона правонарушения
характеризует осознание лицом, совершающим противоправное деяние, того, что оно нарушает требования правовых норм. Обязательный признак этой стороны правонарушения называется виной. Вина –
это психическое отношение лица к своему деянию и к тем вредным последствиям, которые оно повлекло или могло повлечь. Различают две основные формы вины.
Умысел –
это такая форма вины, при которой лицо, совершившее противоправное деяние, осознает его противоправность, запрещенность нормами права, предвидит наступление вредных последствий и желает их (прямой умысел) либо относится к ним безразлично (косвенный умысел). Примером противоправного деяния, совершенного умышленно, может служит разбойное нападение с целью завладения чужим имуществом.
Неосторожность –
форма вины, при которой лицо либо не предвидит наступление вредных последствий своего противоправного деяния, хотя должно было и могло их предвидеть (небрежность), либо, предвидя наступление вредных последствий, легкомысленно рассчитывает на то, что их удастся избежать (самонадеянность, легкомыслие). Вина в виде небрежности будет иметь место в том случае, к примеру, если водитель выезжает, не проверив тормоза, и совершает наезд. А легкомыслие будет в том случае, если он выезжает, зная о неисправности, но надеется избежать вредных последствий.
Субъектом правонарушения
может быть только деликтоспособное лицо. Деликтоспособность –
это установленная государством способность нести юридическую ответственность. Деликтоспособными являются лица, которые в соответствии с законом могут самостоятельно выполнять юридические обязанности и нести юридическую ответственность за совершение деяний, запрещенных правовыми нормами, т.e. лица, которые по своим психофизическим свойствам могут правильно понимать требования, предъявляемые к ним нормами права, сознательно определять свое поведение, предвидеть последствия своих действий. Поэтому деликтоспособными признаются лица, достигшие установленного законом возраста. Для разных видов правонарушений этот возраст различен.
Но помимо возраста деликтоспособность предполагает также наличие вменяемости.
Вменяемыми считаются люди, отдающие отчет в своих действиях и способные руководить ими. Таким образом, малолетние и невменяемые не обладают деликтоспособностью и не могут быть субъектами правонарушений. Невменяемость устанавливается в определенном законом порядке по заключению медицинских экспертов.
Объектом правонарушения
являются общественные отношения, которые охраняются правом, той или иной его отраслью. Конкретные правонарушения могут посягать на какие-то материальные и нематериальные блага, интересы (государственные, общественные, личные) и причинять им вред, ущерб. Эти блага и интересы и будут непосредственными объектами конкретных правонарушений (жизнь, здоровье, честь и достоинство личности, имущество и т.д.).
4.2. Виды правонарушений
Классификация правонарушений может быть проведена по разным основаниям. Наиболее распространенным является деление их на виды в зависимости от того, нормы какой отрасли права нарушены, а также по степени их общественной опасности (вредности). Наиболее опасными (вредными) для общества являются преступления
– противоправные деяния, предусмотренные уголовным законом (уголовные преступления). Преступления посягают на наиболее значимые общественные отношения, причиняют значительный ущерб.
Все остальные правонарушения, в отличие от преступлений, называются проступками.
Но они, в свою очередь, подразделяются на следующие виды:
Административные правонарушения (проступки)
– это посягательства на государственный или общественный порядок, собственность, права и законные интересы граждан, предусмотренные нормами административного, финансового, земельного права. В качестве примера можно привести мелкое хулиганство, безбилетный проезд в общественном транспорте.
Гражданско-правовые нарушения (проступки) –
это посягательства на имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, которые регулируются нормами гражданского права, а также некоторыми нормами трудового, семейного, земельного права. Примерами могут служить неуплата долга в установленный договором займа срок, поставка недоброкачественной продукции по договору поставки, распространение сведений, порочащих честь и достоинство другого лица.
Дисциплинарные правонарушения (проступки)
– это посягательства на внутренний распорядок деятельности учреждений, предприятий и иных организаций. Они представляют собой нарушения правил внутреннего трудового распорядка (например, прогул, опоздание на работу), устава воинской дисциплины (самовольная отлучка военнослужащего), учебной дисциплины (пропуски учебных занятий без уважительной причины) и т.п.
4.3. Понятие и виды юридической ответственности
Правонарушение влечет за собой юридическую ответственность виновного лица. Она предусмотрена в санкции правовой нормы. Основанием для применения санкции является установление в действиях (или бездействии) лица состава правонарушения (см. 4.1). Юридическая ответственность представляет собой негативную реакцию государства на совершение правонарушения в виде применения к виновному лицу мер государственного воздействия. Она выражается в необходимости для правонарушителя претерпевать неблагоприятные для него лишения или ограничения личного или имущественного характера (лишение свободы, арест, штраф, конфискация имущества и др.).
Однако не всякая мера государственного воздействия является юридической ответственностью. Например, лица, совершившие преступление, но признанные невменяемыми, подвергаются принудительному лечению. Это мера государственного принуждения, но не юридическая ответственность, потому что для ее применения нет основания, так как отсутствует обязательный признак, которым должен обладать субъект правонарушения – деликтоспособность, а значит, отсутствует полный юридический состав правонарушения.
Виды юридической ответственности соответствуют видам правонарушений:
Уголовная ответственность
применяется за совершение преступлений, т.е. общественно опасных деяний, запрещенных нормами уголовного права, основным источником которых является Уголовный кодекс РФ. Поэтому уголовная ответственность является наиболее суровым видом юридической ответственности. По закону преступление влечет за собой уголовное наказание в виде штрафа, исправительных работ, лишения свободы и даже исключительную меру наказания –смертную казнь, впредь до ее отмены, как записано в ч. 2 ст. 20 Конституции РФ. Уголовная ответственность может быть применена единственным государственным органом – судом, который, вынося обвинительный приговор, определяет в нем и меру уголовного наказания.
Административная ответственность
имеет своим основанием состав административного проступка (правонарушения). Основным источником норм административного права, в санкциях которых предусматриваются меры государственного воздействия, применяемые к лицам, виновным в совершении административных проступков, является Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. К видам административных взысканий относятся: предупреждение, штраф, возмездное изъятие или конфискация определенных предметов, временное лишение определенного права, например вождения автомобиля, и другие меры. Особенность административной ответственности заключается в том, что она налагается должностными лицами, которым правонарушитель не подчинен по службе (например, водителя, нарушившего правила дорожного движения, штрафует инспектор ГИБДД).
Гражданско-правовая ответственность
наступает за нарушения обязательств, вытекающих из договора, а также за причинение имущественного внедоговорного ущерба. Этот вид ответственности часто выражается в применении так называемых правовосстановительных санкций, предусматривающих возмещение причиненного имущественного ущерба, например причиненного источником повышенной опасности, причем в этом случае, как исключение из общего правила, ответственность наступает даже при отсутствии вины владельца этого источника (например, автомобиля). Законом также предусматривается такая мера, как восстановление нарушенного права, а также возможность взыскания с виновного в нарушении договорных обязательств неустойки в виде штрафа или пени (например, при нарушении сроков внесения квартплаты).
Дисциплинарная ответственность
применяется за совершение дисциплинарного проступка. В отличие от административной ответственности она налагается должностным лицом, которому правонарушитель подчинен по службе. Мерами дисциплинарного взыскания являются замечание, выговор, строгий выговор, временный перевод на нижеоплачиваемую работу и некоторые другие.
В особый вид выделяется материальная ответственность рабочих и служащих,
которая применяется в случае, если они причинили ущерб предприятию, организации, учреждению при исполнении своих трудовых обязанностей.
Вопросы для повторения:
2. Назовите виды правонарушений.
3. Что понимается под юридической ответственностью? Что является ее основанием?
4. Каковы виды юридической ответственности?
Глава 5
ЗАКОННОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК. ПРАВОСОЗНАНИЕ И ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА
5.1. Понятие законности и ее основные признаки
Традиционно в юридической науке под законностью
понимается принцип государственного руководства жизнью общества, заключающийся в том, что все без исключения субъекты права должны строго, точно и неукоснительно соблюдать законы, установленные государством. Другими словами, это принцип всеобщности соблюдения законов. Он нашел свое закрепление в Конституции РФ, ч. 2 ст. 15 которой гласит: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Следовательно, законность предполагает обоюдное соблюдение законов как населением, так и государственной властью.
Основой законности являются законы, т.е. нормативные правовые акты, принятые высшими органами законодательной власти, а прежде всего Конституция, обладающая высшей юридической силой. Поэтому одним из важнейших признаков законности является признак верховенства закона в
системе нормативно-правовых актов, означающий, что законы и иные акты государства не должны противоречить Конституции РФ.
Современный подход к пониманию законности заключается в том, что для ее существования необходимо такое законодательство, которое бы отражало правовые идеалы свободного демократического общества, права и свободы человека. Поэтому и Конституция, и другие законы государства должны соответствовать также общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам, что также закреплено в Конституции РФ (ч. 4 ст. 15).
Режим законности является неотъемлемой частью демократического политического режима, при котором методы осуществления государственной власти основаны на законе.
Помимо верховенства закона по отношению ко всем иным нормативно-правовым актам можно выделить также следующие черты законности:
Единство законности в масштабе всей страны
означает, что Конституция РФ и федеральные законы действуют на территории всей Российской Федерации, а законы субъектов Федерации, действующие только в пределах их территории, не должны противоречить федеральной Конституции и федеральным законам.
Равенство всех перед законом
означает, что у всех граждан должна быть равная возможность пользоваться защитой закона и равная обязанность соблюдать его, невзирая на должностное, имущественное и социальное положение, национальную и религиозную принадлежность и другие отличия.
Неотвратимость ответственности за правонарушение
означает, что любое правонарушение должно быть своевременно раскрыто, а виновные в его совершении должны быть привлечены к юридической ответственности (подробнее эти вопросы рассмотрены в гл. 4).
Недопустимость противопоставления законности и целесообразности.
Никакие отступления от закона не могут быть оправданы тем, что его соблюдение в данном случае нецелесообразно. Целесообразность – это деятельность в пределах закона, так как именно в нем должны быть закреплены наиболее целесообразные и справедливые предписания.
Неразрывная связь законности и культуры.
Режим законности немыслим в обществе с низким уровнем общей и особенно правовой культуры. Но в свою очередь законность способствует формированию культуры общества (подробнее см. 5.3).
5.2. Законность и правопорядок
Правопорядок
– это такой порядок в общественных отношениях, при котором поведение субъектов права является правомерным, т.е. соответствующим требованиям правовых норм. Если законность представляет собой требование всеобщего соблюдения законов, то правопорядок есть фактическая реализация этого требования. Правомерное поведение составляет его содержание. Правопорядок является непосредственным результатом правового регулирования, осуществляемого государством с помощью правовых норм. На их основе субъекты вступают в правовые отношения, в рамках которых устанавливается их возможное и должное поведение. И, наконец, если субъективные права и юридические обязанности субъектов правоотношений реально воплощаются в их правомерном фактическом поведении (происходит реализация требований правовых норм в условиях режима законности), то в обществе складывается система отношений, называемая правовым порядком.
От правопорядка следует отличать общественный порядок.
Если правопорядок складывается в результате реализации требований правовых норм, то общественный порядок есть результат действия всей системы социальных норм: норм права, норм морали, норм общественных организаций, обычаев, традиций. Поэтому понятие общественного порядка шире понятия правопорядка, который является составной частью общественного порядка. Отсюда вытекает, что любое нарушение правопорядка (правонарушение) одновременно является и нарушением общественного порядка. В то же время возможны такие нарушения общественного порядка, при которых правопорядок не нарушается. Правопорядок охраняется государством, а нарушения других социальных норм (неправовых), например традиций, морали, влекут за собой специфические меры общественного, но не государственного воздействия. Например, проезд в общественном транспорте без билета, будучи правонарушением, влечет меры государственного воздействия (штраф), а безнравственное поведение, являясь нарушением общественного порядка, влечет негативную реакцию со стороны окружающих в виде порицания, осуждения и т.п.
5.3. Правосознание и правовая культура. Их роль в осуществлении законности и правопорядка
При рассмотрении признаков законности уже отмечалось, что она невозможна в обществе, где отсутствует правовая культура или уровень ее крайне низок (см. 5.1). Правовая культура
как часть общей культуры предполагает наличие правовых знаний, понимание социальной ценности права, оценки правовых требований как целесообразных и справедливых, уважительное отношение к законам и добровольное и сознательное их соблюдение. Правовая культура является антиподом такого социального явления, которое называется правовым нигилизмом и
представляет в самом общем виде непонимание роли права в жизни общества, отрицание его полезности и ценности, неуважение к праву и законам и их массовое несоблюдение.
Причины правового нигилизма коренятся в отсутствии правового воспитания, юридическом невежестве основной массы людей, незнании ими законов своей страны. Крайней формой проявления правового нигилизма является умышленное нарушение действующих законов, но он может проявляться также и в других формах (неуважении к суду, адвокатуре, подмене законности целесообразностью, внесудебных репрессиях и т.п.). Но во всех этих случаях наблюдается неразвитое или деформированное правосознание,
под которым понимается совокупность идей, взглядов, представлений о праве. Правосознание имеется у отдельного человека (индивидуальное правосознание), у отдельных групп людей (групповое) и у общества в целом (общественное правосознание).
Любое правовое предписание обращено к сознанию людей. И от того, как человек воспримет правовые запреты, дозволения и обязывания, зависит, будет ли он следовать им или нет. Добровольно и сознательно будут соблюдать закон те люди, которые обладают высоким уровнем правосознания и правовой культуры, так как они понимают необходимость и полезность законов, как для общества, так и для себя лично. Некоторые же люди будут следовать им только из-за страха понести наказание за правонарушение. В первом случае более высокий уровень правосознания проявляется в законоуважении, во втором – более низкий находит выражение в законопослушании.
Общество заинтересовано в том, чтобы большинство людей знали законы своей страны, уважительно относились к ним и добровольно их соблюдали. Для этого необходимо совершенствование законодательства с тем, чтобы законы соответствовали общественным потребностям, охрана прав личности, массовое юридическое просвещение, а также подготовка высококвалифицированных юристов.
Вопросы для повторения
1. Что такое законность и каковы ее основные признаки?
2. Что понимается под правопорядком? Как правопорядок соотносится с законностью и общественным порядком?
3. Что такое правосознание и правовая культура? Какова их роль в жизни общества?
Глава 6
ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО
6.1. Правовое государство и гражданское общество. Признаки правового государства
Одной из основных идей современного правосознания является идея правового государства. В конституционных законах некоторых западноевропейских государств (например, Германии) провозглашаются начала правового государственного устройства. Нашла свое закрепление эта идея и в действующей Конституции РФ, в ст. 1 которой, наряду с другими характеристиками, записано, что Россия есть правовое государство. Для того чтобы выяснить, какое же содержание вкладывается в эту идею, необходимо учитывать, что современная концепция (теория) правового государства вобрала в себя целый ряд идей, выдвинутых в прошлом передовыми мыслителями своего времени. К ним относятся, прежде всего, немецкий философ И. Кант, французский просветитель и правовед Ш. Монтескьё и другие ученые XVIII в., которые полагали, что правовое государство должно сменить полицейское, бюрократическое государство того времени, душившее свободу.
Если выделить главный принцип правового государства, то необходимо признать, что это – такое государство, в центр деятельности которого поставлен человек, его благо, свобода. Не человек существует для государства, а государство существует для человека. Поэтому создание такого государства невозможно без формирования развитого гражданского общества, являющегося воплощением свободы человека и справедливости. Гражданское общество
– это не простая совокупность граждан; это общество, в котором граждане могут свободно реализовать свои интересы и потребности, в том числе и образуя различные независимые, самостоятельные партии, организации, профессиональные и иные союзы, которые служат для них защитой от произвола со стороны работодателей, а также органов государственной власти и должностных лиц. Гражданское общество в состоянии не допустить узурпации власти, т.е. сосредоточения в руках одного лица или группы лиц неограниченной власти, оно может противостоять ей. В развитом гражданском обществе отсутствует закрепощение всех видов: и экономическое, и политическое, и духовное. Поэтому нельзя сводить его, как это нередко делается, лишь к необходимости политической свободы (свободные выборы, свобода слова, печати, митингов, шествий и демонстраций и т.п.). Гражданское общество немыслимо также без свободы экономической, поэтому предполагает наличие правового института частной собственности. В нем имеется некоторая степень экономической независимости человека от государства, возможность «получать свой хлеб» не от государства. Отсюда, экономической основой гражданского общества является частная собственность (без которой экономическая свобода немыслима) и рыночная экономика.
Гражданское общество неотделимо от правового государства, которое является формой организации гражданского общества. В правовом государстве гражданам гарантируются свобода, самостоятельность и собственность, обеспеченные господством права. Можно выделить следующие основные признаки правового государства:
1. Господство права,
означающее, что право рассматривается не как простой инструмент в руках государства, утверждающий политическое могущество государственной власти. В правовом государстве право должно быть поставлено в привилегированное положение, исключающее всякую возможность кому бы то ни было его обойти и ему не подчиниться. В нем предполагается связанность государства в целом, и особенно исполнительной власти, правом.
При этом под правом понимается нечто большее, чем просто система норм, установленных государством. В концепции правового государства понятия «право» и «закон» различаются. Она основана на признании естественного права как совокупности прав и свобод, принадлежащих каждому человеку от рождения (право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, собственность и др.). Поэтому «закон» как нормативно-правовой акт, принятый законодательной властью, не должен противоречить общему правовому порядку, основанному на «естественном праве». Другими словами, государственные законы должны быть гуманными, справедливыми, демократическими. Следовательно, законы могут быть правовыми (соответствующими праву) и не правовыми, т.е. не соответствующими ему, попирающими естественные права и свободы человека. Поэтому во втором пункте речь идет только о правовых законах.
2. Верховенство закона
(правового), означающее, что среди всех нормативно-правовых актов, принятых различными государственными органами, закон обладает высшей юридической силой, остальные акты не должны ему противоречить. Закон должен служить преградой на пути произвола, своеволия и вседозволенности.
3. Разделение властей,
под которым подразумевается распределение полномочий между тремя ветвями власти: законодательной (принимает законы), исполнительной (организует их исполнение) и судебной (рассматривает дела, возникающие из конфликтов, носящих правовой характер). При этом действует так называемая система сдержек и противовесов, означающая, что эти ветви власти могут взаимно влиять друга на друга, препятствуя узурпации власти. Например, парламент может досрочно отрешить от должности президента (импичмент) в случае нарушения им конституции, а президент имеет право не подписать закон, принятый парламентом (отлагательное вето). А конституционный суд вправе признать недействительными все антиконституционные акты (и парламента, и президента, и правительства).
4.Важнейшим признаком правового государства является реальная (а не декларативно провозглашенная) свобода личности, гарантированность прав и свобод человека и гражданина.
Отсюда вытекает особая роль суда в правовом государстве. Охрана прав граждан осуществляется путем судебной защиты, поэтому необходимо обеспечение реальной независимости суда в правовом государстве.
5. Взаимная ответственность гражданина и государства,
которая предполагает, что не только гражданин отвечает перед государством за совершенное правонарушение, но и государство должно нести юридическую ответственность перед гражданином в случае нарушения его прав и свобод.
Правовое государство, в отличие от тоталитарного, не поглощает собой общество. Оно отказывается от полного контроля за всеми сферами общественной жизни, не вмешивается в частную жизнь граждан. Существует особая сфера общественных отношений (имущественных, семейных, нравственных), которые находятся в известной независимости от государства.
6.2. Проблемы и пути формирования правового государства в России
В истории нашей страны судьба идеи правового государства складывалась очень непросто. После революции 1905–1907 гг. в России начался процесс перехода к конституционному строю, что в известной степени означало вступление на путь формирования правового государства. Взгляды передовых людей того времени были обращены к этой идее. Однако этот процесс был прерван в октябре 1917 г., когда в результате революции было создано советское государство, сутью которого по Конституции РСФСР 1918 г. была диктатура пролетариата. А диктатура – это власть, опирающаяся на насилие. Вождь Октябрьской революции В.И. Ленин дополнял эту характеристику тем, что диктатура пролетариата – это власть, не связанная никакими законами. Естественно, что в этих условиях идеи правового государства, господства права, связанности правом государства, верховенства закона не были востребованы. В Советском государстве отвергался также и принцип разделения властей как буржуазный и непригодный для советской власти.
С конца 20-х гг. начала складываться административно-командная система партийно-государственного руководства страной, сопровождавшаяся бурным ростом бюрократизма и сосредоточением в руках Сталина необъятной, неограниченной власти. Один из лидеров государства Л.М. Каганович очень резко высказался тогда против идеи правового государства, и она надолго была предана забвению. Массовые репрессии, беззаконие и произвол, внесудебные расправы с инакомыслящими во многом стали возможны потому, что в то время не было эффективных политических и правовых институтов, противостоящих этому.
И только с конца 80-х гг. политическая и правовая мысль в России вновь была обращена к идее правового государства, а затем поставлена задача его формирования. Однако практические шаги по пути создания реальных, действующих институтов правового государства встречали сопротивление со стороны привычных, сложившихся в течение предыдущих десятилетий методов государственного руководства и стереотипов мышления. Для того чтобы создать правовое государство, необходимо отказаться от них, осуществить реформирование всей системы государственной власти, совершенствование законодательства, преодолеть неуважение к праву, непонимание его роли в жизни общества, его социальной ценности, повысить значение суда. Для формирования правового государства необходим высокий уровень политической и правовой культуры не только граждан, но и должностных лиц, преодоление правового нигилизма и становление гражданского общества.
Россия провозгласила создание правового государства, что и нашло отражение в ее действующей Конституции, однако это не означает, что цель уже достигнута. У нас еще не сформировалось развитое гражданское общество, не отлажена система сдержек и противовесов, не стали незыблемыми права и свободы граждан. Поэтому следует различать концепцию
правового государства и существующую государственно-правовую реальность.
Правовое государство относится к миру идей, которые преобразуют действительность. Идея правового государства – это общественный идеал в праве, которому не вполне еще соответствует политико-правовая жизнь в России на современном этапе. Любой идеал может быть недостижим в полной мере, как недостижимо человеческое совершенство. Но сама эта идея прогрессивна, так как является побуждающим мотивом к движению вперед, к совершенствованию существующего государства и его взаимоотношений с личностью, к созданию должного правового порядка, социального прогресса.
Вопросы для повторения
1. Каковы основные признаки правового государства?
2. Что такое гражданское общество? Каковы взаимоотношения гражданского общества и правового государства?
3. Что необходимо для формирования гражданского общества и правового государства в нашей стране?
Глава 7
КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ РАЗВИТИЕ
7.1. Конституция – основной закон государства: понятие и юридические свойства
Само понятие «конституция» (лат. constitutio – установление, постановление, указ) означает «установление, учреждение, устройство». В Древнем Риме так именовали отдельные акты императорской власти.
Появление конституций как основных законов государства связано с приходом к власти буржуазии, возникновением буржуазного государства.
Первые акты конституционного типа были приняты в Англии. Однако исторические особенности ее развития привели к тому, что в ней отсутствует конституция в обычном понимании этого слова. Иначе говоря, нет единого акта, регулирующего как важнейшие стороны внутренней организации государства, общественного устройства, так и права и свободы граждан. Современная Великобритания – страна, имеющая неписаную конституцию, которую составляют многочисленные акты, принятые в период XIII–XX вв., а также прецеденты, обычаи (конституционные соглашения). Все они не связаны между собой определенной системой и не образуют единого акта.
Первой писаной конституцией (т.е. представляющей единый основной закон с внутренней структурой) можно назвать Конституцию США, принятую в 1787 г. и действующую по сию пору. В Европе первыми писаными конституциями были Конституции Польши и Франции 1791 г.
Конституция
– это правовой акт, обладающий особыми юридическими свойствами, в котором:
учреждаются основные принципы устройства общества и государства;
устанавливаются принадлежность власти в государстве и механизм ее осуществления;
закрепляются признаваемые и охраняемые государством права, свободы и обязанности человека и гражданина.
1. Как основной закон государства Конституция РФ в отличие от других законодательных актов имеет учредительный, основополагающий характер.
Она регулирует широкую сферу общественных отношений, наиболее важные из них, которые затрагивают коренные интересы всех членов общества, всех граждан. Конституция закрепляет основы конституционного строя государства, его территориальное устройство, основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, организацию и систему государственной власти и управления, устанавливает правопорядок и законность. Поэтому конституционные нормы – основополагающие для деятельности государственных органов, политических партий, общественных организаций, должностных лиц и граждан. Нормы Конституции первичны по отношению ко всем другим правовым нормам. Конституция учреждает государственный строй, правовую систему (при этом может сохраняться в той или иной степени преемственность конституционного развития).
2. Конституция РФ принята народом и от имени народа.
Как показывает зарубежный и отечественный опыт, конституция может быть принята:
непосредственно народом на референдуме;
парламентом;
конституционным (учредительным) собранием или иным специально формируемым для этой цели органом. Кроме того, конституции могут быть октроированные (т.е. дарованные сверху, например, монархом).
3. Конституцию РФ отличают особые юридические свойства.
Они характеризуют правовую природу Конституции и ее особое место в правовой системе. К ним относятся: а) верховенство; б) высшая юридическая сила; в) ее качество как ядра правовой системы, юридической базы законодательства; г)ее особая правовая охрана; д) особый порядок ее принятия и пересмотра, внесения в нее поправок.
Рассмотрим эти качества подробнее.
Верховенство Конституции
означает, что государство, государственная власть подчиняются Конституции, праву. Верховенство Конституции проявляется в том, что все государственные органы, общественные объединения, граждане должны в своей деятельности основываться на Конституции, ее положениях, принципах. Кроме того, Конституция имеет верховенство на всей территории государства и все иные правовые акты должны ей соответствовать.
Конституция обладает высшей юридической силой.
Это проявляется в том, что все законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с ней, не могут противоречить Конституции. Строгое и точное соблюдение Конституции – это наивысшая норма поведения для всех граждан, всех общественных объединений, всех государственных органов.
Конституция как ядро правовой системы
своими положениями способствует согласованности всего правового развития и систематизации права. Она – основной источник права, содержащий исходные начала всей системы права. Поэтому Конституция представляет собой базу для текущего законодательства, определяет его развитие. В ряде случаев Конституция содержит прямые указания о необходимости принятия того или иного закона (например, ч. 2 ст. 70 Конституции РФ предусматривает, что статус столицы нашего государства устанавливается федеральным законом).
Особая правовая охрана Конституции РФ –
важнейшее условие выполнения всех установленных ею положений и норм. Нормы Конституции РФ обладают высшей юридической силой и имеют прямое действие (ч. 1 ст.15). Поэтому все государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию. Действие Конституции РФ, кроме того, обеспечивается Президентом РФ, который как гарант Конституции (ч. 2 ст. 80) принимает все необходимые меры в пределах своих полномочий, чтобы обеспечить выполнение требований Конституции РФ, ее положений. Особую роль в правовой охране Конституции РФ играет Конституционный Суд РФ, который, в частности, в соответствии со ст. 125 Конституции РФ рассматривает и решает дела о соответствии Конституции РФ правовых актов, их отдельных положений. В случае признания их неконституционными они утрачивают силу. Определенную роль в правовой охране Конституции РФ играют также федеральный парламент, который, в частности, заслушивает послания Конституционного Суда РФ, обращается в Конституционный Суд РФ с запросами, а также Уполномоченный по правам человека. Его полномочия в сфере защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина определяет Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г.
4. Конституция РФ как основной закон государства характеризуется стабильностью, которая обеспечивается особым порядком ее принятия и изменения.
Согласно ст. 135 Конституции РФ, положения гл. 1 «Основы конституционного строя», гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» и гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» не могут быть пересмотрены парламентом России – Федеральным Собранием. Если же поступит предложение о пересмотре положений этих глав Конституции (перечень тех, кто имеет право вносить такое предложение, дан в ст. 134 Конституции РФ. Это – Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы) и оно будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом (в настоящее время такой закон пока не принят) созывается Конституционное Собрание. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ. Данный проект может быть принят Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или вынесен на всенародное голосование. В последнем случае для принятия проекта новой Конституции РФ требуется, чтобы за него проголосовали более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей России.
Поправки к гл. 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются Федеральным Собранием в следующем порядке: поправка должна получить одобрение не менее трех четвертей голосов общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (в Российской Федерации в настоящее время 89 субъектов Федерации).
Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» (1998 г.) установил, что законодательный (представительный) орган субъекта РФ обязан рассмотреть закон РФ о поправке к Конституции РФ в срок не позднее одного года со дня его принятия Федеральным Собранием РФ. Совет Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона РФ о поправке законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ и устанавливает на основе этих данных результаты этого рассмотрения. Если закон о поправке был одобрен законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов РФ, то в течение семи дней он направляется Советом Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Президент РФ в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения данного закона подписывает его и осуществляет официальное опубликование. Президент РФ в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке осуществляет также официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками.
Особый порядок предусмотрен для изменения ст. 65 Конституции РФ, определяющей состав РФ. Изменения, связанные с принятием и образованием нового субъекта РФ, изменением конституционного статуса субъекта РФ, вносятся на основании федерального конституционного закона. В тех же случаях, когда изменяется лишь наименование субъекта РФ, новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Правовым основанием для этого служит решение об изменении своего наименования, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта РФ. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ изменения наименования субъектов РФ (после принятия ими соответствующего решения) в тексте ч. 1 ст. 65 производится Указом Президента РФ. Так, Президент РФ принял Указ от 9 января 1996 г. о включении в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ новых наименований субъектов РФ (Республика Ингушетия и Республика Северная Осетия – Алания вместо наименований Ингушская Республика и Республика Северная Осетия); Указ от 10 февраля 1996 г. о включении в ст. 65 Конституции наименования Республика Калмыкия вместо наименования Республика Калмыкия – Хальмг Тангч.
7.2. Этапы конституционного развития России
Имела ли дореволюционная Россия конституцию? Была ли она конституционной монархией? Вопросы эти в свое время были предметом острых дискуссий. Многие дореволюционные государствоведы полагали, что Россия после издания Манифеста 17 октября 1905 г., учреждения и начала работы в 1906 г. Государственной Думы (с законодательными полномочиями) вступила на путь конституционного развития, превратилась в конституционное государство. Юридическим актом, имевшим значение конституции, эти ученые называли Свод основных государственных законов в новой редакции от 23 апреля 1906 г., которые закрепляли происшедшие в 1905-1906 гг. изменения в государственном строе России.
Была и другая группа ученых-юристов, которые не разделяли эти взгляды, считая, что Россия не превратилась после событий 1905-1906 гг. в конституционное государство, что принцип самодержавия как основа государственного строя России сохранился и после издания Свода основных государственных законов 1906 г. По мнению некоторых современных исследователей, ряд государственных актов 1905-1906 гг. содержал нормы конституционного характера. Положения Манифеста 17 октября 1905 г. послужили базой для принятия новой редакции Свода основных государственных законов, которые фактически стали первой российской конституцией.* Несомненно, что и Манифест 17 октября 1905 г., и Свод основных государственных законов 1906 г. были важной вехой на пути России к конституционному правовому государству. События 1917г. изменили, однако, характер и направленность процессов, происходящих в государственном строе России.
* См.: Пояснительная записка к проекту Конституции Российской Федерации// Российская газета. 1991. 11 окт.; Конституционное право России. Сб. нормативных актов и документов / Сост. А.Е. Козлов. М., 1996. С. 51–55.
Первая Конституция РСФСР была принята в 1918 г. Она положила начало развитию конституций социалистического типа, каковыми и считались последующие российские конституции, принимавшиеся уже в связи с определенными этапами развития СССР, куда
РСФСР до недавнего времени входила в качестве субъекта (члена Федерации).
После 1918 г. в РСФСР конституции принимались: в 1925, 1937 и 1978 гг. Конституция РСФСР 1978 г. с многочисленными дополнениями и изменениями, которые в нее вносились с 1989 г. и существенно изменили ее первоначальную редакцию, действовала до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.
Этапы конституционного развития обусловлены изменениями, происходившими в общественном и государственном строе России. Все конституции РСФСР несут на себе отпечаток времени, господствовавших в стране официальных воззрений на государство, право, их роль в обществе, на экономическую и социальную политику, положение человека в обществе и государстве.
Всем конституциям РСФСР как конституциям социалистического типа были присущи общие черты, признаки. Это, прежде всего, их откровенно классовый характер. Так, Конституция РСФСР 1918 г. основной задачей переходного периода называла установление диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в целях полного подавления буржуазии, уничтожение эксплуатации человека человеком и водворение социализма.
Конституция РСФСР 1978 г. подтвердила преемственность идей и принципов Конституций РСФСР 1918 г. и последующих годов. В ее преамбуле указывалось на основополагающее для жизни страны значение идей научного коммунизма. Закрепляла Конституция РСФСР 1978 г. и руководящую роль Коммунистической партии Советского Союза в обществе и государстве. В качестве основы экономической системы РСФСР она утверждала государственную (общенародную) и колхозно-кооперативную собственность, закрепляла плановое ведение хозяйства.
В основу организации государственной власти советская Конституция России формально закладывала принцип верховенства Советов. В действительности же Советы подменялись партийными органами, которые фактически были всевластны.
Основной Закон РСФСР провозглашал и закреплял политические, социально-экономические и личные права граждан. Однако отсутствовали конституционный механизм и гарантии, которые могли бы обеспечивать реализацию этих прав. Конституционные права и свободы граждан, как известно, грубо попирались, например, в период массовых репрессий 30-х гг. Конституционное законодательство не могло обеспечить независимость судов– одного из необходимых устоев действительно правового государства.
Вопрос о новой Конституции Российской Федерации был поставлен на первом Съезде народных депутатов России в 1990 г.: им была образована Конституционная комиссия для разработки проекта новой Конституции. Такой проект был подготовлен и рассмотрен Верховным Советом РФ, Съездом народных депутатов Российской Федерации.
Весной 1993 г. по инициативе Президента РФ был разработан новый проект Конституции Российской Федерации, для завершения подготовки которого Президент РФ созвал летом 1993 г. Конституционное совещание. Осенью 1993 г. Конституционное совещание продолжило работу над проектом новой Конституции РФ, который в конце года был вынесен на всенародное голосование. Всенародное голосование по проекту Конституции Российской Федерации состоялось 12 декабря 1993 г. в соответствии с Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., утвержденным Указом Президента РФ от 15 октября 1993 г. Согласно этому Положению для принятия нового Основного Закона РФ требовалось, чтобы более 50% избирателей, принявших участие в голосовании, проголосовало за его принятие (при условии, что в голосовании приняло участие более половины всех избирателей).
Новая Конституция РФ была принята 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием и вступила в силу с момента опубликования результатов всенародного голосования – 25 декабря 1993 г. С ее принятием завершился советский период развития нашей государственности. Закрепляя основы конституционного строя, КонституцияРФ определяет Российскую Федерацию– Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, в котором:
1) человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2);
2) носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ России (ч. 1 ст. 3);
3) социальная политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7);
4) признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8);
5) государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10);
6) признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12);
7) признается идеологическое и политическое многообразие, многопартийность. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ст. 13);
8) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации – составная часть ее правовой системы (ч. 4 ст. 15).
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15).
Вопросы для повторения
1. Какими юридическими свойствами обладает Конституция РФ 1993 г.?
2. Назовите исторические этапы конституционного развития России.
3. В чем проявляется высшая юридическая сила Конституции?
4. Каков порядок принятия и изменения Конституции РФ?
5.Что характеризует Конституцию РФ 1993 г.?
Глава 8
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО
СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Большинство стран мира имеет конституцию, но при этом в немногих из них сложился конституционный строй.
Конституционный строй характеризуется особыми принципами (базовыми началами), лежащими в основе взаимоотношений человека, общества и государства.
Конституционный строй
– это такая организация государственной и общественной жизни, при которой государство является политической организацией гражданского общества,
имеет демократический правовой характер, и в нем человек, его права, свободы, честь, достоинство признаются высшей ценностью, а их соблюдение и защита – основной обязанностью государства.
В Конституции РФ (преамбула и гл. 1) находит выражение целостная система принципов конституционного строя.
К первой группе этих принципов можно отнести основы организации государственной власти: народовластие; федерализм; верховенство права; принцип разделения властей; государственный суверенитет; принцип, констатирующий, что Российская Федерация – часть мирового сообщества.
Вторую группу принципов составляют основы взаимоотношений государства и человека, гражданина, правового статуса человека и гражданина. К ним относятся: признание и утверждение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью; их защита и соблюдение – обязанность государства.
Третья группа включает основы организации жизни гражданского общества. Ее составляют следующие принципы: идеологический и политический плюрализм; светский характер государства; свобода экономической деятельности; многообразие и равноправие различных форм собственности; социальный характер государства.
Рассмотрим эти принципы с тем, чтобы получить представлениеобосновах конституционного строя Российской Федерации.
Принцип народовластия
характеризует Российскую Федерациюкак демократическое государство (ст. 1 Конституции). В преамбулеКонституции утверждается незыблемость демократической основы России. Народовластие предполагает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст. 3 Конституции). Народный суверенитет
означает, что «народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, используя исключительно в своих собственных интересах».*«Никто не может присваивать власть в Российской Федерации, – отмечается в ч. 4 ст. 3 Конституции РФ. – Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону».Народ осуществляет свою власть непосредственно (референдум, свободные выборы), а также через органы государственной власти (прежде всего представительные: Федеральное Собрание, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации)** и органы местного самоуправления. Российская Федерация признает и гарантирует местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).
* Государственное право Российской Федерации. Курс лекций для юридических институтов и факультетов / Под ред. акад. О.Е. Кутафина. М., 1993. Т. 1. С. 129.
** Подробнее о народовластии и его формах см. гл. 9.
Российская Федерация – федеративное государство.
Демократический характер Российского государства проявляется в его государственно-территориальном устройстве, основывающемся на принципе федерализма.
Федерализм в России выступает, прежде всего, как одно из средств регулирования национальных отношений, обеспечения равноправия и самоопределения наций и народностей, проживающих на ее территории. Это получило свое выражение в создании различных форм национальной государственности народов Российской Федерации – республик (государств), автономной области, автономных округов, а также преобразовании одних форм национальной государственности в другие.
Принцип федерализма способствует демократизации управления государством. Децентрализация власти лишает центральные органы государства монополии на власть, предоставляет отдельным регионам самостоятельность в решении вопросов их жизни. Поэтому субъектами Российской Федерации наряду с национально-государственными образованиями признаются края, области, города федерального значения. Таким образом. Российская Федерация построена на сочетании территориальных и национально-территориальных начал добровольного объединения ее субъектов. Это объединение было оформлено Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г., а позднее нашло отражение в Конституции РФ 1993 г.
Основы конституционного строя включают следующие принципы федерализма, определяющие государственно-территориальное устройство Российской Федерации: 1) государственная целостность; 2) равноправие и самоопределение народов; 3) единство системы государственной власти; 4) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 5) равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 5 Конституции РФ)*.
* Подробнее о федеративном устройстве Российской Федерации см. гл. 11.
Верховенство права
– один из важнейших принципов конституционного строя РФ, характеризующих Россию как правовое государство. Как отмечалось ранее, правовое государство, кроме принципа верховенства права, имеет и ряд других признаков, охватывающих и основы организации государственной власти, и взаимоотношения человека и гражданина с государством.
Примат права выражается в верховенстве Конституции и связанности государства правом.
Верховенство Конституции РФ, имеющей высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России, означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Органы государственной власти, местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Государственная власть ограничена, таким образом, правом.
Конституция РФ содержит требование официального опубликования законов. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции).
Разделение властей
выступает как принцип организации государственной власти в правовом демократическом государстве, как одна из основ конституционного строя. Единство всей системы государственной власти предполагает, с одной стороны, осуществление ее на основе разделения (по горизонтали) на законодательную, исполнительную и судебную, носителями которой являются самостоятельные органы государства (Федеральное Собрание, Правительство РФ, судебные органы и аналогичные им органы субъектов Федерации)*.
* Президент РФ стоит как бы над всеми органами, являясь главой государства, участвуя в той или иной форме и в законодательной, и в исполнительной деятельности.
Принцип разделения властей находит свое проявление, с другой стороны, в разграничении (по вертикали) предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Принцип разделения властей является предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека. Разделение властей поэтому не ограничивается распределением функций и полномочий между различными государственными органами, а предполагает взаимное равновесие между ними с тем, чтобы ни один из них не мог получить преобладания над другими, сосредоточить всю полноту власти в своих руках. Это равновесие достигается системой сдержек и противовесов, которая выражается в полномочиях государственных органов, позволяющих им оказывать влияние друг на друга, сотрудничать при решении важнейших государственных проблем*.
* Подробнее о принципе разделения властей см. гл.12.
Суверенитет Российской Федерации
провозглашается в Конституции РФ как одна из основ конституционного строя.
Суверенитет государства – это свойство государства самостоятельно и независимо от других государств осуществлять свои функции на своей территории и за ее пределами, в международном общении.
Особое место в обеспечении подлинного суверенитета Российской федерации занимает Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», принятая 12 июня 1990 г. Первым Съездом народных депутатов РСФСР. Эта Декларация стала основой для разработки новой Конституции.
Суверенитет государства проявляется в верховенстве государственной власти, ее единстве и независимости*.
* Государственное право Российской Федерации. Т.1. С.119
Верховенство государственной власти
характеризуется тем, что она определяет весь строй правовых отношений в стране, устанавливает общий правопорядок, правоспособность, права и обязанности всех участников общественной жизни. Именно в правотворчестве, прежде всего, осуществляется государственная власть. Верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации – главное выражение верховенства государственной власти. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между ними действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).
Единство государственной власти
выражается в наличии единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть. Это означает, что государственные органы, осуществляя свои полномочия, воплощают в жизнь функции государства, выполняют общие, единые задачи государства. Поэтому и при разделении властей органы государства должны действовать согласованно, не принимать взаимоисключающих решений.
Независимость власти
означает самостоятельность государства в отношениях с другими государствами. Российская Федерация заботится о целостности и неприкосновенности своей территории. Суверенитет РФ обеспечивается рядом политических, экономических и правовых гарантий, в том числе военной и дипломатической защитой, деятельностью правоохранительных и других государственных органов.
Российская Федерация самостоятельно определяет и проводит свою внутреннюю и внешнюю политику, выступает субъектом международного права. Она постоянный член Совета Безопасности ООН.
Российская Федерация – полноправный член мирового сообщества.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации – составная часть ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).
В соответствии с Конституцией Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя России (ст. 79). Так, обладая в полной мере государственным суверенитетом, Российская Федерация добровольно на договорной основе входит в Содружество Независимых Государств, координируя на равноправной основе различные аспекты своей политики с другими государствами этого Содружества.
Основы конституционного строя охватывают также принципы взаимоотношений государства и человека, гражданина.
Для правового государства характерно то, что оно находится на службе у человека, общества. Признавая, соблюдая и защищая неотчуждаемые права человека и гражданина, государство выполняет возложенную на него обществом обязанность. Это не исключает ответственности человека и гражданина перед государством, обязанностей граждан по защите его интересов.
Устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека, называется гражданством. Гражданство может быть только единым и равным независимо от оснований его приобретения. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его (ч. 3 ст. 6 Конституции). Если гражданин совершает тяжкое преступление, он привлекается к уголовной ответственности, ему назначается суровое наказание, но лишить гражданства на этом основании нельзя. Право на гражданство - неотчуждаемое право человека.
Государство считается демократическим и правовым, если представляет собой политическую организацию гражданского общества. Демократия осуществляется на основе принципов идеологического и политического плюрализма.
Идеологический плюрализм
означает, что в Российской Федерации признается идеологическое многообразие, никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ч. 1,2 ст. 13 Конституции).
Российская Федерация провозглашается светским государством
(ч. 1 ст. 14 Конституции). Это означает, что никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Светский характер государства проявляется также и в том, что религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (ч. 2 ст. 14).
Политический плюрализм
предполагает наличие различных социально-политических структур, функционирующих в обществе, существование политического многообразия, многопартийности (ч. 3 ст. 13 Конституции). Деятельность всевозможных объединений граждан в обществе оказывает влияние на политический процесс (формирование органов государственной власти, принятие государственных решений и т.д.). Многопартийность предполагает легальность политической оппозиции, способствует вовлечению в политическую жизнь более широких слоев населения. Конституцией запрещается лишь создание и деятельность таких общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст.13).
Политический плюрализм базируется на многообразии форм экономической деятельности. Это многообразие обеспечивается тем, что основу экономики РФ составляет социальное рыночное хозяйство, где обеспечивается свобода экономической деятельности, поощрение конкуренции, разнообразие и равноправие форм собственности, их правовая защита.
В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8). Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9).
Государство гарантирует также единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств.
Принципы организации экономической жизни общества, нашедшие отражение в Конституции, определяют пределы вмешательства государства в экономику. Вместе с тем Конституция устанавливает, что Российская Федерация – социальное государство.
Это означает, что государство не снимает с себя заботу о социальной защите своих граждан, его политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). Под социальным государством принято понимать государство, главная задача которого – достижение такого общественного прогресса, который основывается на закрепленных правом принципах социального равенства, всеобщей солидарности и взаимной ответственности.
Основные задачи социального развития российского общества определяют и основные направления социальной политики Российской Федерации: охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ч. 2 ст. 7).
Таковы основы конституционного строя Российской Федерации. Поскольку они основополагающие в жизни государства и общества, для изменения норм Конституции, их определяющих, установлен особо жесткий порядок: специально созванным Конституционным Собранием либо подтверждается неизменность Конституции РФ, либо разрабатывается проект новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием или выносится на всенародное голосование (ст. 135 Конституции).
Вопросы для повторения
1. Каковы основные принципы конституционного строя Российской Федерации?
2. Что означает суверенитет Российской Федерации?
3. Как расшифровывается понятие «социальное государство»?
4. Может ли Федеральное Собрание Российской Федерации внести изменения в гл. 1 Конституции РФ, определяющую основы конституционного строя?
Глава 9
НАРОДОВЛАСТИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
9.1. Формы осуществления народовластия
Конституция РФ провозглашает суверенитет народа: носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ
(ч. 1 ст. 3). Это характерно для демократического правового государства с республиканской формой правления.
Суверенитет народа означает, что именно ему принадлежит суверенная государственная власть, имеющая такие свойства, как верховенство и независимость; народ обладает всей полнотой власти на территории страны. Народу принадлежит верховенство в государстве, в системе власти, его суверенная государственная воля обязательна для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, вообще всех лиц, организаций на территории государства. Никто, никакая часть народа, организация, лицо не должны присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону – гласит ч. 4 ст. 3 Конституции РФ. Власть должна исходить только от народа – ее единственного источника.
Важнейшие органы государства избираются голосованием народа, получают свои властные полномочия от него. Все государственные органы, должностные лица, органы местного самоуправления, осуществляя властные полномочия, должны действовать в соответствии с волей народа, выраженной в Конституции и законах, в его интересах. Для осуществления власти необходимы организационные формы, механизм властвования. Сам народ непосредственно осуществляет власть в современных государствах нечасто, в основном он это делает через систему государственных органов и органы местного самоуправления.
Действующая Конституция РФ устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Закрепляются, таким образом, следующие каналы осуществления народовластия: непосредственная (прямая) демократия, органы государственной власти, органы местного самоуправления.
Особую роль в осуществлении народом власти выполняют выборные представительные органы, воплощающие представительную демократию.
Представительные органы имеются среди и органов государственной власти, и органов местного самоуправления.
Под непосредственной демократией
понимается прямое волеизъявление народа или его части по вопросам государственного или местного значения. Конституция РФ закрепляет ряд институтов (форм) непосредственной демократии, в том числе как высшее непосредственное выражение власти народа – референдум и свободные выборы. К этим институтам относятся также: собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, народная (гражданская) инициатива на уровне субъектов Федерации (например, в Москве, Московской области) и местного самоуправления (внесение населением проектов правовых актов в органы государственной власти и местного самоуправления), народная инициатива проведения референдумов, народные обсуждения вопросов государственного и местного значения.
Институты прямой демократии разнообразны. Среди них есть способы принятия окончательных, общеобязательных решений (выборы, референдум) и формы выражения мнения (например, обсуждения проектов законов, митинги), имеющие лишь совещательное, консультативное значение, а не обязательные для государственных органов, должностных лиц, граждан. Посредством ряда форм свою волю, мнение может выражать народ в целом – это референдумРФ, всенародные выборы; с помощью других форм – его часть, население субъекта Федерации, административно-территориальной единицы, коллектив, группа людей. Прямое волеизъявление по форме также разнообразно: это может быть голосование, обсуждение, резолюция собрания, митинга.
В системе институтов непосредственной демократии важнейшее место принадлежит выборам
– форме наиболее широкого участия граждан в управлении государственными делами. Посредством выборов формируются государственные органы, органы местного самоуправления, определяется их персональный состав. Избираются представительные (законодательные) органы: Государственная Дума Федерального Собрания РФ, законодательные органы субъектов Федерации. Помимо этого избираются и представительные органы местного самоуправления. В настоящее время таким образом избирается и ряд должностных лиц: Президент РФ, президенты республик в ее составе (там, где предусмотрен этот пост), главы администраций, мэры городов*.
* В течение определенного периода главы администраций, губернаторы, мэры, как правило, назначались, а их выборы не проводились.
Наряду со свободными выборами высшим непосредственным выражением власти народа является референдум.
Законодательство предусматривает референдум Российской Федерации, референдумы субъектов Федерации, местный референдум. О референдуме РФ говорится в Конституции РФ, подробно же его организация и проведение регламентированы Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г.*, а также Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г.** с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 30 марта 1999 г.***
* СЗ РФ. 1995. №42. Ст. 3921.
** СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.
*** Российская газета. 1999. 6 апр.
Референдум Российской Федерации — всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения.
Решение, принятое на нем, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. На референдум выносятся важные вопросы общегосударственного значения, затрагивающие интересы народа. На референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ.
Определенные вопросы не могут выноситься на всероссийский референдум*. Референдум проводится на основе равного всеобщего и прямого волеизъявления при тайном голосовании; участие в референдуме свободное, голосование личное. Каждый участник референдума обладает одним голосом. В референдуме Российской Федерации имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день проведения референдума 18 лет. В то же время не имеют права участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
* Это вопросы: изменения статуса субъектов РФ; досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы, проведения их досрочных выборов, досрочного формирования Совета Федерации, отсрочки выборов, формирования этих органов; принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистии и помилования. Кроме того, выносимые на референдум вопросы не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантииих реализации.
Референдум РФ проводится по инициативе: 1) не менее двух миллионов граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме РФ, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории РФ проживают не более 10% из них; 2) Конституционного Собрания в случае, когда оно выносит на всенародное голосование проект новой Конституции РФ. Только эти субъекты могут выдвинуть юридически значимое требование референдума. Инициатива указанного числа граждан реализуется в определенном порядке. Образуется инициативная группа для сбора подписей в поддержку такой инициативы; эта группа указывает формулировку вопроса, выносимого на голосование, и собирает не менее 2 млн подписей граждан в течение не более чем трех месяцев. Впоследствии подписные листы, другие необходимые документы передаются в Центральную избирательную комиссию, которая направляет соответствующие документы со своим заключением Президенту РФ. Он, после проверки и признания Конституционным Судом РФ соблюдения конституционных требований, назначает референдум РФ.
Подготовку и проведение референдума организуют комиссии по проведению референдума: Центральная избирательная комиссия РФ и избирательные комиссии субъектов РФ, действующие в качестве соответствующих комиссий по проведению референдума, а также территориальные (районные, городские и др.) и участковые комиссии по проведению референдума.
Граждане РФ, общественные объединения имеют право, соблюдая законы, беспрепятственно вести агитацию «за» или «против» проведения референдума, «за» или «против» участия в референдуме, «за» или «против» законопроекта, действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум РФ. Агитация должна быть прекращена в ноль часов по местному времени накануне дня, предшествующего дню проведения референдума; в день проведения референдума, а также в предшествующий ему день агитация запрещается.
В бюллетене для голосования точно воспроизводится формулировка вынесенного на референдум вопроса, и указываются варианты волеизъявления голосующего — «за» или «против», под которыми помещаются пустые квадраты, в одном из которых гражданин и должен поставить знак при голосовании. Если гражданин голосует за принятие вынесенного на референдум РФ вопроса, он ставит знак «плюс» или любой иной знак в квадрате под словом «за», если же — против, то ставит знак «плюс» или любой другой знак в квадрате под словом «против». Обеспечивается тайна голосования.
Определяет результаты референдума РФ Центральная избирательная комиссия. Референдум РФ признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым, если за него в целом по Российской Федерации проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. (Надо иметь в виду, что число зарегистрированных избирателей, имеющих право участвовать в референдуме, бывает обычно значительно большим, чем число принявших участие в голосовании. Например, по официальным данным, в голосовании по проекту Конституции РФ в декабре 1993 г. приняли участие 58,1 млн. человек – 54,8% всех зарегистрированных избирателей, которых насчитывалось 106,1 млн.; при этом «за» проголосовало 32,9 млн. человек – 58,4% от числа проголосовавших действительными бюллетенями*.)
* При подведении итогов этого голосования примерно 1,8 млн. бюллетеней было признано недействительными.
Всероссийские референдумы уже проводились: 17 марта 1991 г. – по вопросу о введении поста Президента в России; 25 апреля 1993 г. – по ряду вопросов: о доверии Президенту РФ, одобрении социально-экономической политики, осуществляемой с 1992 г. Президентом и Правительством РФ, о досрочных выборах депутатов, Президента РФ; 12 декабря 1993 г. – о принятии новой Конституции РФ.
Референдумы могут также проводиться в субъектах Федерации, в административно-территориальных образованиях.
Большую роль в осуществлении власти, принадлежащей народу, играют органы государственной власти.
Они выполняют колоссальный объем управленческой работы. Государственную власть в Российской Федерации, прежде всего, осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, суды Российской Федерации. В субъектах РФ государственную власть осуществляют образуемые ими самими органы государственной власти (президенты, губернаторы, законодательные органы, правительства, администрации и т.д.).
Несмотря на разветвленность системы органов государства, их разнообразие, конституционно закреплен принцип единства системы государственной власти, по которому государственному аппарату предписывается действовать согласованно, соблюдая Конституцию РФ и законы. Только так деятельность аппарата может быть подчинена воле народа, обеспечен его суверенитет, и народ может через государственные органы осуществлять свою власть. Для этого также необходимо наличие действенных демократических институтов, каналов воздействия на государственный аппарат со стороны народа. Такую роль выполняют институты прямой демократии, прежде всего выборы государственных органов, должностных лиц, а также – что особенно важно – представительные органы государственной власти. Они – связующие звенья между народом и профессиональным государственным аппаратом, несколько обособленным от общества. Поэтому велико значение выборных представительных органов, воплощающих представительную демократию. Они представляют народ, выражают его волю и интересы.
Представительная демократия означает осуществление власти народом через представительные органы. Представительные органы избираются непосредственно народом, состоят из его полномочных представителей – депутатов, играют огромную роль в формировании и выражении государственной воли народа, олицетворяют его. Парламент России, представительные органы ее субъектов осуществляют законодательную власть, выражают государственную волю народа в законах, регулирующих организацию и деятельность других властных структур, поведение всех людей и организаций на территории страны. Представительная демократия должна способствовать подконтрольности государства народу.
Очень большое значение в осуществлении власти народа имеют избираемые им должностные лица государства, прежде всего Президент РФ. Институт всенародно избираемого Президента – действенное средство реализации народного суверенитета. Через него (а он возглавляет государство) народ также оказывает воздействие на государственный аппарат в целях осуществления своей воли; именно Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики, которая осуществляется исполнительной властью.
Еще одна форма осуществления народовластия–органы местного самоуправления.
Они отделены от системы органов государственной власти, не входят в их систему. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий; оно обеспечивает решение населением вопросов локального значения. Самоуправление осуществляется местным населением – составной частью народа через формы непосредственного волеизъявления на местном уровне: выборы, референдумы и через органы местного самоуправления.
Все рассмотренные главные организационно-правовые формы осуществления народовластия взаимосвязаны, должны служить реализации суверенитета народа – единого и единственного конституционного источника власти в стране.
Выше были лишь схематично показаны конституционные формы народовластия, его юридический каркас. Реальное же осуществление власти народа, управление обществом носит сложный, многоаспектный характер. В осуществлении власти, в политике самое активное участие принимают государственные деятели, политические лидеры, партии, другие общественные объединения. Они завоевывают поддержку избирателей, оказывают действенное влияние на формирование, выражение через демократические институты воли народа, мнения социальных слоев и групп, на определение и проведение политики государства. Процессы реализации власти протекают в рамках политической системы, охватывающей разные организационные формы народовластия.
Как уже отмечалось, политическая власть не может существовать вне организации, через которую она могла бы осуществляться и в рамках которой выявлялась бы и формировалась политическая, властная воля народа. Такой организацией служит, прежде всего, государство – политическая организация всего народа, которая является механизмом реализации политической власти, субъектом управления обществом. Оно включает важнейшие институты народовластия.
В осуществлении власти участвуют также другие организации – политические партии, иные общественные объединения.
Все упомянутые организации, демократические институты составляют политическую систему – комплекс государственных и общественных организаций, политических институтов, через который осуществляется политическая власть, участие народа в политической жизни.
Политическая система – сложная, разветвленная организация, и роль разных компонентов политической системы различна. Если государство – это суверенная политическая организация всего народа, то партии, другие общественные организации – лишь участники осуществления политической власти. Следуя законам, они выражают волю своих членов, групп людей, определенных слоев общества и не обладают властными полномочиями.
Итак, в структуру политической системы, которая охватывает разнообразные государственные и негосударственные институты народовластия, входят государство в целом, общественные объединения (политические партии, массовые общественные движения, разнообразные общественные организации).
9.2. Основы правового статуса общественных объединений
В демократическом обществе политическая система функционирует на началах политического плюрализма, многообразия интересов и мнений людей, предполагающих неодинаковость действий разных политических сил, их соперничество, политическую борьбу, в частности во время избирательных кампаний, естественно, только в законных формах и пределах.
В российском обществе после ухода с политической сцены тоталитарного режима в условиях демократизации происходит становление политического плюрализма, многопартийности. Создаются, действуют партии, различные общественные объединения. В парламенте страны работают депутатские группы, фракции, образованные по партийному признаку. Государственные органы не вмешиваются во внутреннюю жизнь общественных объединений, ассоциаций. Это, однако, не означает, что государство не может регулировать с помощью закона некоторые вопросы, связанные с их образованием и деятельностью, контролировать соблюдение ими правовых норм.
В настоящее время нормы об общественных объединениях содержатся в Конституции РФ 1993 г., принят Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., действующий с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 19 июля 1998 г.*, закрепляющий содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации, ликвидации. Имеются и другие нормативные акты, в том числе законы об отдельных видах общественных объединений (например, Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г.**).
*СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; Российская газета. 1998. 24 июля.
**СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
Закон содержит определение понятия общественного объединения,
под которым понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (уставных целей).
Учредителями общественных объединений могут быть как физические лица (граждане), так и юридические лица – общественные объединения.
Деятельность общественных объединений может охватывать какихчленов, так и участников, причем и теми и другими могут быть и физические, и юридические лица. Различие между ними, в частности, в том, что членство оформляется индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения.
Общественные объединения многочисленны и разнообразны; они могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности.
Особенность общественной организации – наличие членства, тогда как в отношении других организационно-правовых форм общественных объединений этого не требуется, и их составляют участники. Общественная организация – это основанное на членстве общественное объединение, созданное для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.
Высшим руководящим органом общественной организации выступает съезд (конференция) или общее собрание; имеется и постоянно действующий руководящий орган (это выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду, конференции или общему собранию). Общественные организации многообразны. Этим понятием, в частности, охватываются профессиональные союзы, политические партии.
В современном обществе большую роль играют профсоюзы. Профсоюз – это добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Наряду с правом на такое представительство профсоюзы имеют право на содействие занятости, право на ведение коллективных переговоров, заключение соглашений, коллективных договоров, контроль за их выполнением, право на участие в урегулировании коллективных трудовых споров, право на осуществление профсоюзного контроля за соблюдением законодательства о труде, право на социальную защиту работников и т.д.
Общественные объединения различаются не только по своим организационным формам, но и по территориальной сфере деятельности. В зависимости от этого выделяются общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения. Общероссийские общественные объединения действуют на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеют там свои подразделения (организации, отделения или филиалы и представительства). Территориальная сфера деятельности других видов общественных объединений меньше. Так, региональное общественное объединение осуществляет свою деятельность на территории только одного субъекта РФ, а местное – в пределах территории органа местного самоуправления (например, населенного пункта).
Все общественные объединения независимо от их организационно-правовых форм равны перед законом. Они свободны (в рамках законов) в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности. Деятельность общественных объединений должна быть гласной, она основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности. Конституция РФ (ч. 5 ст. 13) устанавливает определенные ограничения на создание и деятельность общественных объединений. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. Это оправданные, естественные для демократического правового государства ограничения.
Главное в правилах создания общественных объединений – закрепленное законом право граждан создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и местного самоуправления.
Общественные объединения создаются по инициативе их учредителей. Закон требует, чтобы учредителями были не менее трех физических лиц, вместе с тем наряду с физическими лицами в состав учредителей могут входить и юридические лица – общественные объединения. Число учредителей для создания политических партий, профессиональных союзов устанавливается законами об этих видах объединений.
Закон предъявляет определенные требования к учредителям, членам и участникам общественных объединений. Как правило (если иное не установлено законодательством), учредителями, членами и участниками общественных объединений могут быть граждане, достигшие 18 лет, и юридические лица – общественные объединения. Ими могут также быть иностранные граждане и лица без гражданства, за исключением случаев, указанных в федеральных законах или международных договорах (например, они не могут входить в политические партии). Членами и участниками молодежных общественных объединений могут быть граждане, достигшие 14 лет, а детских – достигшие 10 лет. Учредителями, членами и участниками общественных объединений не могут быть органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может служить основанием для ограничения их прав и свобод, а также условием для предоставления им преимуществ (за исключением предусмотренных законом случаев). Не допускается требование об указании в официальных документах на членство или участие в общественных объединениях.
Решения о создании общественного объединения, а также об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов принимаются на съезде (конференции) или общем собрании; с момента принятия этих решений общественное объединение считается созданным. Однако юридическим лицом оно становится с момента государственной регистрации данного объединения. Но общественные объединения могут и не регистрироваться в органах юстиции; тогда они не приобретают прав юридического лица. Регистрация осуществляется Министерством юстиции и его органами. Для государственной регистрации необходимо представить определенные документы, круг которых установлен законом. Отказать в государственной регистрации можно только по основаниям, указанным в законе.
Такой отказ возможен, если устав общественного объединения противоречит Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, положениям закона об ограничении деятельности объединений определенной направленности, требованиям, предъявляемым к учредителям, членам и участникам общественных объединений, требованиям к уставу, документам, представленным к регистрации (ст. 16, 19, 20, 21 Федерального закона «Об общественных объединениях»); если не представлен полный перечень учредительных документов и т.д. Отказ в регистрации по мотивам нецелесообразности создания общественного объединения не допускается.
Отказ в государственной регистрации может быть обжалован в суд.
Законодательство регламентирует и порядок ликвидации общественных объединений. Ликвидация общественного объединения происходит по решению съезда (конференции) или общего собрания либо в судебном порядке; предусматривается также возможность приостановления деятельности общественных объединений. Деятельность общественного объединения может быть приостановлена по решению суда в случае нарушения Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.
Общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда, что означает запрет на его деятельность. Основаниями этого являются: 1) нарушения требований Конституции РФ и Федерального закона «Об общественных объединениях» о запрещении создания и деятельности общественных объединений определенного характера; 2) виновные нарушения общественным объединением своими действиями прав и свобод граждан; 3) неоднократные или грубые нарушения закона или иных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям.
Общественные объединения – самостоятельные, самоуправляющиеся ассоциации, и законодательство не допускает вмешательства государственных органов, должностных лиц в деятельность общественных объединений, а также и вмешательства последних в работу органов государственной власти, за исключением случаев, предусмотренных законом.
Вместе с тем многие общественные объединения активно участвуют в политической жизни, играют заметную роль в политической системе, участвуют в выборах органов государственной власти, представители политических партий, других общественных объединений являются депутатами представительных органов, занимают выборные государственные должности. Однако сами по себе общественные объединения государственную власть не осуществляют, не наделяются государственно-властными полномочиями; это прерогатива органов государства.
Общественные объединения имеют широкие права, позволяющие им реализовывать свои уставные цели. Они вправе свободно распространять информацию о своей деятельности; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; участвовать в выработке решений государственных органов и органов местного самоуправления (в порядке и в объеме, предусмотренных законодательством); выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти. Общественные объединения могут представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, других граждан в государственных органах, органах местного самоуправления, общественных объединениях. Весьма важным и активно используемым правом общественных объединений является возможность участвовать в избирательных кампаниях (при наличии государственной регистрации объединения и указания в его уставе об участии в выборах). Отвечающие требованиям законодательства общественные объединения имеют право выдвигать кандидата на должность Президента РФ, кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Особенно значимо их право выдвигать федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы по федеральному избирательному округу, которое принадлежит только общественным объединениям.
Закон возлагает на общественные объединения и определенные обязанности, прежде всего обязанность соблюдать законодательство Российской Федерации, нормы устава и других учредительных документов, а также обязанность допускать представителей органа, регистрирующего общественные объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия, и некоторые другие обязанности.
Государство осуществляет надзор и контроль за деятельностью общественных объединений. Надзор за соблюдением ими законов осуществляется прокуратурой Российской Федерации. Орган, регистрирующий общественные объединения, осуществляет контроль за соответствием их деятельности уставным целям. Финансовые органы контролируют источники доходов общественных объединений, размеры получаемых ими средств, уплату налогов. Другие органы государственного надзора и контроля (экологические, пожарные и др.) также участвуют в контроле за соблюдением общественными объединениями соответствующих норм.
Вопросы для повторения
1. Каковы основные формы осуществления народовластия?
2. В каких формах реализуется институт непосредственной демократии?
3. Что такое референдум?
4. Что означает политический плюрализм?
5. Что такое политическая система? Какова ее структура?
6. Назовите виды общественных объединений.
7. Каков порядок создания общественных объединений, какие объединения запрещено создавать законом?
8. Охарактеризуйте взаимоотношения государства и общественных объединений.
9. Каковы права общественных объединений?
Глава 10
ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
10.1. Понятие основ правового статуса человека и гражданина и его принципы
Государство должно исходить из приоритета прав человека. Признание, соблюдение и защита прав и свобод, чести и достоинства человека – главная обязанность государственной власти. Поэтому особое значение имеют правовые нормы, посвященные человеку и гражданину, устанавливающие его правовое положение.
Под правовым положением (правовым статусом)
человека и гражданина обычно понимается совокупность его прав и обязанностей. Действительно, это главное содержание правового положения человека и гражданина, но на него влияют и другие правовые факторы: гражданство, принципы, гарантии прав и свобод. Права и обязанности людей закрепляются многими отраслями права, но особое значение в закреплении положения человека в обществе имеет конституционное (государственное) право, прежде всего конституция, устанавливающая основы правового статуса человека и гражданина. Они включают: гражданство, конституционные принципы правового положения человека и гражданина, основные права и свободы (гражданские, политические, экономические, социальные и культурные), конституционные обязанности. Это важнейшие элементы правового положения человека, его ядро. Основы правового статуса играют решающую роль в определении положения человека в обществе, имеют жизненно важное значение, их содержание составляют положения гл. 2 Конституции РФ.
Однако этими элементами не исчерпывается правовое положение человека. Многие другие права и обязанности граждан, закрепляемые разными отраслями права, базируются на основных правах, свободах и обязанностях, развивают и конкретизируют их. Конституция прямо указывает, что перечисление ею основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. При характеристике правового положения человека и гражданина большое значение имеют его принципы и основные черты, зафиксированные в Конституции РФ.
Для положения человека в обществе важен принцип равенства перед законом и судом.
Равенство прав и свобод гарантируется государством независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Особо следует подчеркнуть важнейший аспект равноправия – равенство прав и свобод мужчин и женщин, которые имеют одинаковые возможности для их реализации. Гарантируется соблюдение равноправия: запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Очень существенно, что в Конституции РФ 1993 г. появилась новая, весьма значимая конституционная характеристика прав и свобод человека и гражданина – они признаются непосредственно действующими.
Права и свободы человека и гражданина непосредственно должны реализовываться в жизни, воздействовать на функционирование органов государственной власти, местного самоуправления, служить ориентиром в их работе. В ст. 18 Конституции РФ говорится, что права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечиваются правосудием.
Среди основ конституционного строя закреплен такой принцип правового положения личности, как полнота прав и свобод граждан Российской Федерации.
Каждый гражданин на территории России обладает всеми правами и свободами (и несет равные конституционные обязанности). Иностранные граждане и лица без гражданства также пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, но есть и исключения, установленные федеральным законом или международным договором РФ. Например, иностранцы не имеют избирательных прав, не могут занимать определенные должности и т.д., так что в полном объеме правами, свободами, обязанностями обладают только граждане РФ.
Неотчуждаемость основных прав и свобод и запрет на их незаконное ограничение
– еще одно важнейшее начало, на котором базируется конституционное закрепление основ правового статуса человека. «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения», – гласит ч. 2 ст. 17 Конституции РФ. В нашем государстве не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Этот запрет для законодателя следует из конституционного положения о неотчуждаемости прав и свобод.
В то же время осуществление прав и свобод человека не должно нарушать права и свободы других лиц, общественные и государственные интересы.Конституция предусматривает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина в государственных и общественных интересах, но только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Отдельные ограничения могут устанавливаться в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Это делается опять-таки в соответствии с федеральным законом, который устанавливает порядок и основания введения чрезвычайного положения.* Оно может вводиться на всей территории страны или в отдельных местностях, при этом обозначаются пределы отдельных ограничений прав и свобод и срок их действия. В условиях чрезвычайного положения обычно ограничиваются и запрещаются на время его действия массовые мероприятия: митинги, демонстрации, шествия, может также вводиться цензура, ограничиваться свобода передвижения. Все это делается для предотвращения массовых беспорядков, столкновений, паники.
*См.: Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г. // ВВС. 1992. №22. Ст.773.
Однако не все права и свободы могут быть ограничены и в условиях чрезвычайного положения. Не подлежат подобному воздействию права и свободы, перечисленные в ст. 56 Конституции РФ, например, право на жизнь, свобода совести, свобода вероисповедания, право на жилище, право на судебную защиту и т.д. Из конституционных положений следуют и другие демократические гарантии при ограничении прав и свобод при чрезвычайном положении: 1) наличие законных оснований для этого; 2) необходимость соблюдения закона при этом; 3) временный характер ограничений; 4) пределы ограничений.
Конституция РФ, закрепляя основы правового статуса человека и гражданина, исходит из гарантированности прав и свобод.
Другая характерная черта конституционного регулирования – соответствие международным актам о правах человека.
В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью российской правовой системы. Причем если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные внутригосударственным законом, то применяются правила международного договора. Мировое сообщество выработало целый комплекс международных документов о правах человека. Государства – участники международных договоров по правам человека взяли на себя обязательство соблюдать зафиксированные в них права и свободы человека, принимать соответствующие законодательные, административные и другие меры. Предусматривается создание контрольного механизма по наблюдению за выполнением государством взятых на него обязательств. Действующая Конституция содержит важнейшие положения основополагающих международных документов о правах человека, что выступает как средство, способствующее их реализации. В числе международных документов о правах человека следует назвать Всеобщую декларацию прав человека, принятую 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г., Конвенцию о правах ребенка от 20 ноября 1989 г., Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.*
* См.: Конституционное право России. Сборник конституционно-правовых актов / Отв. ред. акад. О.Е. Кутафин; Сост. проф. Н.А. Михалева. Т. 1. М., 1998. С. 326–354.
10.2. Гражданство
Гражданство – устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.
В своей совокупности граждане РФ составляют народ, но на территории государства могут проживать иностранные граждане и лица без гражданства, которые имеют иное правовое положение по сравнению с гражданами этого государства. Лишь граждане РФ в полном объеме пользуются правами и несут обязанности, но это, конечно, не означает, что иностранцы и лица без гражданства бесправны.
В Российской Федерации вопросы гражданства регулируются соответствующими конституционными нормами и Законом «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. (с последующими изменениями и дополнениями).* Они устанавливают принципы гражданства. Рассмотрим самые важные из них.
* ВВС. 1992. № 6. Ст. 243; 1993. № 29. Ст. 1112; СЗ РФ. 1994. № 4. Ст. 302; 1995. № 7. Ст.496.
В связи с федеративным устройством России большое значение имеет конституционный принцип единого гражданства,
положение закона о том, что граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики в ее составе, являются одновременно гражданами этой республики.
Конституционный принцип равного гражданства
означает, что оно является равным независимо от оснований его приобретения (ч. 2 ст. 6 Конституции). В соответствии с этим равный правовой статус имеют все граждане Российской Федерации, ставшие ими как по рождению, так и по другим основаниям, например в результате приема в гражданство по решению Президента РФ.
Важное демократическое значение имеет конституционное закрепление недопустимости лишения гражданства или права изменить его (ч.
3 ст. 6 Конституции). В настоящее время, таким образом, государство не может в одностороннем порядке расторгнуть правовую связь с гражданином. В то же время гражданин имеет право изменить свое гражданство, и государство не должно лишать его этого права.
Допускается двойное гражданство
в соответствии с федеральным законом или международным договором, т.е. гражданин РФ может иметь и гражданство иностранного государства (ч. 1 ст. 62 Конституции). Наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства (двойное гражданство) не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ (ч. 2 ст. 62 Конституции).
Следует отметить еще ряд принципов гражданства РФ: сохранение гражданства РФ лицами, проживающими за пределами Российской Федерации; защита и покровительство граждан РФ со стороны Российской Федерации; сохранение гражданства РФ при заключении и расторжении брака, изменении гражданства другим супругом; недопустимость выдачи гражданина РФ другому государству или высылки его за пределы РФ.
Гражданство подтверждается документами: паспортом, удостоверением личности, а до их получения – свидетельством о рождении или иным документом, содержащим указание на гражданство лица.
Гражданство РФ может быть приобретено по ряду оснований:
в результате признания гражданстваРФ;
по рождению;
в порядке его регистрации;
в результате приема в гражданство;
в результате восстановления в гражданстве;
путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности.*
* И по другим основаниям, предусмотренным международными договорами.
Гражданство может быть приобретено также и по другим основаниям, указанным в законе. Например, дети в возрасте до 14 приобретают российское гражданство при получении его родителями (гражданство детей в возрасте от 14 до 18 лет изменяется при их согласии).
Признание гражданства РФ означает, что его носителями признаны все граждане бывшего СССР, постоянно проживавшие на территории РФ на день вступления в силу Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» (6 февраля 1992 г.), однако с оговоркой, – если в течение одного года после этого дня они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве РФ.
Распространенное основание приобретения гражданства – по рождению. Прежде всего, ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в гражданстве РФ, есть ее гражданин, причем независимо от места рождения. При различном же гражданстве родителей, один из которых состоит в гражданстве РФ, а другой имеет иное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места рождения определяется письменным соглашением родителей.
Лицо, не состоящее в гражданстве РФ, может быть принято в него; решение по этому вопросу – прерогатива Президента РФ. Об этом может ходатайствовать достигшее 18-летнего возраста дееспособное лицо независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений. Обычное условие приема в гражданство РФ – постоянное проживание на территории РФ всего пять лет или непрерывно непосредственно перед обращением – три года. Для беженцев установлен сокращенный срок. Правда, есть некоторые обстоятельства, при которых то или иное лицо не принимается в гражданство. Это относится к тем, кто выступает за насильственное изменение конституционного строя РФ, состоит в организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами РФ; осужден и отбывает наказание за действия, преследуемые по российским законам.
Регистрационный порядок – более простой по сравнению с приемом в гражданство способ приобретения гражданства, не требующий решения Президента РФ; решения по заявлениям об изменении гражданства в порядке регистрации принимаются органами внутренних дел, а за пределами РФ – дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями РФ. Регистрационный порядок приобретения гражданства распространяется на определенные категории лиц, например на лицо, супруг которого либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином РФ, на граждан бывшего СССР, не являющихся российскими гражданами.
Прекращается гражданство РФ, в частности, путем выхода из него. Разрешение на это дает Президент РФ. В определенных случаях установлен упрощенный вариант выхода – в порядке регистрации. В некоторых случаях выход из гражданства временно не допускается (впрочем, препятствующие этому обстоятельства при выполнении требований закона, обязательств могут быть устранены), например, после получения тем или иным лицом повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания; или в случае, когда гражданин, ходатайствующий о выходе из гражданства РФ, привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него уже имеется вступивший в силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.
Ведают делами о гражданстве Президент РФ, Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ, Министерство внутренних дел РФ и его органы, Министерство иностранных дел РФ, дипломатические и консульские учреждения Российской Федерации.
10.3. Система основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина
Конституционные нормы предоставляют человеку широкий круг разнообразных прав и свобод, возлагают на него обязанности. Основные права, свободы и обязанности охватывают все главные области жизни и деятельности человека, но, разумеется, не исчерпывают всей их совокупности (множество других прав и свобод, как уже отмечалось, устанавливается всеми отраслями права, многими нормативными актами). Основные права и свободы – закрепленные Конституцией РФ неотчуждаемые, наиболее важные права и свободы.
Они принадлежат каждому человеку или каждому гражданину. Эти права и свободы одинаковы и равны для всех. Основные права и свободы по своему содержанию делятся на ряд групп: гражданские права и свободы политические права и свободы; экономические, социальные и культурные права и свободы.
1. Личные (гражданские) права и свободы
охватывают фундаментальные аспекты свободы личности, выражают гуманистические основы жизни общества, защищают пространство личной жизни человека, индивидуальную свободу от вмешательства извне. Именно в числе гражданских прав и свобод – право на жизнь,
закрепляющее в юридической форме эту высшую ценность. Каждый имеет право на жизнь (ч. 1 ст. 20). Никого нельзя произвольно лишить жизни. Государство стремится к полной отмене смертной казни, она в настоящее время может устанавливаться в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей (ч. 2 ст. 20).
Конституция РФ устанавливает право на государственную охрану достоинства личности
и подчеркивает, что ничто не может быть основанием для его умаления (ч. 1 ст. 21). Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию, а также – без добровольного согласия – медицинским, научным или иным опытам (ч. 2 ст. 21).
Весьма большое значение имеет право на свободу и личную неприкосновенность
(ч. 1 ст. 22), обеспечивающее государственную охрану и защиту от противоправных посягательств на жизнь, здоровье, личную свободу человека. Это право означает свободу человека, право самостоятельно определять свои поступки, располагать собой, своим временем. Свобода и личная неприкосновенность гарантируются законом и могут быть ограничены только компетентными государственными органами и только в установленном законом порядке. Конституция устанавливает, что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ч. 2 ст. 22). В настоящее время, до приведения уголовно-процессуального законодательства в соответствие с Конституцией РФ 1993 г., сохраняется прежний порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления. Допускается, например, заключение под стражу подозреваемого или обвиняемого с санкции прокурора в соответствии с действующим уголовно-процессуальным законодательством (п. 6 раздела второго Конституции).
Задержание, заключение под стражу, лишение свободы подробно, конкретно регламентируются административным, уголовно-процессуальным, уголовным правом. Законодательство предусматривает ряд гарантий от незаконного ограничения свободы. Гарантия этому – установление ответственности за привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности, вынесение заведомо неправосудного приговора, за заведомо незаконный арест и задержание.
Большое значение имеет конституционное закрепление права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений.
Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения (ч. 2 ст. 23). Нормативные акты гарантируют соблюдение тайны переписки, телефонных переговоров, телеграфных сообщений, устанавливают юридическую ответственность за нарушение такой тайны. Лишь в установленных законом случаях при соблюдении определенного порядка государственные органы могут знакомиться с корреспонденцией граждан.
Конституция фиксирует право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени
(ч. 1 ст. 23).
Она также устанавливает, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются (ч. 1 ст. 24).
Конституция устанавливает обязанность органов государственной власти и местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24).
Существенный элемент свободы человека – неприкосновенность жилища.
В ст. 25 Конституции РФ установлено: жилище неприкосновенно. Никто не имеет права проникать в него против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. В определенных, строго ограниченных случаях при соблюдении установленного законом порядка компетентные государственные органы вправе проникнуть в жилище человека и против его воли, совершить там обыск. Этому посвящены специальные правовые нормы, в первую очередь – уголовно-процессуального права.
Каждому человеку предоставляется право определять и указывать свою национальную принадлежность.
В то же время нельзя принуждать определять и указывать свою национальную принадлежность (ч. 1 ст. 26).
Большое значение имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества
(ч.2 ст.26).
В Конституции фиксируется и такая важная сторона свободы человека, как право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства
в пределах РФ (ч. 1 ст. 27). При этом каждый человек имеет право свободно выезжать за пределы Российской Федерации, а гражданин РФ имеет право и беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию (ч. 2 ст. 27).
В Российской Федерации каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания,
включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28).
Положения Конституции РФ конкретизируются Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г.*
* СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.
В Конституции РФ подчеркивается, что Российская Федерация – светское государство, и никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Установлено, что религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом, государство не вмешивается в определение гражданином своего отношения к религии и религиозной принадлежности, в деятельность религиозных объединений, если она не противоречит закону. Они не выполняют функции органов государственной власти и местного самоуправления, не участвуют в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления, в деятельности политических партий и политических движений, не оказывают им материальную и иную помощь.
Государство не вмешивается в воспитание детей родителями (или лицами, их заменяющими) в соответствии со своими убеждениями и с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания, обеспечивает светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.
Каждый человек имеет право на получение религиозного образования по своему выбору индивидуально или совместно с другими. Религиозные организации могут создавать образовательные учреждения. Вместе с тем и в государственных, и в муниципальных образовательных учреждениях их администрация предоставляет религиозным организациям возможность обучать детей религии вне рамок образовательной программы по просьбе родителей, с согласия детей и по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления.
2. Политические права и свободы
тесно связаны с суверенитетом народа, обеспечивают гражданам участие в политической жизни, осуществлении государственной власти, управлении делами государства, позволяют оказывать влияние на властные структуры.
Духовная свобода, свобода мнений, в том числе и в области политики, проявляются в конституционных свободе мысли и слова, праве на информацию. Они гарантируют от противозаконного вмешательства государственной власти в эту сферу, призваны предотвращать политический и идеологический контроль над духовной жизнью человека, его политическими взглядами, мнениями, высказываниями. Вместе с тем они позволяют человеку приобретать политические убеждения, высказывать, распространять свое мнение по политическим вопросам, проблемам государственной жизни. Средства массовой информации – сильное средство воздействия на политическое поведение людей, на их политическое сознание. Вот почему часто данные свободы и права относят к политическим, хотя их содержание выходит далеко за пределы политики.*
* Свободы и права, закрепленные в ст. 29 Конституции РФ, в литературе могут включаться в группу личных прав, и эта точка зрения нашла отражение в учебной литературе.
Закрепляя фундаментальную общечеловеческую ценность – свободу мысли и слова, Конституция вместе с тем гарантирует, что никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них (ч. 3 ст. 29). В то же время не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду; запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 29). К названному праву тесно примыкает право на информацию – право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 29). Конституция гарантирует свободу массовой информации, провозглашает запрет цензуры (ч. 5 ст. 29).
Важнейшей, наиболее массовой и действенной формой осуществления указанных выше прав являются средства массовой информации – периодические печатные издания (газеты, журналы и т.д.), радио-, теле- и видеопрограммы, кинохроника, воздействующие часто на огромную аудиторию. Организация средств массовой информации, распространение, их отношения с гражданами и организациями, права и обязанности журналиста регулируются специальным Законом РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. с изменениями и дополнениями, принятыми Федеральными законами от 15 декабря 1994 г., 12 мая, 6 июня, 19 июля и 22ноября 1995 г.* Он гарантирует реализацию соответствующих прав и свобод. Этот Закон, прежде всего, констатирует, что учреждение средств массовой информации, поиск, получение, производство и распространение информации не подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством.
* ВВС. 1992. №7. Ст. 300; СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 169; №24. Ст. 2256; №30. Ст.2870; 1996. №1. Ст. 4.
Однако не допускается злоупотребление свободой массовой информации. Не допускается использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний,
для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни, для пропаганды войны.
Учредить средство массовой информации может любой дееспособный гражданин, достигший 18-летнего возраста (кроме отбывающих наказание в местах лишения свободы). Это же могут сделать объединения граждан, предприятия, учреждения, организации, государственные органы.
По общему правилу, средство массовой информации подлежит регистрации. Однако есть и исключения из правила, например касающиеся изданий, имеющих небольшой тираж. Не требуется регистрации, в частности, периодических печатных изданий тиражом менее одной тысячи экземпляров, аудио- и видеопрограмм, распространяемых в записи тиражом не более десяти экземпляров.
Закон предусматривает возможность и порядок прекращения и приостановления деятельности средства массовой информации. Это может сделать только учредитель или суд при наличии обозначенных в законе оснований.
Проявлением политического плюрализма, свободы самоорганизации людей является право каждого на объединение,
включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется (ч. 1 ст. 30 Конституции).* Однако нельзя принуждать к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (ч. 2 ст. 30). Граждане РФ активно пользуются право на объединение, которое включает право создавать на добровольной основе общественные объединения, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, право беспрепятственно выходить из общественных объединений.
* Статус общественных объединений освещался в 9.2.
Широко используется и другое право (свобода) собираться мирно и без оружия, проводить собрания, митинги, шествия, демонстрации и пикетирование.
Для реализации этого права принят Указ Президента РФ «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» от 25 мая 1992 г.* В нем говорится, что впредь до урегулирования законом РФ порядка организации проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования необходимо при проведении этих мероприятий исходить из условия предварительного уведомления властей.
* ВВС. 1992. № 22. Ст. 1216
Осуществление права собираться мирно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование не должно нарушить права и свободы других лиц. Запрещается использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. Органы внутренних дел осуществляют охрану общественного порядка при проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования, предупреждают и пресекают противоправные действия, а в случае необходимости привлекают виновных к ответственности в соответствии с законодательством.
Свобода слова, массовой информации, право на объединение, право проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование иногда рассматриваются в числе гражданских, а не политических прав и свобод.
Центральное место в системе политических прав и свобод занимает право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей
(ч. 1 ст. 32 Конституции). Здесь указаны и главные формы осуществления этого права – непосредственно и через представителей. В предыдущих главах освещались эти формы. Участие в управлении делами общества и государства реализуется посредством выборов, референдумов, собраний, через местное самоуправление и т.п.
Конституция РФ закрепляет ряд политических прав граждан РФ, путем реализации которых осуществляются разные формы участия в управлении делами государства; избирательные права граждан, право участвовать в референдуме, право на равный доступ к государственной службе, право участвовать в отправлении правосудия. Конституция РФ фиксирует активное и пассивное избирательное право граждан – право избирать и право быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако некоторые категории граждан не имеют права избираться и быть избранными: граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Установлено право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления
(ст. 33). Эти структуры в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок. Специальный нормативный акт довольно подробно регламентирует порядок рассмотрения заявлений, предложений и жалоб граждан. Как правило, заявления и жалобы граждан разрешаются в срок до одного месяца, а не требующие дополнительного изучения и проверки – безотлагательно, но не позднее 15 дней.
3. Экономические, социальные и культурные права и свободы
имеют важнейшее значение для жизни человека. Конституция РФ дает новые трактовки многих прав и свобод, входящих в эту группу, отражая проводимые в стране реформы, прежде всего экономические.
Их перечень начинается со свободы экономической деятельности: каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
Однако не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию и вообще запрещенная законом (ст. 34).
Признается и охраняется законом право частной собственности.
Это означает, что каждый человек вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Лишить имущества можно только по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Гарантируется право наследования (ст. 35).
В отдельной статье (ст. 36) закрепляется право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю.
Подчеркивается, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Конституция РФ в ст. 37 провозглашает свободу труда, подкрепляя это запретом на принудительный труд. Каждый человек имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.
Закрепляется право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены; право на вознаграждение за труд не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда
и без какой бы то ни было дискриминации; право на защиту от безработицы.
Это отвечает реалиям формирующихся рыночных отношений.
Им же соответствует и право на индивидуальные и коллективные трудовые споры
с использованием законных способов их разрешения, включая право на забастовку.
Фиксируется и право каждого на отдых.
Закреплены конституционные гарантии этого права для работающих по трудовому договору: установленная законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск.
Конституция в ст. 38 устанавливает государственную защиту материнства, детства, семьи. Забота о детях, их воспитание
рассматриваются как равное право и обязанность родителей; закрепляется также долг трудоспособных детей, достигших 18 лет, заботиться о нетрудоспособных родителях.
Среди социальных прав важное место занимает гарантированное право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях,
установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. В то же время поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (ст.39).
Закрепляется право на жилище –
одно из самых необходимых жизненных благ. Оно имеет ряд конституционных гарантий. Во-первых, оно подкреплено положением о том, что никто не может быть произвольно лишен жилища. Во-вторых, органы государственной власти и местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. В-третьих, малоимущим, а также иным названным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ст. 40).
В числе важнейших социальных прав – право на охрану здоровья и медицинскую помощь
(ст. 41). Действенная конституционная гарантия этого состоит в том, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно,
за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Российской Федерации также финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются мерыпо развитию государственной, муниципальной, частной системы здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Гарантия рассматриваемого права заключается и в предусмотренной Конституцией РФ ответственности должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей.
Следующие конституционные права как бы примыкают к предыдущему и способствуют охране здоровья населения. Это право на благоприятную окружающую среду, право на достоверную информацию о ее состоянии и право на возмещение ущерба, причиненного здоровью людей или имуществу экологическим правонарушением
(ст. 42).
Большое значение имеет закрепленное в Конституции право каждого на образование
(ст. 43): Конституция РФ гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях
и на предприятиях. Конституция РФ содержит положения о высшем образовании: каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении или на предприятиях.
Установлена обязательность основного общего образования.
Родители или лица, их заменяющие, должны обеспечивать получение детьми основного общего образования. Конституционные нормы конкретизируются и развиваются в Законе РФ «Об образовании» (в ред. от 13 января 1996 г. с изменениями).*
* СЗ РФ. 1996. № 3.Ст. 150; 1997. 47. Ст. 5341.
В Российской Федерации гарантируется закрепленная Конституцией РФ свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания;
закон охраняет интеллектуальную собственность (ч. 1 ст. 44).
Предусматривается право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям
(ч. 2 ст. 44), а также обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (ч. 3 ст. 44).
4. Гарантии прав и свобод.
Для человека, его повседневной жизни важно не только провозгласить его права и свободы, но и обеспечить их фактическое осуществление. Необходимо создать благоприятные условия для претворения в жизнь прав и свобод человека, обеспечить их охрану и защиту, устранить препятствия, мешающие использованию людьми своих правомочий. Гарантии прав и свобод призваны решать эти задачи.
Гарантии прав и свобод – это условия, средства, меры, направленные на обеспечение практического их осуществления, охрану и защиту.
Можно выделить несколько групп гарантий прав и свобод: экономические, политические, правовые, организационные. В числе правовых гарантий следует отметить правовые нормы, нормативные акты, которые устанавливают порядок реализации прав и свобод, предусматривают меры по их охране и защите, ответственность за их нарушение. Велико значение деятельности государственных органов в этом направлении. Большую роль играют правомочия самого человека по защите своих прав и свобод.
Действующая Конституция РФ большое внимание уделяет правовым гарантиям прав и свобод, закрепляя ряд таких гарантий в гл. 2, посвященной правам и свободам человека и гражданина, где зафиксированы и конституционные правомочия человека по защите своих прав и свобод. Конституция РФ отражает большую роль государства в обеспечении прав и свобод. Гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина.
Закреплено также право каждого защищать свои права, свободы и законные интересы всеми способами, не запрещенными законом.
Закреплена обязанность государственных органов, учреждений и должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы,
если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24). Это создает дополнительные гарантии охраны прав и свобод, способствует их эффективной защите.
Полномочия гаранта прав и свобод человека и гражданина возложены Конституцией РФ на Президента РФ, который обладает широкой компетенцией в этой сфере (ч. 2 ст. 80).
В числе юридических гарантий прав и свобод особое значение имеет судебная защита,
она гарантируется каждому (ч. 1 ст. 46). Конституция РФ устанавливает, что решения и действия (или бездействие) должностных лиц, государственных органов и общественных объединений, органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суде. Текущее законодательство регламентирует порядок осуществления этих прав. Имеется специальный Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 г.* Гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Могут быть обжалованы как коллегиальные, так и единоличные действия (решения) этих органов, организаций, их руководителей.
* ВВС. 1993. №19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. №51. Ст. 4970
Конституцией России 1993 г. был учрежден институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации,
чей статус регулируется Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г.*
* СЗ РФ. 1997. №9. Ст. 1011.
Целью деятельности Уполномоченного по правам человека является обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лети освобождается от должности Государственной Думой. Им может быть гражданин России не моложе 35 лет, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Уполномоченный не может заниматься никакой другой деятельностью, кроме преподавательской, научной либо иной творческой работы.
Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель (гражданинРФ, иностранец или лицо без гражданства, находящееся на территории Российской Федерации) обжаловал эти решения или действия в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:
1) обратиться в суд с заявлением о защите нарушенных прав и свобод;
2) обратиться в компетентные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях и действиях которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;
4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
5) обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции. Например, выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы, обратиться в Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях, осуществлять другие полномочия, предусмотренные законом.
Кроме того, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, человек вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека и гражданина.
В Конституции РФ закреплено право на юридическую помощь; указывается, что каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи
(ч. 1 ст. 48). Причем в случаях, предусмотренных законом, эта помощь предоставляется бесплатно. Конституция РФ обеспечивает каждому задержанному, заключенному под стражу или обвиняемому в совершении преступления право пользоваться помощью адвоката (защитника) соответственно с момента задержания, заключения под стражу или со времени предъявления обвинения.
В Конституции РФ имеется положение об охране законом прав жертв преступлений и злоупотреблений властью.
Государство обеспечивает им доступ к правосудию и компенсацию за причиненный ущерб (ст. 52).
Конституция предусматривает и право на возмещение государством ущерба, нанесенного незаконными действиями или бездействием государственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обязанностей
(ст. 53).
Важная гарантия прав и свобод человека и гражданина связана с установлением Конституцией РФ презумпции невиновности.
Она раскрывается в ст. 49 следующими положениями: 1) обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда; 2) обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность; 3) неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого.
В конституционных нормах закреплены и другие гарантии прав и свобод человека, направленные на обеспечение гуманного и справедливого применения мер юридической ответственности; отражены права участников уголовного и гражданского процессов:
право осужденного за уголовное преступление на пересмотр приговора вышестоящей судебной инстанцией в порядке, установленном законом;
право просить о помиловании или смягчении наказания; принцип единственной уголовной ответственности за одно и то же преступление – никто не должен дважды нести уголовную ответственность за одно и то же преступление;
недопустимость при осуществлении правосудия использования доказательств, полученных с нарушением закона.
Конституция РФ содержит также важные правила о действии законов, устанавливающих юридическую ответственность, ограничения прав граждан:
закон, устанавливающий или отягчающий ответственность лица, обратной силы не имеет: никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением;
если после совершения правонарушения ответственностьза него устранена или смягчена, применяется новый закон;
закон, предусматривающий наказание граждан или ограничение их прав, вступает в силу только после его опубликования в официальном порядке.
Конституция РФ зафиксировала освобождение тех или иных лиц от обязанности давать свидетельские показания в некоторых случаях: никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется законом. Законом могут устанавливаться и иные случаи освобождения человека от обязанности давать свидетельские показания (ст. 51).
Конституция РФ закрепляет ряд основных обязанностей. Наряду с теми, о которых уже говорилось выше, устанавливаются:
обязанность граждан соблюдать Конституцию России и законы;
обязанность каждого платить законно установленные налоги сборы (причем законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют);
обязанность каждого человека сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам;
обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры;
обязанность и долг гражданина РФ защищать Отечество.
Гражданин Российской Федерации несет военную службу в соответствии с федеральным законом. Если же его убеждениям, а также вероисповеданию несение военной службы противоречит или имеются иные установленные федеральным законом обстоятельства, он обладает правом на замену ее альтернативной гражданской службой (ч. 3 ст. 59).
Вопросы для повторения
1. Что такое правовое положение человека?
2. Каково содержание основ правового положения человека и гражданина?
3. Дайте определение гражданства.
4. Как приобретается гражданство Российской Федерации?
5. На какие группы классифицируются основные права и свободы человека и гражданина?
6. Каково содержание упомянутых выше групп прав и свобод?
7. Каковы правовые основы деятельности средств массовой информации?
8. Каковы содержание и гарантии свободы совести, вероисповеданий?
9.Сформулируйте определение гарантий прав и свобод человека и гражданина.
Глава 11
ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ
11.1. Понятие и принципы федеративного устройства России
1. Федерация – одна из разновидностей государственного устройства (другой его вид – унитарное государство). Государственное устройство является в свою очередь элементом формы государства (наряду с формой правления и политическим режимом). Государственное устройство характеризует строение государства, его структуру (в территориальном аспекте).
Федеративное устройство Российского государства – это его политико-территориальная организация.
Федеративное устройство характеризует состав государства, правовое положение составных частей – субъектов Федерации, их взаимоотношения с государством в целом.
По своему устройству Российская Федерация – суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов.
Их несколько видов: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Федеративное устройство Российского государства, его состав закреплены Конституцией РФ (гл. 3).
Государственное устройство Российской Федерации в течение своей уже довольно длительной истории претерпело неоднократные изменения, в том числе и существенные.
Как известно, Российская Федерация долгое время (1922-1991 гг.) входила в качестве суверенной союзной республики в состав другого федеративного государства – Союза ССР, объединявшего 15 союзных республик. СССР был создан на основной части территории бывшей Российской империи, представлявшей собой многонациональное государство. Исторически первой была образована Российская Федерация (тогда РСФСР), которая в 1922 г. объединилась с тремя другими республиками (Белоруссией, Украиной, Закавказской Федерацией); они и положили начало Союзу ССР. Российская Федерация развивалась ранее как федерация, основанная на автономии. Со временем изменилась численность автономных образований в ее составе, менялся их статус.
Известно, что в истории национально-государственного устройства российской Федерации были мрачные страницы, искажения, деформации национальной политики. В годы культа личности Сталина некоторые народы были репрессированы, насильственно переселены, их национально-государственные образования упразднены, перекраивались границы. В наше время эти репрессии были признаны преступными и Верховным Советом СССР, и Законом РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» от 26 апреля 1991 г. (с изменениями и дополнениями от 1 июля 1993 г.).* Права народов восстановлены, воссозданы и их национально-государственные образования.
* ВВС. 1991. №18. Ст.572; 1993. №32. Ст. 1230.
В последнее время происходили существенные изменения в национально-государственном устройстве России. Многие автономные республики провозгласили государственный суверенитет; в настоящее время они рассматриваются как республики в составе Российской Федерации. В республики было преобразовано большинство автономных областей. Провозглашение государственного суверенитета не означало выхода из состава Российского государства, однако, имелись примеры заявлений со стороны органов власти некоторых республик об этом, о провозглашении независимости. Однако провозглашенная ими в одностороннем порядке (вопреки Конституции Российской Федерации) независимость не получила официального, в том числе международного, признания.
Стабилизировать национально-государственное устройство Российской Федерации должен был Федеративный договор. В Российской Федерации Федеративным договором называют три договора, заключенные федеральными органами государственной власти с органами власти суверенных республик в составе РФ, с органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, с органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ. Данные три договора при всей их схожести единым договором не являются.* Стороны заключили Федеративный договор, признавая свою ответственность за сохранение исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации, целостности составляющих ее республик и территории, стремления к качественному обновлению федеративных отношений.
* См.: Баглай М.В., Туманов В.А.
Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 483.
Этот договор был подписан представителями всех субъектов Федерации, кроме Татарстана и Чечено-Ингушской Республики (она потом преобразовалась в Республику Ингушетия в составе РФ и Чеченскую Республику в составе РФ). В настоящее время между органами государственной власти Татарстана и федеральными органами РФ заключен договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, в котором отражены особенности отношений с этой республикой.
Федеративный договор одобрил Съезд народных депутатов РФ, и его текст был включен как составная часть в действовавшую тогда Конституцию РФ. Содержание Федеративного договора не полностью соответствует нынешней Конституции РФ. Этот Договор устанавливал не вполне равный статус разных видов субъектов, неодинаковое разграничение полномочий между различными видами субъектов и федеральными государственными органами. В настоящее время он действует в той мере, в какой соответствует нынешней Конституции РФ. В случае несоответствия его положений Конституции РФ действуют конституционные нормы.
2. Федеративное устройство России базируется на принципах, закрепленных Конституцией РФ (ч. 3 ст. 5) в числе основ конституционного строя.
2.1. Первым Конституция РФ называет государственную целостность,
которая лежит в основе устройства Российской Федерации. Государственная целостность означает, что Российская Федерация – цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее другие государства и государственные образования. Они не имеют права выхода из состава Федерации, что соответствует международным стандартам и мировому опыту федеративного строительства. Целостность – естественная черта независимых государств.
Современная Российская Федерация – государственное по своей природе объединение всех субъектов Федерации, а не аморфный слабый их союз, не конфедерация. Российское государство возникло и развивалось как единое, централизованное, имеет многовековую историю. В течение длительного периода оно было многонациональным. Автономные образования в составе Российской Федерации (тогда РСФСР) в основном создавались центральной властью, высшими органами государства. РФ возникла не как договорная федерация, не в результате объединения своих субъектов. Напротив, они были образованы ею самой в составе единого государства.
В преамбуле нынешней КонституцииРФ подчеркивается, что многонациональный народ Российской Федерации сохраняет исторически сложившееся государственное единство. Российская Федерация имеет все признаки государства, выступает субъектом международного права. Она имеет общую, единую территорию, охватывающую территории всех субъектов, осуществляет, будучи суверенным государством, территориальное верховенство, обеспечивает свою неприкосновенность. В Российской Федерации единая правовая система, в ней гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение людей, товаров, услуг и финансовых средств; она сама устанавливает правовые основы единого рынка. В Конституции РФ предусмотрены гарантии государственной целостности РФ. Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложена обязанность принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.
2.2. Единство системы государственной власти
тесно связано с государственной целостностью и ею обусловлено. Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов.
Структура государственной власти многосложна. Субъекты Федерации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. Вне пределов компетенции РФ эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и Федерацией в целом, верховенство федеральных Конституции и законов и исполнять их.
Система государственных органов субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в согласии с федеральным законом. Это направлено на обеспечение единства системы органов Российского государства в целом. Особенно большое значение для единства системы государственной власти имеет то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти во всей стране в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Для реализации компетенции РФ (а значит, единого государственного руководства в этих пределах на территории всей страны) федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Серьезная гарантия единства системы государственной власти, прав Федерации состоит в том, что Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны.
2.3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов
– еще один принцип федеративного устройства России. Конституция РФ определяет: 1) перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями; 2) предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения; 3) Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов Федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий Федерации по второй группе вопросов – предметам совместного ведения. Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты Федерации. Этот «остаток» федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в полной мере.
В пределах своей компетенции и Федерация, и субъекты Федерации принимают правовые акты, решают вопросы государственной и общественной жизни. По предметам ведения Российской Федерации (первая группа вопросов) принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (вторая группа вопросов) издаются федеральные законы, в соответствии с которыми, субъекты Федерации принимают уже свои законы и иные нормативные акты.
Законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, регулирующим первые две группы вопросов. В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. Однако при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, принятым по вопросам, находящимся вне ведения РФ и ее совместного с субъектами ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой Федерации и ее субъектов строго разграничены, и эти границы не должны ими нарушаться*.
* См.: Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.//СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
Споры о компетенции между государственными органами РФ и органами государственной власти ее субъектов разрешаются Конституционным Судом РФ. Он же разрешает дела о конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства, палат Федерального Собрания, а также нормативных актов субъектов федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и ее совместному с субъектами ведению.
Последнее означает, что нормативные акты субъектов, изданные вне этих двух групп вопросов, не рассматриваются с точки зрения их соответствия Конституции РФ Конституционным Судом РФ, так как они вне пределов компетенции Федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным договором (который посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия ей действуют конституционные нормы.
2.4. В числе принципов федеративного устройства России – принципы равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации.
Значение их подчеркнуто в преамбуле Конституции РФ. Россия является многонациональным государством, и ее федеративное устройство это отражает. Мировой опыт федеративного строительства свидетельствует, что в некоторых случаях федеративная форма государственного устройства может быть обусловлена многонациональным составом населения (например, частично Индия, бывшие СССР, Чехословакия, Югославия). Однако многие федерации построены не по национальному принципу (например, США, Германия). Российская Федерация, а также бывший СССР рассматривались как государственно-правовые формы разрешения национального вопроса, как федерации, построенные по национально-территориальному принципу.
Многочисленные национальные государства и национально-государственные образования в Российской Федерации рассматривались как разнообразные формы национальной государственности, как формы осуществления права наций на самоопределение, воплощения суверенитета наций.
В настоящее время РФ включает субъекты Федерации, образованные по национальному
(национально-территориальному) принципу (республики, автономная область, автономные округа) и по территориальному
(края, области, города Москва и Санкт-Петербург). При этом население республик, автономных образований имеет многонациональный характер; в краях, областях, двух крупнейших российских городах также живут представители многих наций и народностей (хотя в них в основном сосредоточено русское население). В современном федеративном устройстве России получает развитие территориальный (региональный) принцип. Указанные два принципа организации субъектов Федерации (национально-территориальный и территориальный) — также существенные характеристики федеративного устройства России.
Равноправие народов проявляется в равных правах на национальное развитие, развитие национальной культуры, языка, на пользование им. Государство гарантирует всем народам нашей страны право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Оно гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка. Каждый человек имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка обучения, воспитания, творчества. Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории остается русский язык, но республики вправе устанавливать свои государственные языки. Они употребляются наряду с русским языком в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик.
Для осуществления принципа равноправия применительно к малочисленным народам большое значение имеет то, что согласно Конституции Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ (ст. 69).
Что касается права наций на самоопределение, то оно закреплено в современном международном праве, в официальных актах Российской Федерации. Самоопределение наций может осуществляться в различных национально-государственных и национально-культурных формах. Способами реализации права наций на самоопределение могут быть: создание суверенного, независимого государства, свободное присоединение к независимому государству, объединение с другим государством, установление любого другого политического статуса. Таким образом, суверенитет нации может проявляться в создании разных форм государственности, но не всегда — суверенного государства; она может изменить форму своего государственного существования, жить в многонациональном государстве.
Право наций на самоопределение не предполагает, что во всех случаях оно реализуется в виде независимого государства. Современное международное право, признавая право наций на самоопределение, требует, однако, соблюдения территориальной целостности независимых государств. Зарубежные конституции так же, как и Конституция РФ, не предусматривают права на отделение, выхода субъектов из состава федераций, обеспечивая их территориальную целостность, не допуская расчленения независимых государств.
Формы национального самоопределения зависят от очень многих обстоятельств, экономических, политических, исторических, географических и других подобных факторов. Образование национального независимого государства иногда может быть нецелесообразно или даже практически невозможно. В мире существует более двух тысяч сравнительно крупных этнических групп, причем свыше 320 из них имеют численность более миллиона человек. Однако независимых государств насчитывается около 200.
Федеративное устройство России отражает ее многонациональный состав. Она имеет в своем составе много национальных государств и национально-государственных образований, в том числе 21 республику, автономную область, 10 автономных округов. Некоторые автономные образования создавались как форма национальной государственности не только одной нации (а, например, двух и более).
Население всех республик, автономий многонационально, причем в большинстве из них нация, давшая им название, составляет менее половины населения. Российская Федерация олицетворяет государственное объединение русского народа со многими нациями и народностями меньшей численности: татарами, чувашами, башкирами, мордвой и т.д. (по переписи 1989 г. русские в Российской Федерации составляли 120 млн. человек из 147 млн. 386 тыс. ее населения — 81,5%; вторая по численности нация в РФ — татары — 5,5 млн. — 3,8% всего населения РФ, из них в Татарстане около 1,8 млн. — 48,5% населения Татарстана).
Формами самоопределения многих народов, народностей выступают республики, автономные образования в составе Российской Федерации — ее субъекты, организованные на основе национально-территориального принципа. Все народы, народности, этнические группы могут осуществлять право на самоопределение в области культуры, образования, развивая национальную культуру, свои языки, организуя обучение на них.
Народы, народности, проживающие в России, в том числе самый большой по численности русский народ, исторически самоопределились в одном крупном многонациональном федеративном государстве – Российской Федерации. Не случайно в преамбуле Конституции РФ, закрепляющей статус России как цельного федеративного государства (его многонациональный характер, устройство, состав), подчеркивается, что она принимается исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. Таким образом, Российская Федерация – это государственная форма самоопределения всего многонационального народа России и вместе с тем всех входящих в него народов, народностей.
2.5. Равноправие субъектов Российской Федерации
– принцип федеративного устройства, впервые получивший закрепление в нынешней Конституции РФ. Она специально подчеркивает его важное проявление – равноправие всех субъектов между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Это равноправие прежде всего проявляется: в равенстве их прав и обязанностей как субъектов Федерации; в конституционно установленных равных пределах компетенции субъектов всех видов, в одинаковой степени ограниченной компетенцией самой Российской Федерации; в равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации. Нынешняя Конституция РФ, закрепив принцип равноправия субъектов, внесла и некоторые другие новшества, утверждающие его. В Федеративном договоре и в тексте прежнего Основного закона имелись различия в компетенции субъектов, в частности там предоставлялись большие права республикам; теперь это устранено.
В то же время имеются различия в государственной организации субъектов Федерации. Среди них есть республики, обладающие признаками государства, и государственно-территориальные образования, не имеющие, например, своих конституций, гражданства, высших органов государства, что, однако, не влияет на их равное положение в Федерации. Естественны и фактические различия между субъектами в экономическом потенциале, численности населения, размерах территории, географическом положении и т.д.
11.2. Основы конституционного статуса
Российской Федерации и ее субъектов
Конституция РФ устанавливает не только принципы федеративного устройства России, но и более конкретно закрепляет важнейшие черты статуса как Федерации, так и ее субъектов, разграничение компетенции между ними.
Конституционный статус Российской Федерации включает наряду с рассмотренными выше фундаментальными положениями и некоторые другие главнейшие черты российской федеративной государственности.
Это, прежде всего, имеющиеся у Российской Федерации государственно-правовые признаки, характерные для федеративного государства:
суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всю ее территорию и проявляющийся в верховенстве Конституции РФ и федеральных законов;
федеральная Конституция и федеральные законы;
федеральные органы государственной власти (законодательные, исполнительные, судебные), чьи полномочия распространяются на всю территорию РФ;
государственная территория, целостная и неприкосновенная, включающая в себя территории всех субъектов Федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения людей, товаров, услуг и финансовых средств);
единое гражданствоРФ;
государственный язык;
единые Вооруженные Силы;
единая денежная единица – рубль (введение и эмиссия других денег в России не допускаются, денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ);
государственные символы: Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации;
столица Российской Федерации.
Эти важнейшие элементы конституционного статуса Российской Федерации обусловливают характер и содержание ее компетенции, включающей конкретные полномочия и предметы ведения.
Оставаясь суверенным государством, Российская Федерация в то же время может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ.
В России – несколько видов субъектов Федерации, это ее особенность. Общее число субъектов – 89. Конституция допускает возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. Это делается в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65).
Республики – субъекты Федерации – это государства в составе Российской Федерации, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации.
Они образованы как формы национальной государственности, воплощают самоопределение соответствующих наций. Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Республика имеет государственно-правовые признаки государства в составе Российской Федерации. К ним относятся:
конституция республики, республиканское законодательство;
система органов государственной власти республики, которая устанавливается ею самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленных федеральным законом;
территория, причем границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия;
республиканское гражданство; государственный язык;
собственные символы государства.
Края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа – это государственные образования в составе Российской Федерации, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации.
Автономии образованы по национально-территориальному принципу, а остальные из перечисленных – по территориальному. Автономные образования были созданы как формы национальной государственности соответствующих народов, способы их самоопределения.
Статус данных видов субъектов Федерации: края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа – определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта.
Для конституционного статуса этих субъектов Федерации характерно наличие следующих элементов:
устава;
своего законодательства;
системы органов государственной власти соответствующего субъекта Федерации, которая самостоятельно им самим устанавливается в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральным законом;
территории, границы которой могут быть изменены только с взаимного согласия органов власти сопредельных субъектов Федерации.
Положение автономии может иметь особенности по сравнению с другими субъектами. Может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Это должно делаться по представлению их законодательных и исполнительных органов.
Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами власти края или области.
Пребывание в составе РФ в качестве субъекта предполагает взаимодействие с федеральными органами, участие в их работе. Равноправие всех субъектов Российской Федерации между собой, в том числе во взаимоотношениях с федеральными государственными органами, обусловливает их равные правомочия в таких взаимоотношениях. Субъекты имеют гарантированное представительство в Совете Федерации, их законодательным (представительным) органам принадлежит право законодательной инициативы в Государственной Думе. Конституция РФ предусматривает возможность изменения статуса субъекта. Это может произойти по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66).
11.3. Компетенция Российской Федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий
между Федерацией и ее субъектами
Российская Федерация, реализуя суверенитет, имеет и осуществляет все права независимого государства. В то же время субъекты Федерации также имеют свою компетенцию. Конституция РФ, Федеративный договор, законодательство наделяют Федерацию в лице федеральных органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же время обширные права ее субъектам.
Конституция РФ разграничивает предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами, определяя, таким образом, и компетенцию Российской Федерации, и компетенцию ее частей – субъектов. Компетенция РФ охватывает полномочия, предметы ведения самой Российской Федерации (ст. 71) и ее полномочия по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В остальном компетентны субъекты Федерации.
Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти обладает полномочиями в различных сферах общественной жизни: в области государственного строительства, экономики и финансов, охраны природы, социально-культурной, защиты прав и свобод человека, в области международных отношений, обороны и безопасности. Вопросы ведения Федерации описаны в ст. 71 Конституции РФ. К ее ведению отнесены весьма важные вопросы государственного строительства, законотворчества, защиты прав и свобод человека:
принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль над их соблюдением;
федеративное устройство и территория РФ;
регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство вРФ, регулирование и защита прав национальных меньшинств;
установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных государственных органов;
установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного развития РФ;
судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
федеральное коллизионное право;
федеральная государственная служба;
государственные награды и почетные звания РФ.
К ведению Федерации отнесены также метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименование географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет.
К ведению федеральных органов государственной власти в области экономики, финансов, социально-культурной сфере отнесены:
установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития в РФ;
федеральная государственная собственность и управление ею;
установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы (включая федеральные банки);
федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющие материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе.
В сфере международных отношений, обороны и безопасности, защиты границ к ведению федеральных органов государственной власти отнесены:
внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ, вопросы войны и мира;
внешнеэкономические отношения РФ;
оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия и боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
определение статуса, режим и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.
К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации
отнесены разнообразные вопросы:
обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных актов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Конституции и законам РФ;
защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
разграничение государственной собственности;
установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;
природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта;
координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
административное, жилищное законодательство, земельное, водное, лесное законодательство; законодательство о недрах, об охране окружающей среды; административно-процессуальное, трудовое, семейное законодательство;
осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ; выполнение международных договоров РФ.
Вне пределов полномочий РФ субъекты РФ обладают всей полнотой власти. Например, они самостоятельно формируют свои органы государственной власти, утверждают бюджеты, принимают законы и т.д.
Распределение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами выражает как общегосударственные интересы, суверенитет Федерации, так и интересы субъектов, обеспечивает целостность Российского государства и в то же время широкую самостоятельность регионов.
Вопросы для повторения
1. Дайте определение понятия федеративного устройства.
2. Назовите принципы федеративного устройства России и передайте суть каждого из них.
3. Воспроизведите содержание основ конституционного статуса Российской Федерации.
4. Перечислите и охарактеризуйте виды субъектов Федерации.
5. Раскройте содержание основ конституционного статуса субъектов Федерации.
6. Как разграничиваются предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами?
7. Какие вопросы относятся к ведению Российской Федерации?
8. Укажите предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Глава 12
СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.1. Принцип разделения законодательной,
исполнительной и судебной ветвей власти
Разделение законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти является важнейшим принципом функционирования Российской Федерации как правового государства – провозглашает Декларация «О государственном суверенитете Российской Федерации» от 12 июня 1990 г. Этот важнейший принцип закреплен и в действующей Конституции РФ. В ней говорится: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» (ст. 10).
Разделение законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти основывается, в частности, на том, что в государстве необходимо осуществлять такие три функции, как принятие законов (содержащих обязательные правила поведения), исполнение их и осуществление правосудия – защиту прав и свобод человека, наказание нарушителей этих правил, разрешение проблем, конфликтов, связанных с применением законодательства. Это естественная предпосылка разделения властей. Но есть и другая, политическая сторона дела: с точки зрения обеспечения, сохранения демократии целесообразно распределить эти три направления государственной деятельности между тремя разными государственными органами, чтобы не произошла чрезмерная концентрация, монополизация власти одним человеком, одним органом (ведь обладатель власти может ею злоупотреблять, проявлять склонность к произволу). Важно и то, что эти три независимые ветви власти могут контролировать друг друга, обращать внимание на нарушение закона другим органом (что не обеспечивается при концентрации власти в одних руках). Эти три ветви власти при их разделении могут сдерживать, уравновешивать друг друга. Вот почему говорят о «сдержках и противовесах», о необходимости их применения во властном пространстве.
Итак, реализуя принцип разделения властей, органы государства, принадлежащие к разным ветвям власти, осуществляют свои полномочия самостоятельно, взаимодействуя между собой и уравновешивая друг друга.
Ни один государственный орган не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для него Конституцией и другими законами.
Принцип разделения властей означает, что законодательную деятельность, принятие законов осуществляет представительный, законодательный орган; исполнение законов, исполнительно-распорядительная деятельность возлагается на органы исполнительной власти; судебная власть осуществляется независимыми судебными органами. Законодательная, исполнительная и судебная власти самостоятельны, относительно независимы друг от друга (но только относительно, поскольку между ними существует взаимосвязь и взаимодействие).
Конкретно принцип разделения властей проявляется в распределении, разграничении компетенции между органами, относящимися к этим трем ветвям государственной власти, их самостоятельности, во взаимном контроле.
Разделение власти так же, как и само ее функционирование, основывается на Конституции, которую все три ветви власти обязаны исполнять. Их взаимодействие регулируется правом и в свою очередь призвано гарантировать господство права, верховенство Конституции, правовой характер государства.
Разделение власти, ее сбалансированность способствуют тому, чтобы политическая борьба, личные политические амбиции находились под контролем общества, не носили разрушительный характер, смена руководителей властных структур проходила в законном порядке.
Принцип разделения властей был реализован в той или иной форме, с разной степенью последовательности во многих государствах. В частности, в завоевавших независимость Соединенных Штатах Америки этот принцип был положен в основу государственной системы и осуществляется довольно последовательно и успешно.
В годы советской власти в теории господствовало довольно критическое отношение к доктрине разделения властей, хотя и декларировалась необходимость разграничения функций между различными государственными органами, выделялось несколько их видов, в том числе представительные, исполнительно-распорядительные, судебные органы. Одним из фундаментальных теоретических положений была идея соединения законодательства, управления и контроля в деятельности представительных органов-Советов. Они, согласно действовавшей тогда Конституции, формально занимали главенствующее положение в системе органов государства. Но на практике сложился единый партийно-государственный механизм, всем руководили партийные и исполнительно-распорядительные органы. Это положение стало меняться в годы перестройки.
В любой стране осуществление принципа разделения властей имеет свои особенности, часто значительные. Это в полной мере относится и к Российской Федерации. Специфика нынешней российской системы разделения властей проявляется, в частности, в особенностях положения Президента РФ в системе органов государства. Такое положение характерно для смешанных (президентско-парламентских) форм правления. В республиках, входящих в состав России, также существует разделение власти. Подробнее правовое положение, система государственных органов, их взаимоотношения будут охарактеризованы в следующих параграфах и главах.
12.2. Понятие и виды государственных органов
Государство осуществляет свою многоплановую деятельность посредством государственных органов. Все они, несмотря на свое разнообразие, имеют общие характерные черты.
Каждый из них – составная часть государственного аппарата, входящая в систему государственных органов.
Весьма важной характерной чертой государственного органа является то, что он наделен властными полномочиями, его действия имеют властный характер. Этим он отличается от всех других организаций, общественных органов. Государственные органы в пределах своих прав принимают решения по вопросам, отнесенным к их ведению, издают правовые акты, обязательные для исполнения, осуществляют меры во исполнение принятых решений. Реализация властных полномочий в необходимых случаях обеспечивается государственным принуждением. Властные полномочия государственного органа реализуются в рамках его компетенции, под которой понимается совокупность полномочий (прав и обязанностей) в отношении определенных предметов его ведения. Компетенция разных государственных органов различна, зависит от выполняемой работы, сферы деятельности. Компетенция государственных органов устанавливается законами, другими нормативными актами.
Итак, государственный орган – это часть государственного аппарата, наделенная государственно-властными полномочиями и осуществляющая свою компетенцию по уполномочию государства в установленном им порядке.
Государственные органы объединены одной системой, но при этом разнообразны, осуществляют различные функции, отличаются друг от друга по ряду признаков. Поэтому они могут быть разделены на виды, причем по нескольким критериям.
Наибольшее значение имеет выделение видов государственных органов в соответствии с рассмотренным уже принципом разделения властей на органы законодательной власти, органы исполнительной власти и органы судебной власти. Такая классификация проводится как на федеральном уровне, так и в отношении органов государственной власти субъектов Федерации. Законодательная ветвь власти – это представительные органы РФ и ее субъектов: Федеральное Собрание, в субъектах – государственные советы, государственные собрания, законодательные собрания, Московская городская Дума, Санкт-Петербургское городское собрание и т.д.
Органами исполнительной власти РФ являются Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти (министерства РФ, федеральные службы, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии и т.д.). В субъектах органами исполнительной власти могут выступать президенты, губернаторы, главы администрации, правительства, министерства, администрации, их органы, управления, департаменты и т.д.
Судебную власть осуществляют только суды, например Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные суды (подробнее судебная система рассматривается ниже). Президент РФ как глава государства занимает особое место в системе органов государственной власти. По Конституции он прямо не отнесен ни к одной из ветвей власти, обеспечивает их согласованное функционирование. Он взаимодействует с законодательным органом РФ, тесно связан с исполнительной властью, имеет весомые полномочия по воздействию на нее.
Характеризуя систему государственных органов, следует отметить органы прокуратуры, которые занимают в ней особое место. Прокуратура относится к числу правоохранительных органов, осуществляет надзор за исполнением действующих на территории РФ законов другими государственными органами, предприятиями, учреждениями, гражданами и т.д. Деятельность прокуратуры соприкасается с работой судебных органов, однако она, и это существенно, полномочиями суда не обладает.
Деление государственных органов на виды, основывающееся на принципе разделения властей, является наиболее важным, но возможно выделение видов государственных органов и по другим основаниям.
Исходя из федеративного устройства, могут быть выделены государственные органы РФ и государственные органы субъектов Федерации. Государственные органы различаются в зависимости от порядка их формирования на избираемые гражданами или формируемые другими государственными органами, например, прокуратуры, суды. Государственные органы бывают единоличные и коллегиальные.
12.3. Выборы органов государственной власти
и местного самоуправления
. Избирательное право
Выборы занимают особое место в системе демократии, они – необходимый признак демократического правового государства. Во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., принятой ООН, подчеркивается, что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» (ч. 3 ст. 21)*. В нашей стране широко используется этот демократический способ формирования государственных органов и органов местного самоуправления.
*Конституционное право России. Сборник конституционно-правовых актов / Отв. ред. акад. О.Е. Кутафин; Сост. проф. Н.А. Михалева. Т. 1. С. 329
В Российской Федерации избираются Президент РФ, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также выборные органы местного самоуправления. Выборы осуществляются в определенном порядке, который именуется избирательной системой.
Избирательная система – порядок выборов государственных органов и органов местного самоуправления, некоторых должностных лиц, избираемых непосредственно гражданами.
Особое значение в избирательной системе имеют правила, на основании которых определяются результаты голосования.
Выборы регламентированы нормами конституционного (государственного) права, составляющими избирательное право. Избирательное право – институт (часть) конституционного права, регулирующий общественные отношения, складывающиеся в процессе выборов.
Вместе с тем этот термин используется также для обозначения избирательных прав граждан (т.е. их субъективных прав). Избирательные права граждан – конституционное право граждан Российской Федерации. Оно включает активное избирательное право
граждан — право избирать и пассивное избирательное право
граждан — право быть избранными в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления.
Нормы избирательного права содержатся в нормативных актах — источниках избирательного права. Среди них надо прежде всего назвать федеральные законы: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г.* (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 30 марта 1999г.**, «О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря 1999 г.***; «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 24 июня 1999г.**** Имеются и другие источники избирательного права, в том числе законодательные акты субъектов Российской Федерации.
*СЗРФ. 1997. № 38. Ст. 4339.
**СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1653.
***Российская газета. 2000. 5 янв.
****СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178.
Участие граждан в выборах основывается на принципах равного всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании, свободного и добровольного участия в выборах.
Эти принципы избирательной системы, избирательного права, будучи их важнейшими началами, определяют основные черты порядка организации и проведения выборов, реализуются на различных стадиях выборов. Избирательный процесс
продолжителен во времени, включает ряд этапов, являющихся главными моментами их организации и проведения: назначение выборов; образование избирательных округов и участков; формирование избирательных комиссий; составление списков избирателей; выдвижение и регистрация кандидатов; предвыборная агитация; голосование; определение результатов выборов; повторное голосование (возможная, но не всегда необходимая стадия).
Рассмотрим принципы участия граждан Российской Федерации в выборах, наиболее ярко характеризующие их избирательные права, реализацию прав, порядок выборов.
Принцип всеобщего избирательного права
означает, что гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, вправе избирать, а по достижении установленного законодательством возраста — быть избранным в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления. Гражданин РФ обладает активным и пассивным избирательным правом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии. В то же время есть общепринятые естественные, оправданные ограничения: не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Уместно вместе с тем заметить, что избирательными правами пользуются и лица, к которым в соответствии с законодательством была применена мера пресечения — содержание под стражей (но они еще не являются заключенными, осужденными судом).
Если связанным с возрастом условием приобретения активного избирательного права является достижение 18 лет (оно называется возрастным цензом активного избирательного права), то возрастной уровень, необходимый для приобретения пассивного избирательного права, может быть другим (хотя бывает и таким же — 18 лет). Так, депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ может быть избран гражданин РФ, достигший на день выборов 21 года. Законами субъектов Федерации могут также устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином РФ пассивного избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста. Однако устанавливаемый минимально необходимый возраст не должен превышать 21 года при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, 30 лет при выборах главы исполнительного органа государственной власти (президента) этих субъектов и 21 года при выборах в органы местного самоуправления (но возрастные уровни по решению законодательного органа субъекта могут быть и ниже, однако не могут быть выше указанных). Законодательством также устанавливаются ограничения, связанные со статусом депутата, в том числе с невозможностью находиться одновременно на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью.
Всеобщность избирательного права не только провозглашается, но и гарантируется. Законодательство о выборах предусматривает гарантии, обеспечивающие возможность реального участия в выборах всех граждан, обладающих избирательными правами. Особое значение для обеспечения всеобщности избирательного права имеют гарантии прав граждан при составлении списков избирателей (т. е. граждан РФ, обладающих активным избирательным правом), их право обжаловать невключение в такой список, ошибки и неточности в нем. Законодательство закрепляет ряд мер организационного характера, направленных на обеспечение возможности каждому избирателю воспользоваться своим правом. В частности, избирательные участки образуются в больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания избирателей, в труднодоступных и отдаленных районах, на судах, находящихся в день выборов в плавании, на полярных станциях. Имеются и другие гарантии этого принципа.
Немаловажной гарантией всеобщности выборов является то, что граждане России, проживающие за границей, обладают всей полнотой избирательных прав. Российские дипломатические и консульские учреждения обязаны оказывать содействие гражданам России в реализации их избирательных прав. Руководители этих учреждений образуют избирательные участки для российских граждан, пребывающих на территории иностранного государства.
Устанавливая гарантии реальной всеобщности выборов, законодательство вместе с тем закрепляет принцип свободного и добровольного участия гражданина Российской Федерации в выборах:
никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление.
Большое значение для обеспечения демократизма выборов имеет принцип равного избирательного права.
Он означает, что каждый избиратель имеет равное число голосов по избирательному округу, и все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Этот принцип также гарантируется. Избиратель не может быть включен в более чем один список избирателей, он голосует лично, предъявив паспорт или другое удостоверение личности, расписывается в получении бюллетеня в списке. Это делается для того, чтобы нельзя было проголосовать более одного раза. Вторая часть содержания данного принципа гарантируется образованием избирательных округов с примерно равной численностью избирателей, чтобы депутаты были избраны от примерно равного числа избирателей, голоса всех имели равный «вес». (Вместе с тем в соответствии с законом допускаются определенные отклонения от средней нормы представительства.)
Законодательство содержит также принцип прямого избирательного права,
который означает, что избиратель голосует на выборах в РФ «за» или «против» кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Мировой опыт выборов знает и другие способы голосования, когда избиратели избирают выборщиков, которые уже и выбирают депутатов или должностных лиц (косвенные выборы), или нижестоящие органы избирают вышестоящие (многостепенные выборы).
Важное значение в обеспечении демократизма народного волеизъявления имеет тайное голосование.
Голосование на выборах в РФ является тайным, т.е. исключающим возможность какого-либо контроля над волеизъявлением избирателя. В помещении для голосования должен быть зал, в котором размещаются кабины или специально оборудованные места для тайного голосования, либо должны быть пригодные для тайного голосования комнаты. В них при заполнении избирателем бюллетеня не допускается присутствие кого бы то ни было.
Выборы в Российской Федерации имеют еще ряд характерных черт, основных моментов, на которых базируется избирательный процесс. К ним можно отнести: обеспечение подготовки и проведения выборов избирательными комиссиями; право граждан и общественных объединений на предвыборную агитацию; финансирование выборов за счет бюджетных средств и вместе с тем создание кандидатами, избирательными объединениями, их блоками собственных избирательных фондов для финансирования предвыборной агитации; гласность при подготовке и проведении выборов.
Избирательные комиссии
организуют выборы; на них возлагаются их подготовка и проведение, реализация и защита избирательных прав граждан, контроль над их соблюдением. В систему избирательных комиссий входят: Центральная избирательная комиссия РФ; избирательные комиссии субъектов РФ; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии; участковые избирательные комиссии. Избирательные комиссии при подготовке и проведении выборов в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления.
Центральная избирательная комиссия действует на постоянной основе, срок ее полномочий – четыре года. Она состоит из 15 членов, пять из которых назначаются Государственной Думой, пять – Советом Федерации, пять – Президентом РФ.
Центральная избирательная комиссия осуществляет руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам Президента РФ, депутатов Государственной Думы, по проведению референдумов Российской Федерации.
Избирательные комиссии субъектов Федерации, также действующие на постоянной основе, формируются законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, причем половина членов этих комиссий должна назначаться этими законодательными органами. Этими же государственными органами формируются и окружные избирательные комиссии при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Другие виды избирательных комиссий формируются выборными органами местного самоуправления. В состав избирательных комиссий входят также и члены с правом совещательного голоса; их вправе назначить (по одному) сам кандидат*, избирательное объединение в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата (список кандидатов), и в нижестоящие избирательные комиссии. Такие члены комиссий имеют право доступа ко всем материалам и документам избирательной комиссии, право выступать на ее заседаниях.
* Кандидат — лицо, выдвинутое в установленном законом порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность (президента, губернатора, мэра и т.д.)или на членство в органе государственной власти (т.е.,как правило, на место депутата)или в органе местного самоуправления.
Избирательные комиссии наделены значительными полномочиями по подготовке, организации и проведению выборов.
Центральная избирательная комиссия РФ руководит деятельностью избирательных комиссий по выборам Президента РФ, депутатов Государственной Думы, по проведению референдумов РФ, осуществляет контроль над соблюдением законности при подготовке и проведении выборов в федеральные органы, регистрирует избирательные блоки, кандидатов на должность Президента РФ и т.д. Центральная избирательная комиссия РФ совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ осуществляет контроль над соблюдением избирательных прав граждан, распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение, контролирует их целевое использование. Важное значение имеет право Центральной избирательной комиссии издавать инструкции по вопросам применения федерального избирательного законодательства, обязательные для всех избирательных комиссий в Российской Федерации.
Наиболее многочисленны участковые избирательные комиссии (это низовое звено в системе избирательных комиссий), выполняющие необходимую и важную роль в организации и проведении выборов. Именно эти комиссии проводят ознакомление избирателей со списками избирателей, обеспечивают подготовку помещений для голосования, избирательных ящиков и другого оборудования; особо следует подчеркнуть, что это звено системы избирательных комиссий организует на избирательном участке голосование в день выборов, производит подсчет голосов и устанавливает итоги выборов на этом избирательном участке.
При выборах депутатов Государственной Думы большое значение имеют окружные избирательные комиссии. Они, в частности, координируют деятельность территориальных и участковых избирательных комиссий, регистрируют кандидатов в депутаты и их доверенных лиц, распоряжаются денежными средствами, выделенными на подготовку и проведение выборов по избирательному округу, утверждают текст избирательного бюллетеня для голосования по данному одномандатному округу; необходимо также подчеркнуть, что окружная избирательная комиссия устанавливает и публикует итоги голосования по одномандатному избирательному округу.
Расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов финансируются за счет соответствующего бюджета в зависимости от уровня выборов (из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета).
Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно и открыто. В день голосования с самого начала работы участковых избирательных комиссий и до подписания ее членами протокола об итогах голосования (т.е. и при подсчете голосов) на избирательных участках вправе присутствовать кандидаты, доверенные лица, представители средств массовой информации, наблюдатели, направленные кандидатами, общественными и избирательными объединениями. Таким же правом обладают и иностранные (международные) наблюдатели.
Гласность в деятельности избирательных комиссий проявляется и в том, что их решения публикуются в печати, передаются в другие средства массовой информации, а на заседаниях соответствующей избирательной комиссии вправе присутствовать кандидаты, их доверенные лица, представители избирательных объединений и средств массовой информации.
Выборы охватывают действия граждан России, избирательных объединений, избирательных комиссий и органов государственной власти по составлению списков избирателей, выдвижению и регистрации кандидатов, проведению предвыборной агитации, голосованию и подведению его итогов и другие избирательные действия.
В начале избирательного процесса — назначение выборов.
На федеральном уровне выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания, а выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначает Президент РФ. Выборы в другие органы государственной власти назначают компетентные государственные органы, должностные лица соответственно уровню выборов.
Для проведения выборов образуются избирательные округа —
избирательные территориальные единицы. Соответствующие избирательные комиссии определяют границы избирательных округов и число избирателей в них, которые утверждаются соответствующим представительным органом государственной власти, органом местного самоуправления не позднее, чем за 60 дней до дня выборов. Например, схема одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы второго созыва, их описание с указанием численности избирателей в них были утверждены Федеральным законом*.
*Федеральный закон «Об утверждении схемы одномандатных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва» от 17 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3425.
Выборы половины депутатов Государственной Думы, избираемых по пропорциональной системе, и выборы Президента РФ проводятся по федеральному избирательному округу, включающему всю территорию страны.
Обычно образуются одномандатные округа, от которых избирается по одному депутату, но в регионах могут использоваться и многомандатные избирательные округа (от одного многомандатного округа избираются два или несколько депутатов).
Образуются избирательные округа при соблюдении требований примерного равенства избирательных округов по числу избирателей и единства территории избирательного округа (не допускается создание избирательного округа из не граничащих между собой территорий, не примыкающих друг к другу, кроме законных исключений, т.е. нельзя «разрывать» территорию округа на не связанные друг с другом части). Допускается в определенных случаях и пределах отклонение от средней нормы представительства и образование несколько больших или меньших округов. При образовании избирательных округов с соблюдением указанных выше требований учитывается вместе с тем административно-территориальное деление.
Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей предусматривается образование избирательных участков.
Избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями. Для удобства граждан участки не должны включать больше определенного числа (3 тыс.) избирателей. Как уже говорилось, избирательные участки образуются не только по месту постоянного жительства людей, но и в местах их временного пребывания, в труднодоступных местах.
Очень большое значение для обеспечения избирательных прав граждан, подготовки выборов имеет составление списков избирателей.
Список избирателей составляется отдельно по каждому избирательному участку соответствующей избирательной комиссией. В списки избирателей включаются все граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом, причем гражданин может быть включен в список избирателей только на одном избирательном участке. Список избирателей представляется для всеобщего ознакомления не позднее, чем за 20 дней до дня выборов.
Важное место в избирательной кампании занимает выдвижение и регистрация кандидатов;
значение этой стадии избирательного процесса обусловлено тем, что определяется состав кандидатов – тех, из кого избиратели и выберут президента, депутатов и т.д.
Право выдвижения кандидатов принадлежит избирателям, избирательным объединениям, избирательным блокам.
Кандидаты могут быть выдвинуты непосредственно избирателями
(по инициативе избирателя, группы избирателей) соответствующего избирательного округа и в порядке самовыдвижения.
Кандидаты, а также списки кандидатов* могут быть выдвинуты и избирательными объединениями, избирательными блоками.
*Список кандидатов – единый список лиц, выдвинутых избирательным объединением, избирательным блоком на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или представительный орган местного самоуправления.
Большую роль в выдвижении кандидатов, в избирательных кампаниях играют избирательные объединения. Избирательное объединение –
зарегистрированное в установленном законом порядке политическое общественное объединение (политическая партия, политическая организация, политическое движение), основными уставными целями которого являются: участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности этих органов. Для того чтобы избирательное объединение могло принять участие в избирательной кампании, его действующий устав должен быть зарегистрирован не позднее, чем за один год до дня голосования.
Избирательные объединения могут создавать избирательные блоки. Избирательный блок –
обладающее правами избирательного объединения добровольное объединение двух и более избирательных объединений для совместного участия в выборах. Избирательные объединения в период выборов могут действовать самостоятельно, а могут вступать в блоки.
Избирательные объединения, избирательные блоки могут выдвигать как отдельных кандидатов по округам, так и списки кандидатов (например, федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы).
Решения о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) от избирательных объединений принимаются тайным голосованием соответственно уровню проводимых выборов на съездах, конференциях, собраниях общественных объединений, их региональных или местных отделений.
В поддержку кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками, непосредственно избирателями, должны быть собраны подписи избирателей в порядке и количестве, установленных законодательством, либо внесен избирательный залог. Подписи собираются только среди избирателей, обладающих активным избирательным правом в том избирательном округе, в котором данный кандидат дает согласие на выдвижение. В сборе подписей не допускается участие администраций предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций, принуждение в процессе сбора подписей, вознаграждение избирателей за внесение подписи. Запрещен сбор подписей в процессе и в местах выдачи заработной платы. В случаях грубого или неоднократного нарушения этих запретов собранные подписи могут быть признаны недействительными, отменена регистрация кандидата (списков кандидатов). Право сбора подписей принадлежит совершеннолетнему дееспособному гражданину России. С ним кандидат, избирательное объединение, блок могут заключить договор о сборе подписей; оплата этой работы осуществляется только через их избирательные фонды. При сборе подписей избиратель, ставя подпись в подписном листе, собственноручно указывает в нем свои фамилию, имя, отчество, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа, дату внесения подписи.
Инициатива сбора подписей под заявлением кандидата о его выдвижении может исходить от любого избирателя (избирателей). Так, при выборах депутатов Государственной Думы право выдвинуть свою кандидатуру для баллотировки по одномандатному избирательному округу принадлежит каждому гражданину Российской Федерации, обладающему активным избирательным правом и достигшему на день выборов 21 года. Для выдвижения кандидата на должность Президента РФ также каждый гражданин или группа граждан Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, могут образовать инициативную группу избирателей (численностью не менее 100 человек). Инициаторы сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата уведомляют соответствующую избирательную комиссию о своей инициативе.
Федеральное законодательство устанавливает верхний предел необходимого для регистрации кандидата (списка кандидатов) количества подписей избирателей в поддержку выдвижения – не более 2% числа избирателей округа. Однако в этих пределах может быть установлено и меньшее число подписей, необходимых для регистрации, при выборах конкретных как федеральных, так и региональных органов. В поддержку выдвижения кандидата в депутаты Государственной Думы должно быть собрано не менее 1 % подписей избирателей от общего числа избирателей соответствующего одномандатного избирательного округа, а в поддержку федерального списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком по федеральному округу, требуется собрать не менее 200 тыс. подписей избирателей, при этом на один субъект Федерации должно приходиться не более 14 тыс. подписей. Сходные правила действуют и при сборе подписей в поддержку кандидатов на должность Президента РФ. Избирательное объединение, избирательный блок или инициативная группа избирателей, выдвинувшие кандидата на эту должность, обязаны собрать не менее 1 млн.* подписей избирателей, причем на один субъект РФ должно приходиться не более 70 тыс. подписей. Имеется в виду, что каждый из кандидатов должен продемонстрировать поддержку определенного, значительного числа регионов. И при голосовании за федеральные списки кандидатов в депутаты и выборах Президента РФ такие предварительные условия регистрации кандидатов (списка кандидатов) призваны способствовать тому, чтобы в бюллетени для голосования включались наиболее известные, популярные избирательные объединения, кандидаты, имеющие определенную политическую поддержку и авторитет в массах избирателей, в том числе и в регионах. И в целом требование определенного числа подписей избирателей в поддержку кандидатов должно способствовать именно этому.
*В случае проведения досрочных или повторных выборов – 500 тыс.
Далее проводится регистрация кандидатов (списков кандидатов) соответствующей избирательной комиссией по представлению избирательных объединений и избирателей. В избирательную комиссию представляется не менее установленного числа подписей в поддержку этих кандидатов (списков кандидатов), необходимых для их регистрации. Избирательные комиссии могут организовать проверку подписных листов.
Период выдвижения кандидатов значителен по времени и должен составлять не менее 45 дней при выборах федеральных государственных органов (может быть меньше при выборах в органы государственной власти субъектов Федерации и в органы местного самоуправления).
Если же в установленные сроки в избирательном округе не будет зарегистрирован ни один кандидат либо их число окажется меньше установленного числа мандатов или равно ему, то выборы в этом округе откладываются. Таким образом, выборы всегда должны быть альтернативными.
Так обычно и бывает на практике.
Закон устанавливает равные права и обязанности кандидатов и закрепляет гарантии их деятельности.
После регистрации кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе, а также работающие в средствах массовой информации, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения служебных обязанностей и не вправе использовать преимущества своего служебного положения. Президент РФ, баллотирующийся на второй срок, или Председатель Правительства РФ, в соответствии с Конституцией РФ временно исполняющий обязанности Президента РФ и зарегистрированный кандидатом на должность Президента РФ, продолжают выполнять свои полномочия, но не должны пользоваться преимуществом своего служебного положения.
После регистрации кандидаты по их личным заявлениям освобождаются от работы, военной службы, военных сборов и учебы на время участия в выборах, в течение срока которых им выплачивается компенсация. В этот период кандидаты не могут быть уволены с работы по инициативе администрации (работодателя) или без их (кандидатов) согласия переведены на другую работу. Кандидат после регистрации не может быть привлечен без согласия прокурора (соответственно уровню выборов, например, кандидат на должность Президента РФ, кандидат в депутаты Государственной Думы – без согласия Генерального прокурора РФ) к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке.
Большое значение в современных условиях имеет предвыборная агитация.
Федеральное законодательство закрепляет право на предвыборную агитацию – государство обеспечивает свободное проведение предвыборной агитации в соответствии с законом гражданам РФ, общественным объединениям. Они вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию «за» или «против» любого кандидата, избирательного объединения. Предвыборная агитация может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения предвыборных мероприятий, в том числе собраний и встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, шествий, демонстраций, выпуска и распространения агитационных печатных материалов. В предвыборной агитации не могут участвовать члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, государственные органы, органы местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения, а также лица, замещающие государственные и муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих должностных и служебных обязанностей.
Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидатов и прекращается в ноль часов за сутки до дня выборов. Избирательное законодательство, гарантируя право на предвыборную агитацию, вместе с тем не допускает злоупотребления этим правом. Не допускаются злоупотребление свободой массовой информации, агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, пропаганда войны.
Соблюдение установленного законодательством порядка проведения предвыборной агитации контролируется избирательными комиссиями.
Значительным фактором предвыборной агитации и в целом подготовки и проведения выборов является их финансовое обеспечение. Расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов финансируются за счет бюджетных средств. Вместе с тем кандидаты и избирательные объединения обязаны создавать свои избирательные фонды, причем в целях предвыборной агитации допускается использование только денежных средств, перечисленных в избирательные фонды. Такие избирательные фонды могут создаваться за счет ряда источников: средств, выделенных избирательному объединению или кандидату в равных размерах на предвыборную агитацию избирательной комиссией; собственных средств кандидата, избирательного объединения (за исключением случаев, когда указанные средства имеют иностранные источники); средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением; добровольных пожертвований граждан и юридических лиц. Законодательство устанавливает предельные размеры перечисляемых в такие фонды средств кандидатов, избирательных объединений, добровольных пожертвований физических и юридических лиц.
Особое место в избирательном процессе занимает голосование.
Его порядок подробно регламентирован законодательством.
Голосование в Российской Федерации проводится в один из выходных дней. Само голосование производится путем нанесения избирателем в бюллетене любого знака в квадрате (квадратах), относящемся к кандидату (кандидатам) или списку кандидатов, в пользу которых сделан выбор, либо к позиции «против всех кандидатов (списков кандидатов)». Голосование личное; голосование за других лиц не допускается. Избирателю, который в течение определенного срока до дня выборов включительно будет отсутствовать по месту своего жительства, предоставляется возможность проголосовать досрочно. Обеспечивается возможность участвовать в голосовании и лицам, которые по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не могут прибыть в помещение для голосования. Для этого в участковых избирательных комиссиях имеются переносные избирательные ящики; голосование проводится в этом случае вне помещения для голосования (например, дома у таких избирателей). Организация и проведение голосования вне помещения для голосования должны исключать возможность нарушения избирательных прав гражданина, нарушения тайны голосования, искажения волеизъявления избирателя.
В помещении для голосования избиратели заполняют избирательные бюллетени в специально оборудованной кабине или комнате, в которой не допускается присутствие других лиц. Если избиратель не может самостоятельно заполнить бюллетень, то он вправе воспользоваться для этого помощью другого лица, не являющегося членом участковой избирательной комиссии или наблюдателем.
Избирательный бюллетень должен содержать печать участковой избирательной комиссии и подписи не менее двух ее членов. При получении бюллетеня избиратель расписывается в списке избирателей. Заполненные избирательные бюллетени опускаются избирателями в избирательные ящики.
Завершающая стадия выборов – определение их результатов.
На избирательных участках подсчет голосов осуществляется членами участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса. Подсчитываются поданные избирателями бюллетени, извлеченные из избирательных ящиков; составляется протокол об итогах голосования. Итоги сообщаются в вышестоящую комиссию. Определяются результаты выборов соответствующей избирательной комиссией. Результаты голосования, лица, избранные депутатами, должностными лицами, определяются в соответствии с правилами пропорциональной (пропорционально числу полученных голосов) или мажоритарной (по большинству голосов) избирательных систем. Пропорциональная и мажоритарная избирательные системы могут использоваться в сочетании, как это имеет место при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Вопросы для повторения
1. Раскройте содержание принципа разделения властей.
2. Сбалансированность власти. Взаимодействие ее ветвей.
3. Сформулируйте понятие государственного органа.
4. Что такое компетенция государственного органа?
5. Какие возможны классификации государственных органов?
6. Какие государственные органы относятся к законодательной, исполнительной и судебной ветвям власти?
7. Дайте определения избирательной системы, избирательного права.
8. Сформулируйте принципы избирательного права.
9. Каковы гарантии принципов всеобщего и равного избирательного права?
10. Кому принадлежит право выдвижения кандидатов?
Глава 13
ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
13.1. Возникновение и развитие института
президентства в России
Президент – принципиально новый для России государственный институт, который внес значительные изменения в существовавшую в момент его учреждения прежнюю советскую форму организации власти. В 1990–1991 гг. был закреплен пост Президента еще существовавшего тогда Союза ССР, появились президенты в республиках бывшего Союза. Тогда же, в 1991 г., был учрежден пост Президента России Федерации, входившей в то время в это союзное государство. Таким образом, была реализована воля российского народа, проголосовавшего за это 17 марта 1991 г. на первом всероссийском референдуме. Российское государство сделало важный шаг в сторону изменения формы государства. Закрепление такого существенного новшества в организации государства мотивировалось необходимостью укрепления исполнительной власти. Учреждение президентства происходило на фоне углубляющегося экономического и политического кризиса, обострения межнациональных отношений, в условиях ослабления исполнительной власти, ее единства. Реализация законов проходила трудно, не принимались необходимые меры по их осуществлению со стороны органов государственного управления, усиливалась рассогласованность союзного и республиканского законодательства. К тому же представительным органам не удавалось сформировать эффективно действующие органы государственного управления, обеспечить с ними должное взаимодействие, не вмешиваясь в их оперативную деятельность.
При создании института президентства в России использовался опыт зарубежных стран. Этот институт распространен в мире и имеет заметные особенности в разных странах. В одних государствах их называют президентскими республиками – президент возглавляет государство, а также правительство, исполнительную власть, играет фактически ведущую роль в управлении страной, обладая большим объемом прав. В других – это парламентарные республики – президентство представляет собой в значительной мере формальную структуру. В этом случае реальные функции управления выполняет правительство, а глава его и занимает первое место в системе исполнительной власти.
В мировой практике, как уже говорилось, встречается сочетание черт и парламентарной, и президентской республики – смешанные формы правления (которые оказали влияние на конструирование института президентства в России). Наконец, различно избирается и сам президент. Всенародное его избрание обычно свойственно тем странам, где реальная исполнительная власть концентрируется в руках президента, во всяком случае, там он, как правило, играет существенную роль в государстве.
При организации президентской власти в Российской Федерации использован опыт разных государств, но, естественно, в РФ она имеет свои особенности.
Несмотря на исторически короткий период своего существования, отечественный институт президентства претерпел заметные изменения. Статус Президента РФ по Конституции России 1993 г. значительно отличается от правового положения Президента, закрепленного в 1991 г. Тогда Президент РФ рассматривался как глава исполнительной власти, руководивший Правительством, подотчетным и ответственным не только перед ним, но и перед федеральными законодательными органами. Он был наделен правом вето, которое, однако, легко преодолевалось простым большинством голосов Верховного Совета, а в отношении актов Съезда народных депутатов РФ у него такого права не было. Организация власти представляла собой конгломерат черт президентской, смешанной, а также советской формы правления; принцип разделения властей проводился непоследовательно. В Конституции сохранялись положения о полновластии представительного высшего органа, его всеобъемлющей компетенции. Оставались положения о распорядительных полномочиях законодательных органов, что, конечно, влияло на юридический статус главы исполнительной власти.
Принятие Конституции РФ 1993 г. означало начало нового этапа в развитии президентской власти в Российской Федерации. В ее основе теперь лежит иная концепция, включающая преобладающие черты президентской республики и элементы смешанной формы правления; моменты, свойственные советской форме государственности, были устранены. Законодательный орган приобрел черты парламента, действующего в режиме разделения власти. Внесены большие изменения, новшества в правовой статус Президента РФ, он усилен.
13.2. Основы конституционного статуса Президента Российской Федерации, его положение в системе органов государства
Согласно Конституции Президент РФ – глава государства. Это определяет его место в системе государственной власти. Как глава государства он представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, выступает в качестве высшего представителя государственной власти, высшего должностного лица государства.
Действующая Конституция РФ ставит институт президентства на первое место среди федеральных государственных органов. Российский Президент наделен большими реальными полномочиями, которые применяет самостоятельно, юридически независимо от других государственных органов, но взаимодействуя с ними. Он не подчинен и не подотчетен никакому органу власти, получая свои полномочия от народа на основе Конституции РФ, не несет за свой политический курс, проводимую политику, за свои законные действия политической ответственности перед парламентом. Исключение составляет лишь юридическая ответственность его в случае обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления с соблюдением сложной, в несколько этапов, процедуры отрешения от должности, осуществляемой палатами Федерального Собрания. Глава государства обладает, таким образом, неприкосновенностью, что обеспечивает повышенную защищенность, устойчивость президентской власти. Естественно, Президент РФ должен реализовывать государственную власть в соответствии с Конституцией РФ, не выходя за рамки своих полномочий, исполняя федеральные законы, в том числе и при определении им основных направлений внутренней и внешней политики государства.
Президент РФ выполняет особую роль в системе государственной власти. Прежде всего Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.
Принося президентскую присягу, глава государства обязуется сам уважать, соблюдать и защищать эти важнейшие государственные и социальные ценности, но у него для их обеспечения и охраны есть реальные правовые средства воздействия на другие органы власти. Президент РФ наделен действенными конкретными полномочиями, обеспечивающими реализацию этих его важнейших прав и обязанностей. Их осуществлению служат полномочия Президента в области внешней политики, обороны и безопасности, другие его правомочия.
Как гарант Конституции РФ Президент может принимать не противоречащие Конституции России и федеральным законам нормативные указы по широкому кругу вопросов, восполняющие пробелы в законодательстве. Он вправе принимать определенные Конституцией меры в отношении актов, противоречащих Конституции РФ, нарушающих права и свободы человека и гражданина. Президент РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам (и указам Президента РФ). В его компетенции приостанавливать действие решений органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам государства или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом. Глава государства может обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ нормативных актов государственных органов Федерации и ее субъектов (ст. 125). Президент (и также Правительство РФ) обеспечивает (в соответствии с Конституцией РФ) осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России, гарантируя ее целостность и суверенитет.
На Президента РФ возложена очень важная функция в системе органов государственной власти: он в установленном Конституцией РФ порядке обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это способствует и выполнению его роли гаранта Конституции РФ, ее защите, обеспечиваяреализацию конституционных норм, регламентирующих организацию и деятельность органов государственной власти, осуществление принципов их взаимоотношений, в том числе разделения власти, поддержание законности в деятельности органов исполнительной власти. Он может быть своего рода «арбитром» в системе органов государственной власти (в определенной степени и в рамках Конституции – даже координатором их деятельности), помогая разрешению противоречий между ними, согласованию их работы. Это, прежде всего, относится к взаимоотношениям законодательной и исполнительной властей, а также федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации. Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов. Если же не удается достичь согласованного решения, он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Президент занимает особое место в государственном механизме, в системе разделения властей.
Президент РФ тесно связан с исполнительной властью, занимая по отношению к ней определяющее, верховное положение и существенно воздействуя на ее осуществление, хотя нынешняя Конституция РФ (в отличие от прежней) не применяет к нему формулу «глава исполнительной власти». Конституция РФ наделяет Президента РФ весомыми, эффективными полномочиями по формированию Правительства РФ, воздействию на его работу (при определенной его самостоятельности), на исполнительную власть.
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, имеет решающие права по назначению Председателя Правительства, других его членов, может отменять акты Правительства РФ (в случае их противоречия его указам), может принять решение об отставке Правительства, имеет право председательствовать на его заседаниях. Правительство издает свои постановления и распоряжения на основании и во исполнение не только Конституции РФ, федеральных законов, но и нормативных указов главы государства. Председатель Правительства РФ, определяя основные направления его деятельности и организуя его работу, руководствуется не только Конституцией и федеральными законами, но и указами Президента РФ. Он, согласно ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. с изменениями и дополнениями*, руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, осуществляет полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Президенту РФ непосредственно подведомственны Министерство иностранных дел, Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Федеральная служба безопасности, другие силовые структуры, а также некоторые другие ведомства. Он осуществляет полномочия исполнительной власти, принимает ключевые решения по управлению страной, обязательные для Правительства РФ, всех органов исполнительной власти. Поэтому Президента РФ правомерно рассматривать как верховного руководителя исполнительной власти, даже как ее фактического главу, т.е. считать Российскую Федерацию в основном президентской республикой**.
*СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.
**Но эта точка зрения в государствоведении не является единственной. Есть и другая, в соответствии с которой он не является главой исполнительной власти, а занимает положение как бы «над ветвями власти», будучи лишь «арбитром» в системе органов государства.
Глава государства взаимодействует с федеральной законодательной властью, используя систему «сдержек и противовесов», свойственных реализации принципа разделения властей. Он выступает как бы «арбитром» между законодательной и исполнительной властью, обеспечивая их взаимодействие, необходимое для нормального функционирования государственного механизма, способствуя согласованию их позиций, разрешению противоречий и конфликтов между ними.Президент может оказывать существенное влияние на федеральный законодательный орган, имея для этого необходимые правовые инструменты. Сам он единолично не осуществляет законодательную власть, но обладает правом законодательной инициативы, является непременным участником законодательного процесса, подписывая и обнародуя законы, наделен эффективным правом вето. Оно помогает отстаивать политическую позицию главы государства, исполнительной власти. Важное место среди средств воздействия Президента на законодательную власть занимает право Президента РФ распускать Государственную Думу* в определенных Конституцией РФ случаях, связанных с противоречиями между этой палатой и главой государства, Правительством. Это действенный способ разрешения конфликтов между ними. Но Президент может избрать и другой путь при выражении недоверия Правительству, отказе ему в доверии со стороны Думы (ст. 117 Конституции РФ), приняв решение об отставке Правительства и разрешив конфликт в пользу законодателя.
*См. об этом подробнее в следующих главах.
Своевременное разрешение противоречий между ветвями власти, права Президента РФ, направленные на это, способствуют согласованию законодательной деятельности и политики, проводимой исполнительной властью, должны помочь избежать острого политического противоречия между властями, в обществе в целом.
На реализацию обязанности главы государства обеспечивать согласованное функционирование органов государственной власти, верховенство федерального законодательства, а значит, и права парламента направлены и уже рассмотренные выше его права по приостановлению и отмене актов органов исполнительной власти, не соответствующих Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2 ст. 85, ч.
3 ст. 115).
Конституция РФ, возлагая на Президента РФ данную обязанность и наделяя его соответствующими правами для ее исполнения в отношении других государственных органов, вместе с тем и его самого ориентирует на взаимодействие, согласованную работу с ними. Особенно ярко это проявляется в отношении Федерального Собрания, его палат. Во многих случаях для принятия решения требуется согласование мнений главы государства и законодательного органа, его палат, компромисс, в сущности, совместные действия (назначение должностных лиц, утверждение некоторых категорий указов Президента РФ). Это свойственные принципу разделения властей «сдержки и противовесы», уравновешивающие ветви власти. К ним же относятся и полномочия федерального Собрания по ратификации и денонсации международных договоров, которые подписывает Президент РФ.
Иногда во взаимоотношениях с иными органами роль Президента подкрепляется другими его полномочиями. Так, при назначении Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы у Президента РФ имеется право ее роспуска после трехкратного отклонения предложенных Президентом кандидатур.
Большую роль в реализации принципа разделения властей, в поддержании их баланса, обеспечении конституционной законности в функционировании президентской власти призван сыграть Конституционный Суд. В этих же целях закреплен и институт отрешения Президента от должности законодательной властью.
13.3. Порядок выборов и прекращения полномочий
Президента Российской Федерации
Президент РФ избирается непосредственно народом. В его выборах участвуют граждане Российской Федерации на основе равного всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании. Назначаются выборы Президента РФ Советом Федерации.
Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет.
Срок полномочий главы государства четыре года; одно и то же лицо не может занимать эту должность более двух сроков подряд. Президент РФ приступает к исполнению своих полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом.
Правом выдвигать кандидата на должность Президента РФ обладают как непосредственно избиратели, так и избирательные объединения, избирательные блоки. Каждый избиратель, их группы могут образовать инициативную группу и собрать в поддержку своего кандидата не менее 1 млн. подписей*. Такое количество подписей должны собрать и избирательные объединения, блоки, выдвинувшие кандидатов на должность Президента РФ. Выборы всегда должны быть альтернативными. Все зарегистрированные кандидаты включаются в бюллетень. Избранным считается тот кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Состоявшимися выборы признаются, если в них приняло участие не менее половины избирателей, внесенных в списки избирателей. Если в избирательный бюллетень было включено более двух кандидатов, и ни один из них не был избран, назначается повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Избранным считается кандидат, получивший большее число голосов избирателей, принявших участие в повторном голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого кандидата, при условии, что число голосов избирателей, поданных за набравшего большее количество голосов кандидата, больше числа голосов избирателей, поданных против всех кандидатов (при этом уже не требуется, чтобы в повторном голосовании участвовало обязательно не менее половины зарегистрированных избирателей). Если же при общих выборах или повторном голосовании ни один кандидат не был избран либо если выборы признаны несостоявшимися или недействительными, Совет Федерации назначает повторные выборы**.
*Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря 1999 г. // Российская газета. 2000. 5 янв.
**Подробнее об организации выборов см. гл. 12.
Досрочное прекращение исполнения полномочий Президента происходит по следующим основаниям: а) отставка; б) стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять эти полномочия; в) отрешение от должности. В случае досрочного прекращения исполнения президентских полномочий, не позднее трех месяцев с момента прекращения, должны состояться выборы Президента РФ.
Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно берет на себя Председатель Правительства РФ. Но исполняющий обязанности главы государства не имеет права осуществлять некоторые полномочия Президента РФ: распускать Государственную Думу, назначать референдум, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.
Конституция РФ предусматривает в качестве одного из трех упомянутых способов досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ отрешение его от должности – досрочное его отстранение при наличии определенных обстоятельств с соблюдением определенной процедуры. Президент РФ, обладая неприкосновенностью, может быть привлечен к юридической ответственности только таким образом – отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. В этой процедуре определенное участие принимают также Конституционный СудРФ и Верховный СудРФ.
Порядок отрешения включает несколько стадий. Обвинение выдвигается Государственной Думой; эта инициатива должна исходить от не менее чем одной трети ее депутатов. При этом требуется заключение специальной комиссии, образованной данной палатой парламента. Решение о выдвижении обвинения против Президента принимается Государственной Думой квалифицированным большинством – не менее чем двумя третями голосов от общего числа ее депутатов. Обвинение подтверждается заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением (по запросу Совета Федерации) Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Само решение об отстранении Президента от должности принимается Советом Федерации не менее чем двумя третями голосов от общего числа членов этой палаты. Но такое решение Советом Федерации должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения. Если же в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, то обвинение считается отклоненным.
13.4. Компетенция Президента Российской Федерации
Президент РФ обладает важными полномочиями в разных сферах государственной жизни. Ряд своих прав он осуществляет в тесном взаимодействии с палатами Федерального Собрания, причем право окончательного решения может оставаться за ними.
Президент РФ наделен широкими полномочиями по формированию государственных органов, определению их персонального состава, назначению на должность и освобождению от должности. В отношении органов исполнительной власти, органов при Президенте РФ он:
назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
принимает решение об отставке Правительства РФ;
утверждает по предложению Председателя Правительства РФ структуру федеральных органов исполнительной власти;
по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;
формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;
формирует Администрацию ПрезидентаРФ;
назначает и освобождает полномочных представителей Президент РФ;
назначает и отзывает (после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания) дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях.
У Президента РФ есть и другие права, связанные с деятельностью Правительства РФ, исполнительной власти, о которых говорилось выше, полномочия по осуществлению исполнительной власти.
Он принимает важнейшие решения в различных сферах: государственного строительства, социально-культурной, экономики и финансов, внешней политики, обороны и безопасности.
Согласно Конституции РФ в области внешней политики, международных отношений Президент РФ:
осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;
ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;
подписывает ратификационные грамоты (сама ратификация и денонсация международных договоров осуществляются Федеральным Собранием, законами);
принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей;
назначает дипломатических представителей Российской Федерации.
Он наделен большими полномочиями в сфере обороны и безопасности. Так, в соответствии с Конституцией РФ ПрезидентРФ:
является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации;
утверждает военную доктрину России;
назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил;
формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ (последние два полномочия относятся и к его правам по формированию государственных органов, назначению должностных лиц);
вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение в случае агрессии против РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;
вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, с незамедлительным сообщением об этом палатам Федерального Собрания (указы Президента РФ по последним двум вопросам подлежат утверждению Советом Федерации).
Президент РФ обладает полномочиями, связанными с организацией и деятельностью законодательной власти:
назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом;
распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ;
вносит законопроекты в Государственную Думу; подписывает и обнародует федеральные законы;
обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства;
назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (референдумы могут быть формой осуществления законодательной власти, поскольку путем голосования возможно принятие законодательных решений).
В отношении судебной власти, прокуратуры Президент РФ:
представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ;
вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ;
назначает судей других федеральных судов.
Президент РФ также:
решает вопросы гражданства Российской Федерации, предоставления политического убежища;
награждает государственными наградами, присваивает почетные звания России, высшие воинские и высшие специальные звания;
осуществляет помилование.
Осуществляя свою компетенцию, Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории страны. Акты главы государства не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Вопросы для повторения
1. Когда был учрежден пост Президента России? Как развивался институт президентства?
2. Какое место занимает Президент РФ в системе государственных органов? Каков его конституционный статус? Как строятся его взаимоотношения с другими государственными органами?
3. Что представляет собой порядок выборов и прекращения полномочий Президента РФ?
4. Каков срок полномочий Президента РФ?
5. Дайте общую характеристику компетенции Президента РФ.
6. Каковы полномочия Президента РФ по формированию государственных органов, назначению должностных лиц?
7. В чем состоят права Президента РФ, связанные с организацией и деятельностью законодательной власти?
8. Что включают в себя его конституционные полномочия в сфере внешней политики? В области обороны и безопасности?
Глава 14
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ
14.1. Основы конституционного статуса Федерального
Собрания, его место в системе органов государства
1. Федеральное Собрание – парламент – является представительным и законодательным органом Российской Федерации.
Федеральное Собрание, состоящее из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы, – это представительное общегосударственное федеральное учреждение. Российский парламент – представительный орган всего многонационального народа Российской Федерации, всех ее составных частей – субъектов, призван выражать волю, реализовывать суверенитет, интересы народа, отражать мнение субъектов Федерации.
Представительный характер Федерального Собрания обусловлен порядком формирования его палат. Совет Федерации составляют представители субъектов Федерации – по два от каждого из них: один от представительного, а другой от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Такими представителями субъектов выступают главы исполнительных и законодательных (представительных) органов этих субъектов. Таким образом, члены Совета Федерации выражают интересы субъектов Федерации, их населения, проживающих там наций, народностей, региональные особенности и проблемы.
Всенародные выборы депутатов Государственной Думы также обусловливают ее представительную природу, обеспечивают отражение в ее деятельности разнообразных политических взглядов, интересов разных социальных слоев и групп, населения различных территорий, идеологического многообразия, политического плюрализма.
Представительная природа Федерального Собрания в определенной степени проявляется и в составе депутатов Государственной Думы. Среди них представители многих наций, народностей, этнических групп, населяющих нашу страну, разных слоев общества, политических организаций, профессий, носители различных идеологических воззрений, религиозных взглядов. В их составе находит некоторое отражение демографическая структура населения: имеются мужчины и женщины, люди разных возрастных групп. В то же время следует помнить, что интересы и мнения социальных, профессиональных, демографических, этнических групп могут представлять в парламенте не только лица, к ним принадлежащие. Это могут делать и другие люди. Так, интересы рабочих, крестьян могут выражать не только они сами, но и, например, профессиональные политики, государственные служащие, мнения женщин – мужчины и т.д. Полномочными представителями народа, которые могут выражать его общие интересы и интересы, мнения составных его частей, парламентарии становятся в результате выборов, на которых избиратели высказали доверие им, их программам, политическим установкам.
Состав этой палаты носит достаточно выраженный партийный характер. Здесь представлен широкий спектр политических сил. Депутатский корпус воплощает политический плюрализм и идеологическое многообразие, о которых говорится в ст. 13 Конституции РФ.
Представительная природа Государственной Думы проявляется также в установлении определенного срока, по истечении которого (или даже раньше – при досрочном роспуске этой палаты) проводятся новые выборы, и обновляется состав депутатов. Это способствует своевременному учету новых потребностей, мнений, настроений народа.
Федеральное Собрание, будучи представительным учреждением, является важнейшим институтом представительной демократии. Парламенты в современном государстве – необходимые элементы системы народовластия. Они выступают как общегосударственные политические форумы, где представлены влиятельные политические силы общества, многообразие идеологических воззрений, разные политические программы. В демократическом парламенте происходит столкновение различных политических взглядов, направлений экономической, социальной политики, на основе демократических процедур вырабатываются и принимаются решения, выражающие позицию большинства парламентариев.
2. Федеральное Собрание олицетворяет законодательную власть Российской Федерации, осуществляет законодательную функцию в масштабе всей России, в том числе принимает законы о федеральном бюджете, осуществляет парламентский контроль.
Законодательный орган Российской Федерации вместе с тем не обладает всеобъемлющей компетенцией, не должен подменять органы судебной и исполнительной власти, выходить за пределы компетенции Российской Федерации и вмешиваться в вопросы, по которым субъекты Федерации самостоятельно осуществляют всю полноту власти. Конституционный статус Федерального Собрания отражает принцип разделения властей, а также такой принцип федеративного устройства России, как разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти самой Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В отношениях с другими структурами власти Федеральное Собрание выступает как самостоятельный орган законодательной власти, осуществляя функции, свойственные парламентам. Оно юридически не подчинено никакому государственному органу, в том числе Президенту, Правительству.
Федеральное Собрание, будучи представительным органом законодательной власти Российской Федерации, занимает влиятельное положение в системе государственных органов, активно взаимодействует с другими федеральными органами государственной власти.
Весьма значимы взаимоотношения Федерального Собрания с Президентом РФ. Он участвует в законодательном процессе, подписывает законы, обнародует их и обладает, как уже говорилось, правом вето, может досрочно распускать Государственную Думу, но только в определенных Конституцией РФ случаях (ст. 111, 117), назначает выборы этой палаты. Глава государства, обладая большими реальными полномочиями, действенными средствами влияния на деятельность палат Федерального Собрания, вместе с тем обязан соблюдать законы, не имеет права подменять Федеральное Собрание.
Конституционные положения прямо нацеливают Президента и Федеральное Собрание на сотрудничество. Решения по ряду вопросов принимаются палатами по представлению Президента РФ, либо дается согласие на его решение или оно утверждается. Так, назначения на многие государственные должности осуществляются палатами (чаще Советом Федерации) по представлению главы государства, либо дается согласие на назначение им, или им же проводятся консультации с соответствующими комитетами и комиссиями палат. Таким образом, государственные решения по ряду вопросов для своего принятия требуют согласования позиций главы государства и парламента, их скоординированных действий. Законодательная деятельность также протекает в тесном взаимодействии с Президентом РФ; он является ее непременным участником.
Федеральное Собрание играет значительную роль в отношении Правительства РФ – органа, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации. Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства РФ, давая на это согласие Президенту. Правительство РФ несет политическую ответственность не только перед Президентом РФ (хотя преимущественно перед ним), и перед Государственной Думой, которая может выразить ему недоверие.
Федеральное Собрание может осуществлять законодательное регулирование системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей, порядка их организации и деятельности, может регламентировать общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Большое значение имеют взаимоотношения парламента с судебной властью, независимой и подчиненной только Конституции РФ и закону. Совет Федерации назначает судей высших судебных инстанций, которые, однако, в дальнейшем несменяемы. Конституционный Суд играет важную роль в обеспечении конституционности законов, разрешает дела о соответствии федеральных законов, нормативных актов Конституции РФ. Признанные им неконституционными акты, в том числе законы или их отдельные положения, утрачивают силу.
Федеральное Собрание, осуществляя регулирование, принимая законы, обязательные для всех государственных органов, для остальных ветвей власти– исполнительной и судебной, участвуя в назначении их должностных лиц, не должно нарушать их самостоятельность, осуществлять их полномочия; эти органы, должностные лица не находятся в прямом подчинении законодательного органа. Таким образом, правовой статус российского парламента по действующей Конституции РФ, его положение в государственном механизме отличаются от правового положения представительного высшего органа при советской форме государственности, которой была свойственна идея его формально-юридического полновластия, всеобъемлющей компетенции, подотчетности и ответственности перед ним других государственных органов.
14.2. Палаты Федерального Собрания:
состав, порядок формирования, внутренняя организация
1.Федеральное Собрание имеет двухпалатную структуру
и состоит из Совета Федерации (эту палату в средствах массовой информации часто называют верхней, однако Конституция РФ этот термин не использует, хотя и ставит ее на первое место) и Государственной Думы (ее иногда именуют нижней, хотя тоже без достаточных формальных оснований, скорее, по аналогии с зарубежными парламентами). Двухпалатная структура Федерального Собрания обладает рядом главных черт:
1) самостоятельность палат. Она проявляется в разграничении их функций, самостоятельном их осуществлении, отсутствии подчиненности палат, в собственной компетенции каждой из них, независимости во внутренней организации;
2) неодинаковая компетенция палат – к их ведению относятся в основном разные вопросы, а в законодательном процессе они имеют разные полномочия;
3) разный порядок формирования палат;
4) особенности представительной природы каждой палаты, о чем уже говорилось выше.
2. Состав палат
определяется Конституцией РФ. Совет Федерации состоит из представителей от каждого субъекта Российской Федерации – по два от каждого из субъектов РФ. Согласно Федеральному закону «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 г.*, этими представителями являются главы исполнительного и законодательного (представительного) органов государственной власти субъекта Российской Федерации, которые входят в Совет Федерации по должности. С учетом числа субъектов Федерации (89) состав Совета Федерации должен насчитывать 178 человек. Число депутатов Государственной Думы установлено Конституцией РФ, их 450 (ч. 3 ст. 95).
* СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4869.
3. Порядок формирования Совета Федерации и выборов депутатов Государственной Думы
устанавливается на основе Конституции РФ федеральными законами. Государственная Дума избирается сроком на четыре года. Однако обе палаты первого созыва в виде исключения были в декабре 1993 г. избраны на два года.
В дальнейшем Конституция не предусматривает избрания Совета Федерации, а состав представителей от каждого субъекта РФ, естественно, может меняться при изменении персонального состава председателей законодательных органов субъектов, которые избираются их депутатами из своего состава, а также глав исполнительных органов субъектов (эти руководители должны избираться населением регионов, и их выборы проводятся в соответствии с законом).
Понятно, что депутатский корпус и руководители исполнительных органов субъектов могут обновляться в результате региональных выборов. Выборы же самого Совета Федерации, срок его полномочий Конституцией не предусматриваются.
Депутаты Государственной Думы избираются гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании*. Депутатом Государственной Думы может быть гражданин РФ, достигший на день выборов 21 года. Половина депутатов –225 человек – избираются по одномандатным избирательным округам: один депутат от каждого округа. При этом выборы должны быть альтернативными: в каждом таком округе должно быть не менее двух кандидатов. Остальные 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками. При выборах депутатов Государственной Думы, таким образом, применяется смешанная избирательная система. В одномандатных избирательных округах (их 225) результаты выборов определяются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства. А результаты голосования за федеральные списки кандидатов по единому федеральному избирательному округу, включающему всю территорию Российской Федерации, определяются по пропорциональной избирательной системе.
*См.: Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. //Российская газета. 1999.1 июля, 3 июля.
Выдвигать кандидатов в депутаты могут непосредственно избиратели и избирательные объединения, избирательные блоки. Последние могут выдвигать как кандидатов в одномандатных округах, так и федеральный список кандидатов по федеральному избирательному округу, а непосредственно избиратели – только по одномандатным округам, причем каждый избиратель, достигший 21 года, может выдвинуть кандидатуру. В одномандатных округах в поддержку кандидата должно быть собрано не менее 1% подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа. В поддержку федерального списка кандидатов избирательное объединение, избирательный блок обязаны собрать не менее 200 тыс. подписей избирателей, причем на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 14 тыс. из этого числа. Вместо сбора подписей может быть внесен избирательный залог.
Избранным по одномандатному избирательному округу считается кандидат, который получил наибольшее количество голосов избирателей, принявших участие в голосовании*. Выборы признаются состоявшимися, если в них приняло участие не менее 25% зарегистрированных по округу избирателей.
* При равном числе полученных кандидатами голосов избранным признается кандидат, зарегистрированный раньше.
Результаты выборов в федеральном избирательном округе определяются по пропорциональной системе с учетом так называемого пятипроцентного «заградительного пункта». Прежде всего, из распределения депутатских мандатов по федеральному избирательному округу исключаются те избирательные объединения, избирательные блоки, списки которых получили менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании*. Смысл этого «заградительного барьера» в том, чтобы предотвратить преобладание в парламенте мелких политических группировок, набравших незначительную долю голосов, способствовать укрупнению парламентских фракций, что должно сделать парламент более стабильным, предсказуемым. Далее подсчитывается сумма голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов от избирательных объединений, избирательных блоков, получивших пять и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, т.е. преодолевших «заградительный барьер». Потом эта сумма делится на число мандатов, распределяемых по федеральному избирательному округу, – 225. Получается избирательное частное, т.е. определяется «вес» одного мандата. Затем число голосов, полученных каждым избирательным объединением, блоком, получившим пять и более процентов голосов, делится на это избирательное частное и определяется количество полученных объединением, блоком депутатских мандатов – это целая часть числа, полученного в результате деления. Таким образом, избирательные объединения, блоки получают количество депутатских мандатов, соответствующее числу голосов, поданных за их списки кандидатов (чем больше голосов, тем больше депутатских мандатов). Законодательство предусматривает правила вторичного распределения оставшихся нераспределенных мандатов с учетом дробных частей (остатков), полученных в результате первого деления, а также распределения мандатов внутри кандидатского списка избирательного объединения.
* При определенных законом условиях к распределению депутатских мандатов допускаются и избирательные объединения, избирательные блоки, набравшие менее 5% голосов (см. п. 4 ст. 80 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.).
Полученные избирательным объединением, блоком депутатские мандаты распределяются между кандидатами из федерального списка этого объединения или блока согласно порядку размещения кандидатов в этом списке, в соответствии с их очередностью в нем. В первую очередь получают депутатские мандаты кандидаты, указанные в начале списка. Избирательное объединение, блок, размещая кандидатов в списке, разбивают его (полностью или частично) на региональные группы кандидатов (по субъектам РФ или их группам); при этом может быть выделена часть списка, охватывающая кандидатов, не включенных в региональные группы, и в этой части списка не может быть более 18 кандидатов. Они располагаются в начале списка, и при распределении мандатов именно они получают их в первую очередь.
Если депутат, избранный в Государственную Думу по федеральному списку кандидатов избирательного объединения, избирательного блока, досрочно выбывает, то его мандат по постановлению Государственной Думы передается следующему за выбывающим кандидату из того же федерального списка. Таким образом, соответствующим избирательным объединением депутатский мандат не утрачивается и при выбытии депутата, избранного по федеральному округу.
4. Конституция РФ 1993 г. предусматривает возможность досрочного роспуска одной из палат Федерального Собрания – Государственной Думы.
Это может сделать Президент РФ в случаях и порядке, установленных ст. 111,117 КонституцииРФ: 1) после трехкратного отклонения данной палатой представленных главой государства кандидатур Председателя Правительства РФ; 2) если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие ПравительствуРФ; 3) при отказе этой палатой в доверии Правительству РФ, если его Председатель сам поставил вопрос о доверии Правительству (в последних двух ситуациях ПрезидентРФ может не распускать эту палату, а объявить об отставке Правительства).
Распуская Государственную Думу досрочно, Президент назначает дату выборов так, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Однако в некоторые периоды эта палата не может быть распущена либо вообще, либо по некоторым основаниям. В течение года после избрания Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, обозначенным в ст. 117 Конституции РФ (отказ в доверии Правительству или повторное в течение трех месяцев выражение недоверия Правительству РФ). Она не может быть распущена вообще в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ, кроме того, с момента выдвижения ею обвинения против Президента и до принятия соответствующего решения Советом Федерации, а также в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения.
5. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы наделены правами и обязанностями, связанными с их парламентской деятельностью.
Основы статуса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы закреплены Конституцией РФ; принят также Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г.*
*СЗ РФ. 1994. № 2.Ст. 74; 1996. № 12. Ст. 1039; № 34. Ст. 4029; 1999. № 28. Ст. 3466.
Депутат Государственной Думы – избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Государственной Думе и иные полномочия, предусмотренные законодательством. Член Совета Федерации – представитель субъекта Российской Федерации.
Одно и то же лицо не может одновременно быть членом Совета федерации и депутатом Государственной Думы. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе, они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью (кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности). Депутат Государственной Думы не может также быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Члены Совета Федерации работают в этой палате на непостоянной основе.
Депутаты Государственной Думы избираются на четыре года (возможны случаи досрочного прекращения полномочий), срок полномочий члена Совета Федерации определяется сроком полномочий в качестве главы законодательного (представительного) или главы исполнительного органа государственной власти субъекта федерации.
Депутаты, осуществляя свою парламентскую деятельность, призваны, прежде всего, работать в соответствующей палате (но у них есть и другие обязанности). Закон устанавливает целый ряд форм депутатской деятельности: участие в заседаниях палат, в работе комитетов и комиссий палат, в парламентских слушаниях. К этим формам также относятся внесение законопроектов, парламентские запросы, обращения к членам Правительства с вопросами на заседаниях палат. Кроме того, формами работы депутатов Государственной Думы также являются участие в работе депутатских объединений, работа с избирателями.
Чтобы обеспечить осуществление депутатских полномочий, законодательством установлены гарантии депутатской деятельности. К ним, в частности, относятся: право законодательной инициативы, принадлежащее депутату; право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым палатой, комитетом, комиссией, членом которых является депутат; право на безотлагательный прием должностными лицами; обязанности последних дать ответ на обращение депутата, предоставить запрашиваемые документы или сведения; обеспечение материально-финансовых условий для осуществления депутатом полномочий; гарантии трудовых прав; освобождение на срок полномочий от призыва на военную службу и на военные сборы.
Действенной гарантией является неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.
Это означает, что они в течение всего срока их полномочий не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления), а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. В то же время возможно лишение этих лиц неприкосновенности (решением соответствующей палаты по представлению Генерального прокурора РФ).
6. Внутренняя организация палат Федерального Собрания
определена Конституцией РФ, регламентами палат.
Каждая палата избирает из своего состава Председателя и его заместителей. Они ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. Председатель палаты представляет ее во взаимоотношениях с государственными органами, должностными лицами, общественными объединениями, государственными деятелями и парламентариями зарубежных государств, международными парламентскими организациями. Председатель Государственной Думы также организует работу Совета Государственной Думы.
Совет Государственной Думы играет большую роль в организации работы этой палаты. Он создается для предварительной подготовки организационных решений по вопросам деятельности этой палаты, разрабатывает проект общей программы работы Государственной Думы на очередную сессию, составляет календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц и т.д. В Совет Государственной Думы входят ее Председатель, руководители фракций и депутатских групп.
Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, ее депутаты образуют депутатские объединения – фракции и депутатские группы. Они образуются, как правило, по политическим признакам и охватывают депутатов-единомышленников, придерживающихся одной политической ориентации. Депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по общефедеральному избирательному округу (с включением и депутатов от этого избирательного объединения, избранных по одномандатным округам), именуются фракциями. Депутаты, не вошедшие во фракции, могут образовывать депутатские группы либо не входить в депутатские объединения.
Большую роль в деятельности парламента играют комитеты и комиссии палат. Комитеты и комиссии палат – постоянно действующие органы, способствующие эффективной деятельности парламента, реализации его компетенции. Они, однако, не представляют собой самостоятельные государственные органы. Это органы палат. Будучи одной из форм организации работы депутатов, комитеты и комиссии палат способствуют ее действенности, осуществлению прав и обязанностей депутатов. Комитеты палат осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют парламентские слушания, рассматривают иные вопросы, относящиеся к ведению палат.
Палаты создают комитеты по широкому кругу вопросов применительно к разным сферам государственной и общественной жизни (с учетом специфики каждой палаты). Совет Федерации создал, в частности, Комитеты по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; по вопросам экономической политики; по делам Севера и малочисленных народов и т.д.
Все депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, за исключением председателей палат и их заместителей, а также руководителей депутатских объединений Государственной Думы, обязаны состоять в одном из комитетов соответствующей палаты.
14.3. Компетенция Федерального Собрания и его палат
1. Содержание компетенции Федерального Собрания
обусловлено его положением в системе органов государства, его статусом как представительного и законодательного органа Российской Федерации. Палаты обладают важными правами. К числу характерных черт компетенции российского парламента относится четкое разграничение прав его палат, различный объем их полномочий, неодинаковый круг подведомственных им вопросов.
Компетенция Федерального Собрания охватывает законодательные полномочия, парламентский контроль. Палаты наделены также полномочиями, касающимися формирования федеральных государственных органов, определения их персонального состава, назначения должностных лиц, и некоторыми другими правами.
2. Законодательные полномочия занимают особое место в компетенции Федерального Собрания.
Они прямо обусловлены его конституционным статусом как законодательного органа – парламента РФ. Законодательная деятельность по своему значению и объему – приоритетная. Законодательная компетенция Федерального Собрания широка и многопланова, охватывает важные вопросы в различных сферах государственной и общественной жизни, предполагает принятие многих федеральных законов. Она характеризует роль Федерации в законодательстве, значение представительной, законодательной власти РФ в системе государственной власти, демократизм государства. Конституция РФ определяет в общей форме пределы законодательной деятельности российского парламента и в этих рамках не стесняет и не ограничивает ее.
Федеральное Собрание может осуществлять законодательную власть по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, подлежащим законодательному регулированию.
Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ вопросы, по которым федеральный парламент может осуществлять законодательное регулирование, имеют пределы – они охватывают указанные выше предметы ведения, только на них распространяются его законодательные полномочия.
Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов эти субъекты осуществляют собственное правовое регулирование, а Федеральное Собрание там не имеет права законодательствовать.
Конституцией РФ установлено еще одно ограничение законодательной власти парламента: он не может пересматривать положения гл. 1, 2, 9 Конституции РФ, не может сам его принимать, хотя палаты могут выдвинуть такое предложение согласно ст. 135 Конституции РФ. Однако его законодательные полномочия включают права, связанные с принятием поправок к остальным главам Конституции РФ, принятием федеральных конституционных законов. Федеральное Собрание вправе принимать поправки к гл. 3–8 Конституции России, которые, однако, вступают в силу только после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Парламент может также принимать федеральные конституционные законы по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Например, федеральные конституционные законы принимаются согласно ст. 70 Конституции РФ для установления Государственных флага, герба и гимна Российской Федерации, их описания и порядка официального использования; согласно ч. 2 ст. 65 – о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта; в соответствии с ч. 3 ст. 87– о режиме военного положения и т.д. Таким образом, в Конституции дается перечень федеральных конституционных законов и тем самым конкретизируются полномочия Федерального Собрания по их принятию. В ст. 71, 72 (устанавливающих вопросы ведения РФ и ее совместного с субъектами ведения) закреплен широкий круг требующих законодательного регулирования вопросов государственного строительства, экономики и финансов, охраны природы, социально-экономической сферы, прав и свобод человека, национальных меньшинств, обороны и безопасности, внешней политики.
Конкретизируя компетенцию Федерации, Конституция РФ в п. «о» ст. 71 называет, в частности, ряд отраслей права, по которым Федеральное Собрание может издавать законы. Это уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство. Оно вправе это делать и по другим отраслям, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов: административному, административно-процессуальному, трудовому, семейному, жилищному, земельному, лесному законодательству, законодательству о недрах, об охране окружающей среды. Федеральный парламент может, естественно, осуществлять законодательство и по другим вопросам, указанным в этих конституционных статьях.
Конституция РФ конкретизирует законодательные полномочия федерального Собрания и другим путем. Она в своих статьях называет федеральные законы по тем или иным вопросам, хотя и не устанавливает точного, полного их перечня, т.е. не ограничивает полномочия парламента принятием лишь определенного круга законов. Например, в ч. 1 ст. 6 Конституции РФ говорится о федеральном законе о гражданстве; в ч. 3 ст. 3б – о федеральном законе о пользовании землей; в ч. 4 ст. 81 – о федеральном законе, определяющем порядок выборов Президента РФ, и т.д.
3. Права палат, их роль и назначение в законотворчестве неодинаковы.
Законотворчество сосредоточено в Государственной Думе – основной и необходимой инстанции в этой работе. Статья 105 Конституции РФ (ч. 1) устанавливает, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. Этим подчеркивается особое значение представительной палаты в осуществлении законодательной власти Российской Федерации.
Совет Федерации также обладает правами по участию в законодательной деятельности, но они имеют иной характер по сравнению с законодательными полномочиями Государственной Думы. Конституция РФ не наделяет Совет Федерации правом принимать законы, однако он одобряет или отклоняет федеральные законы, принятые Государственной Думой. Но такое отклонение закона не носит абсолютного характера и может быть преодолено Государственной Думой (квалифицированным большинством голосов – не менее чем двумя третями от общего числа депутатов).
Совет Федерации играет роль своего рода противовеса Государственной Думе, способствуя предотвращению поспешных, некачественных, не взвешенных законодательных решений. Он наделен для этого достаточно действенными и реальными правами. Совет Федерации не обязан рассматривать все федеральные законы, принятые Государственной Думой (хотя, и может это делать), и если тот или иной закон не был им рассмотрен в течение четырнадцати дней, то он считается одобренным (это как бы «молчаливое одобрение»). Однако законы по вопросам, названным в ст. 106 Конституции РФ, Совет Федерации обязан рассматривать. Это законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации; е) войны и мира.
Более значительна законодательная роль Совета Федерации при принятии поправок к Конституции РФ и федеральных конституционных законов. Поправки к гл. 3-8 Конституции РФ и федеральные конституционные законы считаются принятыми, если они одобрены большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации (и квалифицированным большинством депутатов Государственной Думы).
4. Контрольные функции – другое направление деятельности Федерального Собрания.
Парламентский контроль – традиционная функция органов законодательной власти, вполне вписывающаяся в осуществление принципа разделения властей и их взаимодействие. Для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. Палаты Федерального Собрания проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Значительную роль в осуществлении парламентского контроля обычно играют комитеты и комиссии палат. Заслушивания посланий Президента РФ, Конституционного Суда РФ, проводимые совместно палатами, также в некоторой степени могут служить осуществлению парламентского контроля, во всяком случае, информированию Федерального Собрания. Деятельность Уполномоченного по правам человека, назначенного Государственной Думой, тоже может рассматриваться как своеобразная форма контроля над соблюдением прав человека; его работа должна быть посвящена их защите. С контрольной функцией связано и право Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству, а также депутатские запросы, вопросы депутатов Государственной Думы к членам Правительства РФ.
5. Наряду с уже рассмотренными полномочиями палаты Федерального Собрания имеют и иные установленные Конституцией РФ права.
Совет Федерации наделен значительными правами. Осуществление большинства из них происходит во взаимодействии с Президентом РФ, ряд из них связан с его деятельностью. Полномочия этой палаты в основном касаются вопросов государственного строительства, формирования федеральных государственных органов. К ведению Совета Федерации относится утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации (при их взаимном согласии), указов Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории. Среди полномочий Совета Федерации – назначение выборов Президента РФ и отрешение Президента РФ от должности.
К правам Совета Федерации по формированию государственных органов, назначению должностных лиц отнесены: назначение на должность (по представлению Президента РФ) судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ и освобождение последнего от должности. Кроме того, эта палата назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.
Государственная Дума наряду с законодательными полномочиями наделена и другими, в основном касающимися назначений должностных лиц, ответственности Президента и Правительства, а также амнистии. К ведению Государственной Думы (ст. 103 Конституции) отнесены следующие права, связанные с назначениями должностных лиц: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; назначение на должность (по представлению Президента РФ) Председателя Центрального банка РФ и освобождение его от должности (вопрос об этом согласно п. «г» ст. 83 Конституции РФ ставит Президент РФ); назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека.
Перед Государственной Думой несет парламентскую ответственность Правительство РФ – к ведению именно этой палаты относится решение вопроса о доверии ему. Государственная Дума также принимает участие в привлечении к ответственности Президента РФ в случае совершения им государственной измены или иного тяжкого преступления: она выдвигает обвинение против Президента РФ для отрешения его от должности.
К ведению Государственной Думы относится, кроме того, объявление амнистии.
Естественно, что каждая из палат также обладает и правами по решению вопросов своей внутренней организации.
По вопросам, отнесенным к ведению палат, они принимают постановления.
14.4. Порядок деятельности Федерального Собрания.
Законодательный процесс
Конституция РФ закрепляет основы порядка деятельности Федерального Собрания. Подробно процедуры работы палат регулируются Регламентом Совета Федерации и Регламентом Государственной Думы.
Согласно Конституции Федеральное Собрание – постоянно действующий орган. Только с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия этой палаты прежнего созыва прекращаются; прекращение же полномочий другой палаты не предусматривается. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после своего избрания, однако, Президент РФ может созвать такое заседание и ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат. Первое заседание Совета Федерации первого созыва (в соответствии с п. 8 раздела второго Конституции РФ) открывал Президент РФ, а потом на нем до избрания Председателя этой палаты председательствовал старейший по возрасту член Совета Федерации. Палаты Федерального Собрания заседают раздельно, однако, они могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.
Каждая из палат принимает свой Регламент и самостоятельно решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Заседания палат обычно бывают открытыми, но в случаях, предусмотренных Регламентом, они вправе проводить закрытые заседания.
Государственная Дума проводит, как правило, две сессии: весеннюю (с 12 января по 20 июля) и осеннюю (с 1 октября по 25 декабря). Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий, парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах, а также с избирателями. Заседания Государственной Думы проходят дважды в неделю (в среду и пятницу); каждую пятницу на заседании проводится «правительственный час», когда члены Правительства РФ отвечают на вопросы депутатов. Один день в неделю отведен для парламентских слушаний, на которых обсуждаются важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, законопроекты, требующие публичного обсуждения, другие государственные проблемы. В результате слушаний могут приниматься рекомендации по обсуждаемому вопросу. Каждая последняя неделя месяца отводится для работы депутатов Государственной Думы с избирателями.
Заседания Совета Федерации проводятся периодически с 1 октября по 31 июля. В первоочередном порядке на них рассматриваются послания и обращения Президента РФ, конституционные поправки, проекты федеральных конституционных законов, федеральные законы, принятие Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению, предположения о пересмотре Конституции РФ, вопросы ведения Совета Федерации и другие проблемы государственной жизни.
Поскольку основное направление деятельности Федерального Собрания – законотворчество, большое значение имеет законодательный процесс – рассмотрение, принятие и обнародование законов. Он осуществляется в особом порядке. В законодательном процессе выделяется несколько стадий*, через которые проходят законы, чтобы приобрести юридическую силу.
* Подробно, с выделением большего числа стадий, законодательный процесс освещен в учебнике: Козлова Е.И., Кутафин О.Е.
Конституционное право России. М., 1998. Гл. XVII, §7.
1. Внесение законопроекта – законодательная инициатива.
Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Это право принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Перечисленные государственные органы, должностные лица, члены представительных органов именуются субъектами права законодательной инициативы.
Определенные категории законопроектов, касающиеся финансов государства, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ – это законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Именно Правительство обеспечивает проведение в стране финансовой, кредитной и денежной политики, несет за это ответственность и обладает информацией по этим проблемам (что делает важной и полезной оценку этим органом названных законопроектов). Такое заключение может играть роль в сдерживании законопроектов, влекущих неадекватные, неоправданные государственные расходы, которые невозможно покрыть из имеющихся государственных средств, в отстаивании финансовой политики Правительства.
2. Обсуждение законопроекта в Государственной Думе.
Оно проходит, как правило, в трех чтениях. Обычно заслушиваются доклад, содоклад об обсуждаемом законопроекте, проводятся прения, высказываются предложения и замечания. В рассмотрении законопроекта, как правило, участвуют комитеты палаты, они могут работать над ним между чтениями.
3. Принятие закона.
Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов; при голосовании по проектам федеральных конституционных законов требуется не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
4. Рассмотрение и одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона.
Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Он может рассматривать и ставить на голосование поступившие из Государственной Думы законы или их не рассматривать, за исключением законов по определенным, перечисленным в ст. 106 Конституции РФ вопросам, подлежащим обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Если закон рассмотрен, и за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, то этот закон также считается одобренным. Но он может быть и отклонен.
5. В этом случае может возникнуть дополнительный этап – преодоление разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой
в связи с отклонением принятого Государственной Думой закона.
При отклонении его Советом Федерации обе палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума может принять предложения согласительной комиссии. Но она в этой ситуации может и не принять предложения согласительной комиссии и выразить несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона; тогда он ставится на голосование в Государственной Думе в ранее принятой редакции. В таком случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Это способ преодоления решения Совета Федерации об отклонении закона, принятого Думой, позволяющий ей реализовать свою позицию, свое мнение.
6. Подписание и обнародование федерального закона Президентом РФ.
Это заключительная стадия законодательного процесса. Участие главы государства – неотъемлемая составная часть законодательного процесса. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется ему для подписания и обнародования. И в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона Президент должен принять решение и выбрать один из двух возможных вариантов своих действий в его отношении.
Во-первых, в течение этого срока глава государства может подписать федеральный закон и обнародовать его, после чего он в установленном порядке вступает в силу. Во-вторых, Президент в этот же срок может применить свое конституционное право вето и отклонить федеральный закон, не подписав его. Однако, как упоминалось ранее, по Конституции РФ президентское вето не абсолютное, а отлагательное (относительное) и может быть преодолено палатами Федерального Собрания квалифицированным большинством голосов. Для этого требуется повторное прохождение закона в парламенте, и палаты Федерального Собрания в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то такой федеральный закон подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ в течение семи дней. В подобном случае Президент РФ обязан это сделать независимо от своей политической позиции, точки зрения на содержание и последствия закона. Вето главы государства призвано препятствовать вступлению в силу некачественных, несвоевременных (по мнению Президента), принятых поспешно законов.
Процедура прохождения федеральных конституционных законов имеет особенности, в частности, требуется квалифицированное большинство, причем разное в каждой из палат. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый таким путем федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию главой государства и обнародованию. В отношении конституционных законов применение президентского вето Конституцией РФ не предусматривается. Поправки к гл. 3-8 Конституции РФ принимаются также в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, но вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.
Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов регламентирован Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г.*Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста закона в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или «Парламентской газете»**. Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок их вступления в силу (например, сразу со дня официального опубликования или при наступлении определенной даты).
* СЗ РФ. 1994. №8. Ст. 801.
**См.: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 22 октября 1999 г. // Российская газета. 1999. 25 окт.
Палаты могут принимать решения и в форме постановлений. Это делается каждой палатой применительно к вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению той или иной из них. Порядок принятия постановлений отличается от законодательного процесса. Постановления палат принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ (например, решения по некоторым вопросам должны приниматься квалифицированным большинством).
Вопросы для повторения
1. Какое положение занимает Федеральное Собрание в системе органов государства? Каков его конституционный статус?
2. Что представляет собой структура Федерального Собрания и каковы ее основные черты?
3. Каков состав палат?
4. Расскажите о порядке формирования палат.
5. Что представляет собой внутренняя организация палат?
6. Дайте общую характеристику компетенции Федерального Собрания.
7. Раскройте содержание компетенции Федерального Собрания в области законодательства.
8. Чем различаются законодательные полномочия палат?
9. Каковы контрольные права Федерального Собрания и его палат?
10. В чем состоят самостоятельные полномочия палат?
11. Каков порядок деятельности Федерального Собрания?
12. Что такое законодательный процесс и каковы его стадии?
Глава 15
ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
15.1. Правительство Российской Федерации
Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ (ч. 1 ст. 110 Конституции). Правительство возглавляет единую систему исполнительной власти России. Правительство – федеральный орган исполнительной власти общей компетенции,
так как в процессе его деятельности воплощаются все функции государства. Правительство организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, нормативных указов Президента, а также международных договоров, осуществляет систематический контроль над их исполнением иными федеральными органами исполнительной власти (министерствами, ведомствами) и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений федерального законодательства.
Статус Правительства (его состав, структура, порядок формирования и компетенция, а также отношения с другими государственными органами, организация и обеспечение деятельности) определяется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 31 декабря 1997 г.*, федеральными законами, нормативными указами Президента.
*СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1.Ст. 1.
Правительство в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Правительство РФ – коллегиальный орган. В его состав входят Председатель Правительства РФ, его заместители, федеральные министры.
Председатель Правительства, как отмечалось ранее, назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Предложениео кандидатуре Председателя Правительства вносится в двухнедельный срок после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства, либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. После трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на пост Председателя Правительства РФ Президент назначает его,
а Государственную Думу распускает, объявляя досрочные парламентские выборы.
Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность Президентом по предложению главы Правительства. Лица, входящие в состав Правительства, не могут занимать никакой другой должности в государственных, коммерческих, общественных органах и организациях, в том числе политических партиях. Они не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую другую оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Член Правительства не может одновременно быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и депутатом выборных органов местного самоуправления. Законом устанавливаются и другие ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства Российской Федерации. Члены Правительства РФ обязаны при назначении на должность, а впоследствии ежегодно, не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представлять в налоговые органы сведения о полученных доходах и являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Налоговые органы направляют эти сведения Президенту и в Федеральное Собрание. Такие сведения могут быть опубликованы.
Правительство действует в пределах срока полномочий Президента (четыре года) и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом.
Конституцией РФ предусмотрена возможность отставки Правительства и в других случаях, если:
1) Правительство само подает в отставку, и Президент принимает ее (последний может и отклонить такую отставку);
2) Президент по собственной инициативе принимает решение об отставке Правительства;
3) Государственная Дума выражает ему недоверие, и Президент объявляет об отставке Правительства;
4) Председатель Правительства ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ, и Дума отказывает
ему в доверии, на основании чего Президент принимает решение об отставке Правительства;
5) Председатель Правительства не может исполнять свои полномочия.
В случае отставки Правительства, как и при сложении полномочий перед вновь избранным Президентом, оно (по поручению главы государства) продолжает выполнять свои обязанности до сформирования нового Правительства РФ.
Наряду с коллективной отставкой Правительства возможна и персональная отставка отдельных его членов, которые могут освобождаться от должности Президентом.
Правительство РФ несет ответственность за свою деятельность перед Президентом и Государственной Думой. В Российской Федерации, как уже отмечалось, смешанная форма правления, которая сочетает в себе способы взаимодействия высших органов власти, характерные как для парламентарной, так и президентской республик. Хотя по Конституции Президент провозглашается главой государства, он осуществляет и некоторые полномочия руководителя исполнительной власти, в том числе обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти.
Если Президент РФ в соответствии с Конституцией определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, то на Правительство РФ возлагается конкретная реализация этой политики. Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными и федеральными законами и указами Президента формирует стратегию федерального органа исполнительной власти.
Президент и Правительство обеспечивают совместное осуществление полномочий исполнительной федеральной государственной власти на всей территории страны, проводя, например, контроль над исполнением федеральных конституционных законов и федеральных законов, актов Президента и ПравительстваРФ, создавая территориальные органы исполнительной власти. Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства.
Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным конституционным и федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ.
В случаях, предусмотренных Конституцией, Председатель Правительства Российской Федерации временно исполняет обязанности Президента России.
Конституция РФ предусматривает осуществление Государственной Думой парламентского контроля
над деятельностью Правительства. В Конституции, федеральных конституционных законах, федеральных законах, Регламенте Государственной Думы предусмотрены формы такого контроля.
К ним относятся:
1. Рассмотрение вопроса о доверии Правительству по инициативе самой Государственной Думы или по инициативе Правительства.
2. Отчет Правительства об исполнении федерального бюджета, который представляется одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год.
3. Образование Счетной палаты Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (финансовый контроль). Правительство в установленные сроки представляет необходимую информацию в Счетную палату.
4. Назначение Государственной Думой Уполномоченного по правам человека, деятельность которого связывается также и с контролем над Правительством и другими органами администрации в области соблюдения прав человека.
5. Депутатский запрос может быть внесен как депутатом (или группой депутатов) Государственной Думы, так и членом Совета Федерации (или группой членов) к Правительству или министру на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания в письменной форме. Правительство или руководитель иного федерального органа исполнительной власти должны дать ответ на запрос не позднее 15 дней со дня его получения на заседании палаты.
6. Вопросы к членам Правительства могут быть обращены как депутатами Государственной Думы, так и членами Совета Федерации. Члены Правительства обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на поставленные вопросы.
7. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства. О результатах рассмотрения таких обращений и о принятых мерах члены Правительства сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки.
8. Парламентские слушания, проводимые комитетами (комиссиями) Совета Федерации и Государственной Думы, могут осуществляться с участием членов Правительства по актуальным проблемам общественной и политической жизни. Рекомендации парламентских слушаний предназначаются часто и Правительству.
Таким образом, Федеральное Собрание воздействует на Правительство. Оно, в свою очередь, обладает определенными полномочиями, связанными с деятельностью парламента. К ним относятся: во-первых, право законодательной инициативы, в том числе право разрабатывать и представлять Государственной Думе на утверждение федеральный бюджет.
Во-вторых, финансовые законопроекты (о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов и др.), а также законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).
Деятельность Правительства охватывает, по существу, все стороны жизни общества.
1. В сфере экономики
оно:
осуществляет регулирование экономических процессов;
обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
прогнозирует социально-экономическое развитие РФ, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики;
вырабатывает структурную государственнуюи инвестиционнуюполитику и принимает меры по ее реализации;
осуществляет управление федеральной собственностью и другие полномочия.
2. В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики
Правительство РФ:
обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;
разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, а также представляет отчет о его исполнении;
принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;
осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом России;
осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;
руководит валютно-финансовой деятельностью в отношенияхРФс иностранными государствами;
разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.
3. В социальной сфере Правительство РФ:
обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения;
принимает меры по реализации трудовых прав граждан;
разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;
обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики и другие полномочия.
4. В сфере науки, культуры, образования
Правительство:
обеспечивает государственную поддержку развития науки, культуры;
обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования.
5. В сфере природопользования и охраны окружающей среды
Правительство:
обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предпринимает в этих целях специальные меры.
6. В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью
Правительство:
участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности человека, общества, государства;
осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями и другие полномочия в этих целях.
7. В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности РФ
Правительство:
осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности;
организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил России, других войск и вооруженных формирований РФ;
обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц;
принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации;
руководит гражданской обороной.
8. В сфере внешней политики и международных отношений
Правительство:
осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики РФ;
обеспечивает представительство России в иностранных государствах;
заключает международные договоры;
отстаивает геополитические интересы РФ, защищает граждан России за пределами ее территории.
Правительство осуществляет также иные полномочия, возложенные на него Конституцией России, федеральными конституционными и федеральными законами, указами Президента.
Правительство в процессе своей деятельности издает постановления, имеющие нормативный характер, и распоряжения, контролирует их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению на всей территории РФ.
15.2. Иные федеральные органы исполнительной власти
Наряду с Правительством в структуру органов исполнительной федеральной власти включаются органы специальной компетенции.
Это отраслевые или межотраслевые (функциональные) органы. Их структуру Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ не позднее недельного срока после назначения на должность (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ).
В настоящее время в России несколько организационно-правовых форм органов исполнительной федеральной власти:
1) федеральное министерство;
2) государственный комитетРФ;
3) федеральная комиссия России, федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор;
4) иные органы*.
* Указ Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 18 августа 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 34. Ст. 4223.
Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства, которое руководит ими и контролирует их деятельность, за исключением тех, чья деятельность направлена на обеспечение конституционных полномочий Президента РФ. Президент руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и ряда других органов (всего на 18 августа 1999 г. таких органов было 15), утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами России и Председатель Совета Безопасности. Правительство координирует деятельность этих органов.
Все другие федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.
Правовой основой деятельности федеральных органов исполнительной власти служат (наряду с федеральными конституционными и федеральными законами, актами Президента) специальные положения. Положения о каждом из федеральных органов исполнительной власти, за исключением тех из них, которыми руководит непосредственно Президент РФ, утверждаются Правительством РФ.
Правительство назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, других руководителей федеральных органов исполнительной власти и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.
Федеральные органы исполнительной власти могут быть общефедеральными и совместными.
Общефедеральные органы
осуществляют управление в отраслях и сферах деятельности, которые находятся в ведении РФ (Министерство обороны, Министерство путей сообщения, Служба внешней разведки, Федеральное агентство правительственной связи и информации (ФАПСИ) и др.). Они руководят подведомственными отраслями как непосредственно, так и через территориальные управленческие структуры и назначаемых должностных лиц.
Совместные федеральные ведомства
упорядочивают деятельность в отраслях и сферах управления совместного ведения РФ и ее субъектов. Они осуществляют общее руководство, а непосредственное — управленческие структуры, находящиеся на территории субъектов Федерации. К совместным ведомствам относятся, например, Министерство образования, Министерство культуры, Министерство труда и социального развития.
Организационно-правовые формы органов исполнительной власти имеют определенные особенности.
1. Министерство РФ
— федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий руководство порученной ему отраслью или сферой деятельности. Глава министерства (министр) входит по должности в состав Правительства, он функционирует на основе единоначалия
инесет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство обязанностей, издает приказы. В министерствах имеются совещательные органы — коллегии.
2. Государственный комитет РФ
осуществляет на основе коллегиальности
межотраслевое регулирование. Его председатель входит по должности в состав Правительства. Решения государственного комитета по межотраслевым вопросам, имеющим нормативный характер, принимаются совместно членами комитета и оформляются в виде постановления.
Члены государственного комитета утверждаются и освобождаются Правительством РФ.
3. Федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры и иные федеральные органы исполнительной власти.
Эти структуры исполнительной власти обладают функциональной или смешанной компетенцией, осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, находящимся в их ведении, специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Руководители этих органов не всегда входят по должности в состав Правительства. Федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства не входят в состав министерств и государственных комитетов. Руководители министерств и государственных комитетов координируют деятельность этих органов по вопросам, относящимся к их совместной компетенции, в соответствии с положениями о каждом из них.
Вопросы для повторения
1. Каким образом формируется Правительство РФ?
2. Может ли Государственная Дума выразить недоверие отдельному министру?
3. Кто имеет право отменить постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента?
4. Каковы условия отставки Правительства? Слагает ли свои полномочия Правительство перед вновь избранной Государственной Думой?
5. Что представляют собой органы исполнительной федеральной власти?
6. Какие федеральные органы исполнительной власти подчиняются непосредственно Президенту России?
ГЛАВА 16
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ
16.1. Конституционные принципы осуществления судебной власти
Самостоятельная судебная власть, действующая независимо от законодательной и исполнительной властей, – один из признаков правового государства. Господство права предполагает, что суд должен быть независим от влияния какого-либо властного органа и решать споры о нарушенном праве в качестве высшей инстанции.
Судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г.*, что обеспечивает ее единство. Кроме того, единство судебной системы РФ обеспечивается путем:
соблюдения всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства;
применения всеми судами Конституции РФ федеральных конституционных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ, а также конституций (уставов) и других законов субъектов РФ;
признания обязательности исполнения на всей территории РФ судебных постановлений, вступивших в законную силу;
законодательного закрепления единства статуса судей;
финансирования федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета.
* СЗ РФ. 1997. №1. Ст. 1.
Конституция РФ устанавливает требования, предъявляемые к основной категории работников судов РФ: судьями могут быть граждане РФ, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. При этом федеральные законы устанавливают и дополнительные требования к судьям РФ. Так, в соответствии с Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г.* кандидаты на должность судьи должны сдать квалификационный экзамен, не должны допускать порочащих их поступков. При этом судьей вышестоящего суда может стать гражданин РФ, достигший 30-летнего возраста, а судьей Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ – достигший 35-летнего возраста и имеющий стаж по юридической специальности не менее 10 лет. Отбор кандидатов на должность судей осуществляется на конкурсной основе.
*ВВС. 1992. № 30. Ст. 1792; 1993. № 17. Ст. 606; СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399.
При осуществлении правосудия судьи облачаются в мантии.
Организация и порядок деятельности органов судебной власти определяются законами Российской Федерации и основываются на следующих конституционных принципах.
1. Осуществление правосудия только судом.
Судебная власть в РФ принадлежит только судам в лице судей и привлекаемых (в установленных законом случаях) к осуществлению правосудия представителей народа. Никакие другие государственные структуры власти не вправе осуществлять функции судебных органов. Создание чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных законом, не допускается. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Правосудие осуществляется в строго определенном законом процессуальном порядке, характерном лишь для судопроизводства.
Признание за судом исключительного права на осуществление правосудия означает, в частности, что только он может вынести как обвинительный, так и оправдательный приговор, принять решение по рассматриваемому от имени государства делу.
2. Законность.
Базовый принцип деятельности судов, как и всех государственных органов, состоит в неукоснительном соблюдении Конституции РФ и законов, которыми регламентируются организация и порядок их практики.
3. Независимость судей и подчинение их только Конституции РФ и федеральному закону.
Суды осуществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции РФ и закону. Гарантии независимости судей, присяжных, народных и арбитражных заседателей устанавливаются Конституцией РФ и федеральным законом. Независимость судей обеспечивается: предусмотренной законом процедурой осуществления правосудия; запретом (под угрозой ответственности) чьего бы то ни было вмешательства в осуществление правосудия; установленным порядком приостановления и прекращения полномочий судьи, а также другими мерами его правовой защиты, материального и социального обеспечения, предусмотренными законодательством.
Закон также устанавливает, что судья не вправе быть депутатом, принадлежать к политическим партиям и движениям, а также совмещать функции судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности.
Независимость судей обеспечивается и их неприкосновенностью. В соответствии со ст. 122 Конституции РФ судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом федеральным законом.
Гарантия независимости судей предполагает финансирование судов только из федерального бюджета.
Важная конституционная гарантия независимости судей – их несменяемость.
В соответствии со ст. 121 Конституции РФ полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом. Судья не может быть назначен (избран) на другую должность или в другой суд без его согласия.
Полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены только по решению соответствующей квалификационной коллегии судей. В случае, если судья был назначен (избран) на определенный срок или до достижения им определенного возраста, его полномочия считаются прекращенными соответственно по истечении этого срока или достижении им этого возраста.
4. Коллегиальность.
Коллегиальное рассмотрение дел в суде создает реальные условия для их всестороннего, полного и объективного судебного разбирательства. Однако в определенных случаях, установленных законом, возможно и единоличное рассмотрение дел в суде.
Рассмотрение гражданских и уголовных дел в судах осуществляется коллегиально
и единолично;
в суде первой инстанции – с участием присяжных заседателей, народных заседателей, либо коллегией из трех профессиональных судей, или единолично судьей. Перечень дел, которые вправе рассматривать судья единолично, закреплен в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР, Гражданском процессуальном и Арбитражном процессуальном кодексах РФ. При этом согласно ч. 1 ст. 47 Конституции РФ никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.
В соответствии с Конституцией РФ обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных федеральным законом
(ч.2 ст. 47).
Суд присяжных заседателей известен еще со времен дореволюционной России: он был краеугольным камнем судебной реформы 1864 г., ибо обеспечивал демократизм судопроизводства, реальное и непосредственное участие населения в отправлении правосудия. Сегодня суд присяжных заседателей возрождается. 16 июля 1993 г. были внесены изменения и дополнения в Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР», а также в уголовное, уголовно-процессуальное и административное законодательство в связи с возрождением института присяжных заседателей в России.
Закон «О судоустройстве РСФСР»* был дополнен новым разделом «Присяжные заседатели», в котором закреплены: требования, предъявляемые к присяжным заседателям (не включаются в списки присяжных заседателей, в частности, лица, не достигшие возраста 25 лет, имеющие неснятую или непогашенную судимость, и др.); порядок составления списков присяжных заседателей, гарантии независимости, неприкосновенности присяжных заседателей и т.д.
* ВВС. 1991. № 28. Ст. 976; 1993. № 33. Ст. 1313
Был дополнен новым разделом «Производство в суде присяжных заседателей» Уголовно-процессуальный кодекс. В соответствии с ним суд присяжных в краевом, областном, городском суде действует в составе судьи и 12 присяжных заседателей. По каждому деянию (в совершении которого подсудимый обвиняется государственным обвинителем) перед коллегией присяжных заседателей ставятся три основных вопроса:
1) доказано ли, что соответствующее деяние имело место;
2) доказано ли, что это деяние совершил подсудимый;
3) виновен ли подсудимый в совершении этого деяния.
Решение коллегии присяжных заседателей именуется вердиктом. При вынесении вердикта о полной невиновности подсудимого, находящегося под стражей, он немедленно освобождается в зале судебного заседания по распоряжению председательствующего. За вердиктом (о невиновности подсудимого) следует постановление председательствующего об оправдательном приговоре. В настоящее время идет поэтапное введение института присяжных заседателей в судебную практику в ряде краев и областей (Ставропольский край, Ивановская, Московская, Рязанская, Саратовская области и др.).
5. Состязательность и равноправие сторон.
Статья 123 Конституции РФ устанавливает, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Все равны перед законом и судьей независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Кроме того, устанавливается, что заочное разбирательство уголовных дел в судах не допускается, за исключением случаев, не препятствующих установлению истины по делу (например, когда подсудимый находится вне пределов России и уклоняется от явки в суд).
6. Гласность судебного разбирательства.
В соответствии со ст. 123 Конституции РФ разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом. Если это проиллюстрировать, например, ст. 8 Арбитражного процессуального кодекса РФ, то обнаружится, что таким случаем здесь обозначено противоречие законодательству об охране государственной или коммерческой тайны.
7. Принцип государственного языка судопроизводства.
Судопроизводство и делопроизводство в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ, других арбитражных судах, военных судах ведутся на русском языке. Судопроизводство и делопроизводство в других федеральных судах общей юрисдикции могут вестись также на государственном языке республики, на территории которой находится суд.
Судопроизводство и делопроизводство у мировых судей и в других судах субъектов Российской Федерации ведутся на русском языке либо на государственном языке республики, на территории которой находится суд.
Участвующим в деле лицам, не владеющим языком судопроизводства, обеспечивается право выступать и давать объяснения на родном языке либо на любом свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика.
8. Презумпция невиновности
– основополагающее начало уголовного судопроизводства, принцип, гарантирующий права и свободы человека и гражданина. В соответствии со ст. 49 Конституции РФ каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.
При этом обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, а все неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в его пользу.
9. Недопустимость повторного осуждения за одно и то же преступление.
Этот принцип отражен в ст. 50 Конституции РФ. Его расшифровывает Уголовно-процессуальный кодекс: уголовное дело не может быть возбуждено, а возбужденное подлежит прекращению в отношении лица, о котором имеется вступивший в законную силу приговор по тому же обвинению (либо определение или постановление суда о прекращении дела по тому же основанию). Если данные обстоятельства будут выяснены во время судебного разбирательства, то дело подлежит прекращению в судебном заседании.
10. Право на пользование квалифицированной юридической помощью.
В соответствии с этим конституционным принципом каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения.
Право пользования квалифицированной юридической помощью гарантируется также сторонам в конституционном судопроизводстве, при рассмотрении гражданских дел, а также при рассмотрении споров в арбитражном суде, где в качестве представителя стороны может выступать адвокат.
В последнее время происходят серьезные изменения всей судебной системы, затрагивающие и принципы осуществления судебной власти. Это началось с конца 1991 г., когда на первом Всероссийском съезде судей, обсуждавшем вопросы судебной реформы, была сформулирована ее концепция. Соответствующую практическую работу ведет и координирует Министерство юстиции РФ.
Среди всего, что ставит своей целью судебная реформа, можно, в частности, выделить (суммируя сказанное) следующее:
признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных заседателей, права обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц;
установление судебного контроля над законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;
организацию судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;
совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону, закрепление принципа их несменяемости и т.д.
В Российской Федерации действуют: а) федеральные суды; б) конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации.
К федеральным судам относятся:
а) Конституционный Суд РФ;
б) Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;
в) Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов.
К судам субъектов Российской Федерации относятся:
а) конституционные (уставные) суды субъектовРФ;
б) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.
17 декабря 1998 г. был принят Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации»*, согласно которому мировые судьи рассматривают в первой инстанции:
уголовные дела о преступлениях, за совершение которых может быть назначено максимальное наказание, не превышающее двух лет лишения свободы;
дела о расторжении брака, если между супругами отсутствует спор о детях;
дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества;
дела по имущественным спорам при цене иска, не превышающей пятисот минимальных размеров оплаты труда, и другие дела.
* СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.
Мировые судьи осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков, которые создаются законами субъектов РФ из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тыс. человек.
Мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в, порядке, установленном законом субъекта РФ. Срок полномочий мировых судей также устанавливается законом субъекта РФ: он не может превышать пяти лет.
До назначения (избрания) на должность мировых судей дела, относящиеся к их компетенции, рассматриваются районными судами.
16.2. Конституционный Суд Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.
Впервые в России он был избран 30 октября 1991 г. на Съезде народных депутатов РФ.
В соответствии с прежней Конституцией России (1978 г. с последующими изменениями), а также Законом о Конституционном Суде РФ (1991 г.) в нем было 15 судей. Съезд народных депутатов избрал 13 судей Конституционного Суда РФ. В таком составе тот осуществлял свои функции до Указа Президента РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 7 октября 1993 г., в котором констатировалась невозможность деятельности этого учреждения в неполном составе и недопустимость созыва его заседаний до принятия новой Конституции РФ. Действующий Конституционный Суд РФ сформирован и осуществляет свои полномочия в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г.*
* СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
Конституция РФ по-новому определяет состав и полномочия Конституционного Суда РФ, процедуру его образования. В соответствии со ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей. Судьи Конституционного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ.
Судьей Конституционного Суда РФ может быть назначен гражданин РФ, достигший ко дню назначения возраста не менее 40 лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права. Судья назначается на должность на срок 12 лет. Предельный возраст для пребывания в должности — 70 лет. Назначение на должность судьи Конституционного Суда РФ на второй срок не допускается.
Конституционный Суд РФ рассматривает и разрешает дела в пленарных заседаниях (участвуют все судьи) и заседаниях палат Конституционного Суда РФ (включающих в себя соответственно десять и девять судей). Персональный состав палат не должен оставаться неизменным более чем три года подряд.
Конституционный Суд РФ вправе рассмотреть в пленарном заседании любой вопрос, входящий в его компетенцию. Исключительно в пленарных заседаниях он рассматривает вопросы, перечень которых дан в ст. 21 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Так, исключительно в пленарных заседаниях Конституционный Суд РФ: разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик и уставов субъектов РФ; дает толкование Конституции РФ, принимает послание Конституционного Суда РФ, а также решает некоторые другие вопросы.
Дела, которые не подлежат рассмотрению исключительно в пленарных заседаниях, разрешаются Конституционным Судом РФ в заседаниях палат. Это дела о соответствии Конституции РФ: федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства; законов и иных нормативных актов субъектов РФ; договоров между органами государственной власти субъектов РФ и других.
В пленарном заседании Конституционного Суда РФ судьи тайным голосованием большинством от общего числа судей избирают из своего состава в индивидуальном порядке сроком на три года Председателя, заместителя Председателя и судью – секретаря Конституционного Суда РФ, которые могут быть переизбраны на новый срок.
Решения и другие акты Конституционного Суда РФ выражают соответствующую Конституции РФ правовую позицию судей, свободную от политических пристрастий.
Производство в Конституционном Суде РФ ведется на русском языке.
Дела разрешаются Конституционным Судом РФ по запросам:
Президента РФ;
Совета Федерации;
Государственной Думы;
одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы;
Верховного Суда РФ;
Высшего Арбитражного Суда РФ;
органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.
Конституционный Суд РФ:
1. Разрешает дела о соответствии Конституции РФ:
а) федеральных законов, нормативных актов ПрезидентаРФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам ведения федеральных органов власти и по вопросам совместного ведения федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов РФ;
в) договоров между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также договоровмеждуорганами государственной власти субъектов Федерации;
г) не вступивших в силу международных договоровРФ.
2. Разрешает споры о компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти;
б) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;
в) между высшими государственными органами субъектов Федерации.
3. Проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по запросам судов.
4. Рассматривает жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан. Правом на обращение в Конституционный Суд РФ с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
5. Дает заключение по запросу Совета Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
6. Дает толкование Конституции РФ
по запросам ПрезидентаРФ,Совета Федерации, Государственной Думы, ПравительстваРФ, органов законодательной власти субъектов РФ.
В соответствии со ст. 125 Конституции РФ акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению, если Конституционный Суд РФ признает их не соответствующими Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ, согласно ст. 100 Конституции, направляет в парламент России послания,
которые заслушиваются на совместном заседании палат парламента: Совета Федерации и Государственной Думы. По вопросам своего ведения он обладает правом законодательной инициативы.
Кроме Конституционного Суда РФ образуются также конституционные суды, действующие в республиках, входящих в состав Российской Федерации.
16.3. Верховный Суд Российской Федерации
В соответствии со ст. 126 Конституции РФ Верховный Суд Российской Федерации – это высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подпадающим под общую юрисдикцию. Он осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах надзор за деятельностью соответствующих судебных учреждений и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Судьи Верховного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Согласно Закону «О статусе судей в Российской Федерации» судьей Верховного Суда может быть гражданин РФ, достигший 35-летнего возраста и имеющий стаж по юридической профессии не менее 10 лет. Судья, впервые избранный на должность, приносит (в торжественной обстановке перед Государственным флагом РФ) присягу, в которой клянется честно и добросовестно исполнять свои обязанности; осуществлять правосудие, подчиняясь только закону, быть беспристрастным и справедливым, как велят ему долг судьи и совесть. Судья Верховного Суда РФ приносит присягу на собрании судей Верховного Суда РФ.
Верховный
Суд РФ возглавляет систему судов общей юрисдикции.
Он является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к верховным судам республик, краевым (областным) судам, судам городов федерального значения, судам автономной области и автономных округов, военным судам военных округов, флотов, видов и групп войск.
Верховный СудРФ в пределах своих полномочий рассматривает дела:
а) в качестве суда первой инстанции
(его прерогатива – уголовные дела особой сложности; он вправе также принять к своему производству любое гражданское дело в качестве суда первой инстанции);
б) в кассационном порядке
(по жалобам и протестам на приговоры, решения суда, не вступившие в законную силу);
в) в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам
(по протестам Генерального прокурора РФ и других уполномоченных законом должностных лиц на приговоры, решения суда, вступившие в законную силу).
Верховный Суд РФ изучает и обобщает опыт судебной практики, анализирует судебную статистику, дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Кроме того, Верховный Суд РФ согласно действующей Конституции (ч. 1 ст. 93) дает заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления (в случае выдвижения Государственной Думой обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления).
Верховный Суд РФ действует в составе: Пленума Верховного Суда РФ, Президиума Верховного Суда РФ, судебных коллегий по гражданским делам и уголовным делам кассационной коллегии, а также Военной коллегии.
По вопросам своего ведения Верховный Суд РФ обладает правом законодательной инициативы.
16.4. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
В соответствии со ст. 127 Конституции РФ Высший Арбитражный Суд Российской Федерации – высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел в пределах его компетенции. Он осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью арбитражных судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Порядок формирования Высшего Арбитражного Суда РФ, требования, предъявляемые к его судьям, в общем, такие же, как и те, что присущи формированию Верховного Суда РФ.
Судьи Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ; они должны быть не моложе 35 лет и иметь стаж по юридической профессии не менее 10 лет.
Высший Арбитражный Суд РФ возглавляет систему арбитражных судов, в которую входят:
а) федеральные арбитражные суды округов. Они являются судами по проверке в кассационной инстанции законности решений арбитражных судов субъектов РФ. В Российской Федерации действуют 10 федеральных арбитражных судов округов (Волго-Вятского округа, Восточно-Сибирского округа, Западно-Сибирского округа и др.);
б) арбитражные суды республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (арбитражные суды субъектов РФ).
Порядок судопроизводства в арбитражных судах Российской Федерации определяется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г.*, Арбитражным процессуальным кодексом РФ (1995 г.**) и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами.
*СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.
**СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1709.
Высший Арбитражный Суд РФ в пределах своих полномочий рассматривает дела:
а) в качестве суда первой инстанции (о
признании недействительными ненормативных актов Президента РФ, палат парламента РФ Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, а также экономических споров между РФ и субъектами РФ; между субъектами РФ);
б) в порядке надзора
(по протестам на вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов в РФ);
в) по вновь открывшимся обстоятельствам
принятых им и вступивших в законную силу судебных актов.
Высший Арбитражный Суд РФ ведет судебную статистику, изучает и обобщает практику применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, дает разъяснения по вопросам судебной практики, а также решает иные вопросы, отнесенные к его компетенции.
Высший Арбитражный Суд действует в составе: Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ; судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений; судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.
По вопросам своего ведения Высший Арбитражный Суд РФ обладает правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ).
16.5. Прокуратура
В соответствии со ст. 129 Конституции РФ и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в ред. от 17 ноября 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями)* прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Систему прокуратуры РФ составляют:
а) Генеральная прокуратура РФ;
б) прокуратуры субъектов Федерации, а также приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры;
в) прокуратуры городов и районов, другие территориальные, специализированные прокуратуры.
* СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878.
В системе прокуратуры Российской Федерации действуют также научные и образовательные учреждения.
Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ.
Создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается.
Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор РФ, который назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.
Прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. Другие прокуроры на территории РФ также назначаются Генеральным прокурором РФ. Органы прокуратуры действуют на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
В соответствии с законом прокурором может быть назначен гражданин Российской Федерации, имеющий высшее юридическое образование, обладающий необходимыми профессиональными и моральными качествами, а также способный – по состоянию здоровья – выполнять возлагаемые на него обязанности. Лицо, впервые назначенное на должность прокурора, принимает присягу.
На должность районного, городского прокурора назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы в органах прокуратуры не менее трех лет.
На должность прокурора республики в составе Российской Федерации, прокурора края, области, прокуроров городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономного округа назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж прокурорской или следственной работы в органах прокуратуры не менее пяти лет.
Деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
В этих целях прокуратура осуществляет надзор:
1) за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
2) за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
3) за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
4) за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Кроме того, прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.
В соответствии с законом органы прокуратуры проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных к их компетенции. Прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления.
Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Он излагает свою позицию по вопросам применения уголовного закона и назначения меры наказания в отношении подсудимого.
Участвуя в рассмотрении дел судами, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.
Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд.
Протест
подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
Прокурор или его заместитель вправе вносить в соответствующие органы представление об устранении нарушений закона.
Представление
об устранении нарушений закона вносится в орган или должностному лицу, который полномочен устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и российским законам Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента Российской Федерации.
Конституция РФ, в отличие от прежней, не устанавливает подотчетность Генерального прокурора РФ парламенту России, не закрепляет за Генеральным прокурором РФ право законодательной инициативы. Вместе с тем Закон «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ, а также Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в России и о проделанной работе по их укреплению.
Не обладая правом законодательной инициативы, прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, которым принадлежит право законодательной инициативы, свои предложения об изменении, о дополнении, об отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.
В соответствии с законодательством прокуратура РФ осуществляет также координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В этих целях прокурор вправе созывать координационные совещания, организовывать рабочие группы, истребовать статистическую и другую необходимую информацию.
Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от государственных, муниципальных, общественных органов. Прокуроры и следователи органов прокуратуры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Прокурорские работники не могут также являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Кроме того, прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.
Прокуроры и следователи, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства.
Установлен особый порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности. Так, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования является исключительной компетенцией органов прокуратуры.
16.6. Адвокатура
Адвокатура как одно из правоохранительных учреждений имеет свои специфические черты. Адвокатура — это не государственная организация, а добровольное объединение лиц, профессионально занимающихся адвокатской деятельностью, которая осуществляется за вознаграждение.
Задача адвокатуры — оказание юридической помощи гражданам и организациям. Эта помощь необходима не только в судебном разбирательстве, но и в тех случаях, когда граждане и организации вступают в какие-либо отношения с другими правоохранительными органами.
Организационная форма адвокатуры — коллегия адвокатов, образуемая по заявлению учреждающей ее группы лиц, имеющих высшее юридическое образование. Высший орган коллегии адвокатов — общее собрание (конференция), на котором тайным голосованием избирается ее исполнительный орган — президиум коллегии. Он тщательно контролирует прием в свои ряды профессионально и морально подготовленных людей.
Коллегия адвокатов — юридическое лицо. Оказание адвокатами помощи осуществляется в консультационных конторах, создаваемых специально для соответствующего рода деятельности.
Создан и действует Союз адвокатов. Он представляет собой общественное объединение адвокатов, ставящих перед собой задачи совершенствования профессиональной деятельности членов Союза, защиты их профессиональных, социальных прав и т.п.
Адвокаты, оказывая юридическую помощь:
дают консультации и разъяснения по юридическим вопросам, устные и письменные справки по законодательству;
составляют заявления, жалобы и другие документы правового характера;
осуществляют представительство в суде и других государственных органах по гражданским делам и делам об административных правонарушениях;
участвуют на предварительном следствии и в суде по уголовным делам в качестве защитников, представителей потерпевших, гражданских истцов, гражданских ответчиков.
Адвокаты предоставляют и иную юридическую помощь. Законодательство предусматривает в определенных случаях ее бесплатное оказание гражданам (например, депутатам по вопросам законодательства, связанным с осуществлением ими депутатских полномочий).
В настоящее время законодательство идет по пути расширения возможностей адвоката в правовом обслуживании граждан. Так, ч. 2 ст. 48 Конституции РФ устанавливает, что каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения.
Глобальная ломка всех общественных и государственных структур, безусловно, коснулась и института адвокатуры.
В настоящее время разрабатывается новый закон об адвокатуре, ибо Положение об адвокатуре РСФСР от 20 ноября 1980 г.* во многом уже устарело.
* ВВС. 1980. № 48. Ст. 1596.
16.7. Министерство внутренних дел Российской Федерации
и его органы
Основные функции МВД России и его органов — охрана законности и общественного порядка, предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений, расследование преступлений и розыск скрывшихся лиц, организация исправления и перевоспитания осужденных.
Основные задачи по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в системе органов внутренних дел выполняет милиция.
В соответствии с Законом РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. (с последующими изменениями и дополнениями)*она представляет собой систему государственных органов исполнительной власти, наделенных правом применения мер принуждения и призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.
* ВВС. 1991. № 16. Ст. 503; 1993. № 10. Ст. 360; № 32. Ст. 1231; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2964; 1999. № 14. Ст. 1666.
Эта система в соответствии с законом подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности.
На службу в милицию имеют право поступать граждане РФ не моложе 18 и не старше 35 лет независимо от национальности, пола, социального положения, отношения к религии, убеждений, имеющие образование не ниже среднего. Не могут быть приняты на службу в милицию граждане, имеющие либо имевшие судимость.
В своей деятельности милиция в целом подчиняется Министерству внутренних дел, а милиция общественной безопасности,кроме того, — органам исполнительной власти субъектов РФ.
Министр внутренних дел РФ осуществляет руководство всей милицией Российской Федерации.
1. Основные задачи криминальной милиции
– предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия, суда, и т.д.
2. Основные задачи милиции общественной безопасности
– обеспечение личной безопасности, охрана общественного порядка, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений и т.п.
В состав милиции общественной безопасности входят дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы, подразделения вневедомственной охраны, участковые инспектора милиции и иные подразделения.
В районах и городах милиция общественной безопасности создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена; в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел. Однако предполагается разработка и принятие законов, связанных с формированием муниципальных органов охраны общественного порядка, вне системы Министерства внутренних дел.
Милиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана:
1) предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения, выявлять обстоятельства, способствующие их совершению, и в пределах своих прав принимать меры к устранению данных обстоятельств;
2) оказывать помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев;
3) принимать и регистрировать заявления, сообщения и иную поступающую информацию о преступлениях, административных правонарушениях и событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, своевременно принимать соответствующие меры;
4) выявлять и регистрировать преступления;
5) возбуждать уголовные дела, производить дознание и осуществлять неотложные следственные действия;
6) разыскивать лиц, совершивших преступления, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания;
7) обеспечивать правопорядок на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах;
8) контролировать соблюдение гражданами и должностными лицами установленных правил регистрационного учета граждан, а также соблюдение иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда и пребывания и транзитного проезда через территорию России и т.д.
Для выполнения милицией возложенных на нее обязанностей ей предоставляется право: требовать от граждан и должностных лиц прекращения правонарушения; проверять документы, удостоверяющие личность (если имеются достаточные основания подозревать граждан в совершении преступления или административного правонарушения); составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять административное задержание и т.д.
Сотрудники милиции вправе входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, массовых беспорядках и т.п. Однако закон требует, чтобы о всех случаях проникновения в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция уведомила прокурора в течение 24 часов.
Милиция имеет право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие только в случаях и порядке, предусмотренных законом. Всякое ограничение милицией граждан в правах и свободах допустимо также лишь на основании и в порядке, прямо предусмотренных законом.
Законные требования сотрудника милиции обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами.
Невыполнение законных требований сотрудника милиции и действия, препятствующие выполнению возложенных на него обязанностей, влекут за собой ответственность в установленном законом порядке.
Гражданин, считающий, что действия либо бездействие сотрудника милиции привели к ущемлению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия или бездействие в вышестоящих органах при обращении к должностному лицу милиции, прокурору или судье. Надзор за законностью деятельности милиции осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.
В системе Министерства внутренних дел функционируют также внутренние войска, органы пожарной охраны и иные службы.
text-align:center;">16.8. Министерство юстиции Российской Федерации
Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере юстиции, а также координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Руководство деятельностью Минюста России осуществляет Президент РФ. Правительство РФ координирует деятельность Минюста России. В систему Минюста России входят его территориальные органы, иные органы и учреждения юстиции, а также организации, обеспечивающие их деятельность.
Полномочия Министерства юстиции РФ определены Указом Президента РФ «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» от 2 августа 1999 г. № 954, которым существенно расширены вопросы ведения данного министерства. Так, в соответствии с Указом, уголовно-исполнительная система передана из структуры МВД РФ Минюсту РФ, внесен целый ряд иных изменений. Указом утверждено Положение о Министерстве юстиции РФ.*
* САПП. 1999. № 32. Ст. 4043.
Минюст России возглавляет министр юстиции Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.
Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.
Минюст России вправе издавать постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения, являющиеся обязательными для государственных и муниципальных органов, организаций, должностных лиц и граждан.
Основные задачи Минюста России:
1. Реализация государственной политики в сфере юстиции.
Минюст России в соответствии с данной задачей осуществляет основные функции:
координирует нормотворческую деятельность федеральных органов исполнительной власти;
проводит юридическую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ;
проводит юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам;
организует работу по созданию и ведению баз данных правовой информации;
осуществляет координацию деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния;
осуществляет функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
2. Обеспечение прав и законных интересов личности и государства.
С этой целью Минюст России:
представляет по поручению Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека необходимые материалы и заключения в связи с поступившими в Европейский суд по правам человека обращениями о нарушении Российской Федерацией положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод;
осуществляет государственную регистрацию общероссийских и международных общественных объединений, отделений иностранных некоммерческих неправительственных объединений, а также юридических лиц в случаях, предусмотренных законодательством РФ;
осуществляет государственную регистрацию централизованных религиозных организаций, имеющих религиозные местные организации на территориях двух и более субъектов РФ, религиозных учреждений и организаций, образованных указанными централизованными религиозными организациями, а также представительств религиозных иностранных организаций;
осуществляет контроль над соответствием деятельности общественных объединений их уставным целям, а также за соблюдением религиозными организациями положений уставов, касающихся целей и порядка их деятельности;
организует выдачу лицензий на право осуществления нотариальной деятельности;
дает в установленном порядке согласие на образование коллегий адвокатов, осуществляет контроль над соблюдением коллегиями адвокатов законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность адвокатуры.
3. Обеспечение правовой защиты интеллектуальной собственности.
С этой целью Минюст России:
осуществляет функции государственного патентного ведомства, установленные Патентным законом РФ и Законом РФ «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров», а также функции агентства по правовой охране программ для электронных вычислительных машин, баз данных и топологий интегральных микросхем, установленные законами Российской Федерации «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных» и «О правовой охране топологий интегральных микросхем»;
подготавливает предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области авторского права и смежных прав, осуществляет взаимодействие с общественными объединениями, участвует в международном сотрудничестве в указанной сфере.
4. Обеспечение установленного порядка деятельности судов.
С этой целью Минюст России:
осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью судебно-экспертных учреждений системы Минюста России;
осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью службы судебных приставов.
5. Обеспечение исполнения уголовных наказаний, актов судебных и других органов.
С этой целью на Минюст России возложено обеспечение исполнения уголовных наказаний, содержания подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных, находящихся под стражей, их охрану, этапирование и конвоирование, а также контроль над поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания.
Кроме того, Минюст России, самостоятельно принимая решения в сфере юстиции, в необходимых случаях в установленном порядке согласовывает свои решения с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Вопросы для повторения
1. Назовите конституционные принципы осуществления судебной власти.
2. В чем проявляется и как гарантируется независимость судей?
3. Что такое презумпция невиновности?
4. Дайте общую характеристику судебной системы РФ (какие суды в нее входят).
5. Чем занимаются арбитражные суды?
6. Как организована и ведет свою работу прокуратура; адвокатура?
7. Каковы основные задачи милиции?
8. Какие функции осуществляет Министерство юстиции РФ?
Глава 17
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
17.1. Понятие местного самоуправления в Российской Федерации
Местное самоуправление, предполагающее известную децентрализацию власти, самостоятельность органов местного самоуправления, стало формироваться в Российской Федерации с начала 90-х гг. с принятием союзного (1990 г.), а затем российского (1991 г.) законов о местном самоуправлении. Вместе с тем следует иметь в виду, что идеи местного самоуправления получили свое развитие еще в дореволюционной России.
Так, земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы АлександраIIпреследовали цель осуществить децентрализацию управления и обеспечить развитие начал местного самоуправления в России.
После 1917 г. в России в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти снизу доверху, с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Местное самоуправление (муниципа-лизм) отвергалось как буржуазный принцип организации местной власти, неприемлемый для Советского государства, централизованного по своей природе. Лишь в конце 80-х гг. поднимается вопрос о необходимости реформирования местной Советской власти на основе принципов местного самоуправления.
9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан.
6 июля 1991 г. в РСФСР был принят Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти.
Конституция РФ 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление, выступает в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления.
Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях (сельского округа, района), которые именуются муниципальными образованиями.
Местное самоуправление представляет собой особый специфический уровень власти в государстве.
В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть), а также через органы местного самоуправления (власть местного самоуправления – муниципальная власть). Кроме того, народ осуществляет свою власть (как государственную, так и муниципальную) непосредственно: через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления.
Таким образом, местное самоуправление (муниципальная власть) и государственная власть – формы единой публичной власти (власти народа) в государстве.
Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. с дополнениями*.
* СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1997. № 12. Ст. 1378.
Согласно закону местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Это определение позволяет выделить основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия.
1. Прежде всего, надо отметить, что местное самоуправление имеет особый субъект,
которым является население, граждане. Местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований – городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной населенной территории, предусмотренной законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Субъектом местного самоуправления является население муниципального образования.
Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы местного самоуправления.
2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством.
Местное самоуправление, его органы не являются составной частью государственного механизма управления. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны – у них единый источник: власть народа. Значительная часть деятельности местного самоуправления представляет собой решение вопросов, на которое государство влияет многими способами (правовыми, финансовыми и др.). Кроме того, органы местного самоуправления в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять контроль над их реализацией. Однако закон запрещает осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, а также образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.
Местное самоуправление – это, конечно, не «государство в государстве». Но вместе с тем местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо местное самоуправление – это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная – это формы публичной власти, власти народа.
3. Местное самоуправление имеет особый объект управления:
вопросы местного значения. Перечень этих вопросов дан в законе. К ним относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения; содержание и использование муниципального жилищного фонда; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания и др.). Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.
4. Одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как форму организации и осуществления власти, – самостоятельность.
Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции РФ). Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Это находит свое отражение, в частности, в организационной обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством.
Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем его гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного населения, а также свободы инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, но в рамках действующих законов.
5. Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований.
Муниципальная деятельность должна осуществляться исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством (ст. 49).
17.2. Принципы и функции местного самоуправления
Принципы местного самоуправления
– это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.
К ним относятся:
1) самостоятельность
решения населением всех вопросов местного значения (непосредственно, через выборные и иные органы местного самоуправления).
Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления;
2) организационное обособление
местного самоуправления в системе управления обществом и государством (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно).
На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Он заключается в том, что:
а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;
г) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;
3) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления
(оно реализуется гражданами через институты прямой и представительной демократии). Это обусловлено рядом причин.
Во-первых, на организацию местного самоуправления в Российской Федерации оказывает влияние федеративное устройство нашего государства. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФксовместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления. В рамках данных общих принципов субъекты Федерации самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию организации местного самоуправления.
Во-вторых, Российская Федерация – многонациональная страна, многие регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций. Все это не может не накладывать отпечаток на формы и способы организации и осуществления местного самоуправления.
Наконец, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения избрать ту или иную организационную модель местного самоуправления;
4) соответствие полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.
Местное самоуправление должно иметь право на достаточные материально-финансовые средства, необходимые для осуществления своих функций. Это тем более необходимо при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8). В муниципальной собственности находятся имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество.
Статья 132 Конституции РФ предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Кроме того, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления руководствуются в своей деятельности такими общими и для государственной власти, и для власти местного самоуправления принципами, как: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность, гласность, сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан.
Под функциями местного самоуправления
понимается то, что характеризует основные направления муниципальной деятельности.Ониобусловлены природой местного самоуправления, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление.
Перечень полномочий органов местного самоуправления (а полномочия можно рассматривать как правовое выражение их деятельности) позволяет суммарно выделить следующие основные функции этих органов.
1. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения.
Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения. Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. К этим условиям, прежде всего, относятся: а) наличие выборных органов местного самоуправления; б) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии; в) наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.
Участие населения муниципального образования в решении местных дел осуществляется через выборные и другие органы местного самоуправления, а также непосредственно.
2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления*.
Каждое муниципальное образование имеет муниципальную собственность и местный бюджет.
* См.: Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. в редакции Федерального закона от 9 июля 1999 г. // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 28. Ст. 3492.
Свое социальное предназначение местное самоуправление может оправдать, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финансы. Государство признает за местным самоуправлением право самостоятельно решать все эти вопросы. Поэтому население муниципального образования, осуществляя местное самоуправление, принимает на себя ответственность за эффективность управления муниципальным имуществом и местными финансовыми ресурсами.
Права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, – непосредственно население.
Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также отчуждать в установленном порядке. Они также вправе совершать с муниципальным имуществом и иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности.
3. Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
К ведению местного самоуправления относятся вопросы комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Муниципальные образования – города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа и другие – представляют собой своеобразные территориально-производственные и хозяйственные комплексы. Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан.
Функция комплексного социально-экономического развития муниципального образования осуществляется, прежде всего, посредством планирования. Представительные органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, а также контролируют их реализацию, утверждая отчеты об их исполнении. При этом органы местного самоуправления не должны допускать перекосов в развитии производственной и социальной инфраструктур, добиваясь их гармонического сочетания. Планы и программы развития муниципального образования должны быть направлены на обеспечение оптимальных пропорций в развитии разных сфер местной жизни, рационального использования природных и иных ресурсов. Осуществляя данную функцию, органы местного самоуправления должны учитывать и интересы развития территории субъекта РФ в целом.
Осуществление комплексного социально-экономического развития муниципального образования тесно связано с его бюджетно-финансовой политикой, направленной на материальное обеспечение муниципальных планов и программ, их сбалансированности и увязки.
4. Удовлетворение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований.
К основным целям муниципальной деятельности относится улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования. Важную роль в достижении этой цели играет деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению жизненных основных потребностей граждан, что предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслуживания населения.
Обеспечивая удовлетворение потребностей населения в жизненно важных услугах, органы местного самоуправления, во-первых, организуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения, организации и службы.
Во-вторых, муниципальные органы обязаны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства; для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий и т.д. Кроме того, органы местного самоуправления обеспечивают санитарное благополучие населения; социальную поддержку и содействие занятости населения; противопожарную безопасность в муниципальном образовании.
В-третьих, органы местного самоуправления регулируют вопросы, относящиеся к данной области муниципальной деятельности. Представительные органы местного самоуправления принимают общеобязательные правила по этим вопросам местной жизни.
В-четвертых, органы местного самоуправления осуществляют в этой сфере контрольную деятельность, что служит созданию необходимых предпосылок для наиболее полной и эффективной реализации прав и свобод граждан, обеспечению стабильного правового режима муниципального образования.
5. Охрана общественного порядка.
Статья 132 (ч. 1) Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка.
Общественный порядок – основа нормальной жизни муниципального образования, функционирования местной демократии, необходимое условие реализации прав и свобод граждан.
Общественный порядок характеризует состояние местной жизни муниципального образования, уровень правовой культуры и правосознания муниципальных служащих, граждан, их объединений. Большое значение для упрочения общественного порядка имеет урегулирован-ность вопросов местной жизни.
Охрану общественного порядка в муниципальном образовании должны обеспечивать муниципальные органы охраны общественного порядка, которые согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны формироваться самими муниципальными образованиями.
В настоящее время охрана общественного порядка обеспечивается органами местного самоуправления с помощью милиции общественной безопасности, которая является составной частью милиции РФ и входит в структуру Министерства внутренних дел РФ.
В обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования принимают участие комиссии, функционирующие при местной администрации: административные, наблюдательные и др. Кроме того, возможно и участие населения в реализации данной функции путем создания народных дружин, использования других форм общественной самодеятельности граждан.
6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством.
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Государство обеспечивает соблюдение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. В Российской Федерации действует система государственных гарантий местного самоуправления, включая право на судебную защиту. Таким образом, защита прав местного самоуправления – это важная сторона государственной деятельности.
Вместе с тем необходимо учитывать, что нередко права и законные интересы местного самоуправления, как показывает практика реализации муниципального законодательства, нарушаются и ущемляются, в том числе и государственными органами. Органы местного самоуправления, взаимодействуя с государственными и иными органами и организациями в различных сферах местной жизни, должны отстаивать и защищать интересы населения муниципальных образований, активно использовать свои конституционные полномочия на судебную и иные формы защиты интересов и прав местного самоуправления в случае их игнорирования и нарушения. Все это дает основание выделить в качестве функции местного самоуправления деятельность граждан и органов местного самоуправления по защите интересов и прав муниципальных образований, их населения.
17.3. Органы местного самоуправления
Центральное место в системе местного самоуправления занимают муниципальные органы.
Анализ ст. 3, 12, а также гл. 8 Конституции РФ показывает, что местное самоуправление, его органы не входят в систему государственной власти. Правда, они могут (и это закрепляет Конституция РФ в ст. 132) наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. И в этом качестве представляют собой государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.
К органам местного самоуправления относятся:
1. Представительные органы местного самоуправления
– собрания представителей, которые могут именоваться думой, советом, муниципальным собранием и т.п. Они избираются непосредственно городским, сельским населением. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования (т.е. города, поселка, села и т.п.).
Закон допускает возможность осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления собранием (сходом) граждан. В этом случае представительный орган не избирается, а его функции выполняет собрание (сход) граждан. Эта возможность может быть предусмотрена в уставах небольших поселений.
2. Глава муниципального образования.
Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования – выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.
Глава муниципального образования может быть избран непосредственнонаселением или представительным органом местного самоуправления, которым он подотчетен. Вопрос о выборах главы муниципального образования, его конкретного наименования (мэр, староста и т.д.) решается в уставе муниципального образования, который принимается либо населением путем референдума, либо представительным органом местного самоуправления.
Уставом муниципального образования глава муниципального образования может быть наделен правом председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.
3. Другие органы местного самоуправления.
В настоящее время к ним относится местная администрация – орган, осуществляющий управленческую деятельность. Возглавляет местную администрацию глава муниципального образования либо глава местной администрации (в соответствии с уставом муниципального образования). Местная администрация включает отделы и управления: отдел образования, отдел здравоохранения и др.
Закон запрещает образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти.
Срок полномочий местного депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не может быть меньше 2 и более 5 лет.
17.4. Основы деятельности местного самоуправления
Для того чтобы местное самоуправление было реальным, необходимо наличие определенных условий и гарантий (материально-финансовых, организационных, правовых и т.д.).
Правовую основу
местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (1995 г.), другие федеральные законы; конституции (уставы), законы субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, а также иные нормативные правовые акты, регулирующие муниципальную деятельность. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в РФ является ратифицированная в 1998 г. нашей страной Европейская Хартия местного самоуправления, действующая в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996 г.
Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура,
которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления.
Структуру органов местного самоуправления, согласно ст. 131 Конституции РФ, население определяет самостоятельно, когда принимает устав муниципального образования (непосредственно (путем референдума) либо через своих выборных представителей в представительном органе местного самоуправления). При этом закон требует, чтобы в каждом муниципальном образовании был свой выборный орган власти. Конкретный перечень создаваемых муниципальных органов содержится в уставе муниципального образования. К организационным основам местного самоуправления помимо органов местного самоуправления относится также и муниципальная служба. Муниципальная служба – новый вид службы в РФ. Муниципальная служба – это профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Служащие органов местного самоуправления (муниципальные служащие) не относятся к категории государственных служащих, ибо органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти*.
* См. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. с изменениями // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224; 1999. № 16. Ст. 1933.
Согласно КонституцииРФ (ст. 131) территориальная основа местного самоуправления – это городские и сельские поселения. Правда, оно осуществляется и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Действующий закон относит к территории муниципальных образований территории городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и другие территории, устанавливаемые с учетом исторических и иных местных традиций. При этом изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий.
Финансово-экономическая основа местного самоуправления.
Каждое муниципальное образование имеет свою экономическую и финансовую базу, необходимую для решения вопросов местного значения.
Экономическую основу
местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
В состав муниципальной собственности входят:
а) средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;
б) имущество органов местного самоуправления;
в) муниципальные земли и другие природные ресурсы;
г) муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;
д) муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Муниципальной собственностью управляют органы местного самоуправления. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также совершать с муниципальным имуществом иные сделки.
Финансовой основой
местного самоуправления является местный бюджет. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов (бюджетов муниципальных образований), контроль над их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.
В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ, а также иные поступления в соответствии с законом.
Государство осуществляет финансирование осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Финансовые средства, необходимые для этого, ежегодно должны предусматриваться в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ.Государство также обязано компенсировать те дополнительные расходы органов местного самоуправления, которые возникли в результате решений, принятых государственными органами.
17.5. Предметы ведения местного самоуправления
В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления (например, государственная регистрация актов гражданского состояния осуществляется органами местного самоуправления).
К вопросам местного значения относятся:
1) принятие и изменение уставов муниципальных образований;
2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов;
4) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
5) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения;
6) охрана общественного порядка;
7) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, а также другие вопросы местной жизни.
Решения органов местного самоуправления по вопросам своего ведения могут быть отменены только в судебном порядке. Они обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.
Неисполнение решений органов местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законом.
17.6. Конституционные гарантии правомочий
местного самоуправления
Система гарантий прав местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и защиту.
Целевое назначение гарантий состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами:
а) организационную и материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного уровня;
б) защиту права местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации.
Конституция РФ закрепляет, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В ст. 133 фиксируется запрет на ограничение конституционных прав местного самоуправления. Конституция РФ устанавливает, что:
органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);
изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 131);
органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ст. 132);
структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131).
В целях защиты прав местного самоуправления и создания благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации Конституция РФ (ст. 133) гарантирует:
судебную защиту нарушенных прав местного самоуправления;
компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Гарантии местного самоуправления более детально закрепляются федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Вопросы для повторения
1. Что следует понимать под местным самоуправлением?
2. Какое место занимают органы местного самоуправленияв системе управленияобществом и государством?
3. Каковы основные принципы и функции местного самоуправления?
4.Дайте краткую характеристику основам организации и деятельностиместногосамоуправления.
5. Какой круг вопросов решают органы местного самоуправления?
6. Назовите гарантии местного самоуправления.
Глава 18
ТРУДОВОЕ ПРАВО
18.1. Понятие трудового права
Как известно из общей теории права, деление его на отрасли и институты осуществляется с учетом предмета и метода правового регулирования. Определить этот предмет – значит установить тот круг общественных отношений, который регулируется нормами данной отрасли права, и классифицировать их на соответствующие группы.
Трудовое право – одна из ведущих отраслей российского права. Оно играет важную роль в регулировании трудовых отношений работников с организациями независимо от форм собственности и хозяйствования. С трудовым законодательством приходится иметь дело каждому гражданину с того момента, когда он реализовал свое конституционное право на свободу труда путем заключения трудового договора (контракта).
Среди отношений, составляющих в своей совокупности предмет трудового права, главное место занимают трудовые отношения между работниками и организацией, возникающие в организациях по поводу организации и системы оплаты труда работников.
В зависимости от форм собственности и вида предприятия (арендное, акционерное, совместное и др.) трудовые отношения подразделяются на родовые и видовые группы и подгруппы: трудовые отношения на государственных предприятиях, трудовые отношения на кооперативных предприятиях и т.д.
В настоящее время все более отчетливо обозначаются две группы трудовых отношений: отношения работающих по найму, договору (контракту) и отношения, в которые вступают собственники (сособственники) имущества организации для участия в трудовых процессах.
Возникновение отношений на основании трудового договора (контракта) означает включение гражданина в личный состав организации в целях выполнения им определенной работы (функции), определяемой специальностью, квалификацией, должностью, с подчинением внутреннему трудовому распорядку, режиму труда и другим особенностям организации труда на данном предприятии.
В результате регулирования трудовых отношений возникают трудовые правоотношения.
Содержание трудового правоотношения составляют конкретные права и обязанности, которые приобретают субъекты (стороны) с момента возникновения этого правоотношения. Правам одной стороны (работника) соответствуют конкретные обязанности другой (администрации) и наоборот. Например, праву работника на получение заработной платы соответствует обязанность администрации выплачивать вознаграждение за его труд.
Кроме трудовых, трудовое право регулирует иные общественные отношения, входящие в его предмет. Их обычно называют производными от трудовых.
К ним относятся:
отношения по обеспечению занятости и трудоустройства, организационно-управленческие отношения (между трудовым коллективом, выступающим от его имени выборным профсоюзным органом и администрацией);
отношения по перераспределению рабочей силы; отношения по охране труда и здоровья работников;
отношения, связанные с возмещением материального ущерба;
отношения по рассмотрению трудовых споров и др.
Следовательно, определив круг социально-общественных отношений, регулируемых трудовым законодательством, можно дать следующее определение трудового права.
Трудовое право является самостоятельной отраслью российского права, регулирующей отношения работников с организациями, а также производные, но тесно связанные с ними другие отношения.
Трудовое право занимает особое место в системе российского права. Оно определяет порядок приема, перевода, увольнения работников, системы и нормы оплаты труда, устанавливает меры поощрения за успехи в труде, меры взыскания за нарушение трудовой дисциплины, правила по охране труда, порядок рассмотрения трудовых споров (как индивидуальных, так и коллективных).
18.2. Источники трудового права
Под источниками трудового права понимаются нормативно-правовые акты, т.е. акты, в которых закреплены нормы трудового права Российской Федерации.
Юридическая сила правовых актов о труде зависит от того, каким органом государства принимается тот или иной акт, а также от компетенции каждого органа, прав организаций, профсоюзных органов и полномочий трудовых коллективов.
Важнейшим источником права в целом, в том числе и трудового, является Конституция РФ. В ней определены основополагающие принципы правового регулирования труда (ст. 2, 7, 8, 15, 19, 30, 32, 37, 41, 43, 46, 53 и др.).
В системе источников трудового права после Конституции РФ важное место занимает Кодекс законов о труде (КЗоТ), который был введен в действие с 1 апреля 1972 г. (существенные изменения и дополнения были внесены в КЗоТ Законом РФ от 25 сентября 1992 г.*). Он является кодифицированным актом на уровне Российской Федерации.
*ВВС. 1992. № 41. Ст. 2254.
Кодекс законов о труде регулирует трудовые отношения всех работников, содействуя росту производительности труда, улучшению качества работы, повышению эффективности общественного производства и подъему на этой основе материального и культурного уровня жизни трудящихся, укреплению трудовой дисциплины и постепенному превращению труда на благо общества в первую жизненную потребность каждого трудоспособного человека.
КЗоТ РФ устанавливает высокий уровень условий труда, всемерную охрану трудовых прав работников.
К источникам трудового права относятся законы Российской Федерации, например: «О коллективных договорах и соглашениях» от 11 марта 1992 г. (в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 г.)*, «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г. с изменениями и дополнениями**, «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» от 23 ноября 1995 г.*** и др.
* ВВС. 1992. № 17. Ст. 890; СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4558; Российская газета. 1999.12 мая.
**ВВС. 1991. № 18. Ст. 565; СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915; Российская газета. 1999.7 мая; 22 июля.
***СЗ РФ. 1995. № 48. Ст.4557.
В систему источников трудового права входят подзаконные акты. Среди них следует указать нормативные указы Президента Российской Федерации, например Указ «О привлечении и использовании иностранной рабочей силы» от 16 декабря 1993 г.*
* САПП. 1993. № 51 .Ст. 4934.
Среди нормативных актов, регулирующих трудовые отношения, важное место занимают постановления Правительства РФ, например, «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе единой тарифной сетки» от 14 октября 1992 г., Положение об организации общественных работ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. К источникам относятся также постановления и разъяснения Министерства труда и социального развития РФ.
Одна из существенных особенностей правового регулирования труда состоит в том, что по некоторым вопросам законодательные акты содержат лишь основополагающие, исходные правила, а конкретные нормы предоставляют право устанавливать либо трудовым коллективам, либо администрации и профсоюзному комитету.
В качестве источника локального регулирования условий труда выступают коллективные договоры, нормативные соглашения, правила внутреннего трудового распорядка. В настоящее время роль и значение локальных нормативных актов существенно возрастает.
18.3. Коллективный договор и соглашения
Соглашения и коллективные договоры в настоящее время являются важнейшими правовыми формами договорного метода регулирования трудовых отношений. В настоящее время коллективные договоры и соглашения регулируются Законом РФ «О коллективных договорах и соглашениях». Этот Закон распространяется не только на предприятия, но и на учреждения, организации, причем независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и численности работников.
Коллективный договор
– это правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения и заключаемый работниками организации, филиала, представительства с работодателем.
В условиях перехода к рыночным отношениям коллективный договор становится основным правовым актом, определяющим условия труда и иные, тесно связанные с трудовыми, условия для работников организации.
Заключению коллективного договора предшествуют коллективные переговоры. Инициатором коллективных переговоров может выступать любая из сторон коллективного договора. Коллективный договор заключается, с одной стороны, работниками в лице одного или нескольких профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов, с другой стороны, работодателем непосредственно или уполномоченными им представителями.
Содержание и структура коллективного договора определяются сторонами.
В коллективный договор могут включаться взаимные обязательства работодателя и работников по следующим вопросам:
форма, система и размер оплаты труда, денежные вознаграждения, пособия, компенсации, доплаты;
механизм регулирования оплаты труда исходя из роста цен, уровня инфляции, выполнения показателей, определенных коллективным договором;
занятость, переобучение, условия высвобождения работников; продолжительность рабочего времени и времени отдыха, отпусков;
улучшение условий и охраны труда работников, в том числе женщин и молодежи;
добровольное и обязательное медицинское и социальное страхование;
соблюдение интересов работников при приватизации предприятия, ведомственного жилья;
экологическая безопасность и охрана здоровья работниковна производстве;
льготы для работников, совмещающих работу с обучением;
контроль за выполнением коллективного договора, ответственность сторон, социальное партнерство, обеспечение нормальных условий функционирования профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов;
отказ от забастовок по условиям, включенным в данный коллективный договор, при своевременном и полном их выполнении.
С учетом экономических возможностей предприятия в коллективном договоре могут содержаться и другие, в том числе более льготные, трудовые и социально-экономические условия по сравнению с нормами и положениями, установленными законодательством и соглашениями.
В коллективный договор включаются нормативные положения, если в действующих законодательных актах содержится прямое предписание об обязательном закреплении этих положений в коллективном договоре.
Коллективный договор заключается на срок от одного до трех лет. Он вступает в силу с момента подписания его сторонами либо со дня, установленного в коллективном договоре, и действует в течение всего срока.
Соглашение
– это правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения между работниками и работодателями и заключаемый на уровне РФ, субъекта РФ, территории, отрасли, профессии.
Соглашения по своему содержанию, кругу участников, месту в системе нормативных актов о труде, значению в регулировании трудовых отношений существенно отличаются от коллективных договоров, которые заключаются на предприятиях.
В зависимости от сферы регулируемых отношений могут заключаться следующие виды соглашений.
1. Генеральное соглашение,
которое устанавливает общие принципы согласованного поведения социально-экономической политики на федеральном уровне.
2. Региональное соглашение,
которое устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на уровне субъекта Федерации.
3. Отраслевое (межотраслевое) тарифное соглашение,
которое устанавливает нормы оплаты и другие условия труда, а также социальные гарантии и льготы для работников отрасли (отраслей).
4. Профессиональное тарифное соглашение,
которое устанавливает нормы оплаты и другие условия труда, а также социальные гарантии и льготы для работников определенных профессий.
5. Территориальное соглашение,
которое устанавливает условия труда, а также социальные гарантии и льготы, связанные с территориальными особенностями города, района, другого административно-территориального образования.
Соглашения по договоренности сторон, участвующих в переговорах, могут быть трехсторонние и двусторонние.
Соглашения, предусматривающие полное или частичное бюджетное финансирование, заключаются при обязательном участии представителей соответствующих органов исполнительной власти.
Кто же может быть участником соглашений?
Соглашения могут заключаться:
На федеральном уровне участниками соглашений могут выступать:
генерального соглашения –
общероссийские объединения профсоюзов; общероссийские объединения работодателей; Правительство РФ;
отраслевого (межотраслевого) тарифного соглашения –
соответствующие общероссийские профсоюзы и их объединения; общероссийские объединения работодателей, иные уполномоченные работодателями представительные органы; Министерство труда и социального развития РФ;
профессионального тарифного соглашения
– соответствующие профсоюзы и их объединения; соответствующие объединения работодателей, иные уполномоченные работодателями представительные органы; соответствующий орган по труду.
На уровне субъектов РФ и административно-территориальных образований в составе субъектов РФ участниками соглашений могут выступать:
регионального соглашения –
соответствующие профсоюзы и их объединения; объединения работодателей, иные уполномоченные работодателями представительные органы; орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
отраслевого (межотраслевого) тарифного, профессионального тарифного соглашения –
соответствующие профсоюзы и их объединения; объединения работодателей, иные уполномоченные работодателями представительные органы; орган по труду субъектаРФ;
территориального соглашения –
соответствующие профсоюзы и их объединения; объединения работодателей, иные уполномоченные работодателями представительные органы; соответствующий орган местного самоуправления.
18.4. Обеспечение занятости и трудоустройство
Основными законами, регулирующими проблемы занятости и гарантии реализации права граждан на труд, являются: Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации», а также гл. III-A КЗоТ РФ «Обеспечение занятости и гарантии реализации права граждан на труд».
Законодательство о занятости имеет целью содействовать сбалансированности спроса-предложения рабочей силы на рынке труда.Оносодействует усилению правовой защищенности граждан и обеспечению предприятий необходимыми кадрами.
В условиях перехода к рыночным отношениям в законодательстве о занятости появились многие новые понятия, которые закреплены в законе. Знание таких норм и понятий позволяет более правильно и эффективно применять действующее законодательство. Наиболее часто приходится встречаться со следующими понятиями: безработные, подходящая работа, высвобождаемые работники, трудоустройство. Рассмотрим эти понятия.
Занятость
– это деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству РФ и приносящая, как правило, им заработок (трудовой доход).
Гражданам принадлежит исключительное право распоряжаться своими способностями к производительному и творческому труду (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ). Принуждение (в какой-либо форме) к труду не допускается, за исключением случаев, особо установленных законодательством. Незанятость граждан не может служить основанием для привлечения их к административной и иной ответственности.
В соответствии со ст. 2 вышеуказанного Закона занятыми считаются граждане:
работающие по трудовому договору (контракту), в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), включая сезонные, временные работы, за исключением общественных работ (кроме граждан, участвующих в общественных работах и указанных в п. 3 ст. 4 настоящего Закона);
занимающиеся предпринимательской деятельностью;
занятые в подсобных промыслах и реализующие продукцию по договорам;
выполняющие работы по договорам гражданско-правового характера, предметами которых являются выполнение работ и оказание услуг, в том числе по договорам, заключенным с индивидуальными предпринимателями, авторским договорам, а также являющиеся членами производственных кооперативов (артелей);
избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую должность;
проходящие военную службу, а также службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы;
проходящие очный курс обучения в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и профессионального высшего образования и других образовательных учреждениях, включая обучение по направлению федеральной государственной службы занятости населения (далее – органы службы занятости);
временно отсутствующие на рабочем месте в связи с нетрудоспособностью, отпуском, переподготовкой, повышением квалификации, приостановкой производства, вызванной забастовкой, призывом на военные сборы, привлечением к мероприятиям, связанным с подготовкой к военной службе, исполнением других государственных обязанностей или иными уважительными причинами;
являющиеся учредителями (участниками) организаций, за исключением учредителей (участников) общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), которые не имеют имущественных прав в отношении этих организаций.
Безработными
признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированные в службе занятости в целях поиска подходящей работы и готовые приступить к ней. При этом не учитывается оплата за выполнение общественных работ по направлению службы занятости, а также выплаты выходного пособия и сохраняемого среднего заработка работникам, уволенным из организаций в связи с их ликвидацией, сокращением численности или штата.
Для получения статуса безработного необходимо удовлетворять следующим условиям: быть трудоспособным, иметь трудоспособный возраст (мужчины – до 60 лет, женщины – до 55 лет), быть зарегистрированным в государственной службе занятости в качестве лица, ищущего работу. Решение о признании гражданина безработным принимается службой занятости по месту жительства гражданина не позднее 11 дней с момента предъявления службе занятости паспорта, трудовой книжки или документов, их заменяющих, а также документов, удостоверяющих его профессиональную квалификацию, справки о среднем заработке за последние два месяца по последнему месту работы, а для впервые ищущих работу и не имеющих профессии (специальности) – паспорта и документа об образовании. При этом гражданин признается безработным со дня предъявления указанных документов.
Следует указать, что статус безработного не дается пожизненно.Он по мере подыскания подходящей работы может быть ликвидирован.
Подходящая работа
– это в соответствии со ст. 4 Закона такая работа, которая соответствует профессиональной пригодности работника с учетом уровня его профессиональной подготовки, прежней работы, состояния здоровья, транспортной доступности рабочего места.
В частности, подходящей не может считаться работа, если: она связана с переменой места жительства без согласия гражданина; условия труда не соответствуют правилам и нормам по охране труда; предлагаемый заработок ниже среднего заработка гражданина, исчисленного за последние два месяца по последнему месту работы.
Высвобождаемые работники
– это лица, состоящие в трудовых или ученических правоотношениях и подлежащие увольнению в связи с прекращением деятельности предприятия (его ликвидацией, реорганизацией), сокращением численности или штата работников. Поэтому лица, уволенные по другим основаниям, не могут считаться высвобождаемыми работниками, и на них не распространяются льготы и гарантии, предусмотренные для высвобождаемых работников.
Трудоустройство
– это субъективное право граждан, имеющее всеобщий характер. Оно реализуется посредством обращения правообладателя к органу трудоустройства. В результате возникает правоотношение по трудоустройству между гражданином и центром занятости, а после получения направления такого центра правоотношение возникает между гражданином и предприятием, в которое выдано направление. Решающую роль в РФ в данной сфере играет государственная служба занятости и предприятия. Государственная служба занятости занимает ведущее место. Это обусловлено:
важностью выполняемых данными органами функций по отношению к населению и работодателям – обеспечения предложения и спроса на рабочую силу, трудоустройства населения и т.д.;
широкой сетью центров занятости. Их деятельностью практически охвачено население и предприятия всей РФ;
масштабностью выполняемых функций и обслуживаемых контингентов.
Законодательство устанавливает гарантии реализации права граждан на труд. Государство гарантирует гражданам, постоянно проживающим на территории РФ: свободу выбора вида занятости, в том числе работы с различными режимами труда, правовую защиту от необоснованного увольнения; бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве; предоставление работодателями в соответствии с их заранее поданными заявками подходящей работы за период не менее трех лет выпускникам учебных заведений.
Следует отметить, что государство гарантирует безработным гражданам: бесплатное обучение новой профессии (специальности) и повышение квалификации по направлению службы занятости; компенсацию в соответствии с действующим законодательством материальных затрат в связи с направлением на работу в другую местность по предложению службы занятости; возможность заключения срочных трудовых договоров (контрактов) на участие в оплачиваемых общественных работах, организуемых с учетом возрастных и иных особенностей граждан. Кроме того, законодательство устанавливает дополнительные гарантии занятости для отдельных категорий населения.
18.5. Трудовой договор (контракт):
понятие, стороны и содержание
В Российской Федерации труд свободен. Каждый гражданин имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Важным завоеванием является то, что запрещено применение принудительного труда (ч. 2 ст. 37 Конституции РФ).
Граждане могут осуществлять свое право на свободу труда в следующих формах:
заключение трудового договора (контракта);
вступление – прием в члены корпоративной организации;
избрание на выборную должность;
направление на работу молодых специалистов после окончания соответствующих специальных учебных заведений;
индивидуальная и частнопредпринимательская деятельность.
Из перечисленных форм реализации права граждан на свободу труда главным является трудовой договор (контракт).
В соответствии со ст. 15 КЗоТ РФ трудовой договор (контракт) есть соглашение между работником и работодателем (физическим или юридическим лицом), по которому работник обязуется выполнять работу по определенной специальности, квалификации или должности с подчинением внутреннему трудовому распорядку, а работодатель (физическое или юридическое лицо) обязуется выплачивать работнику заработную плату и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством о труде, коллективным договором и соглашением сторон.
Определение понятия трудового договора позволяет выделить следующие отличительные признаки:
во-первых, трудовой договор (контракт) предусматривает выполнение работы определенного рода (по определенной специальности, квалификации или должности);
во-вторых, предполагает подчинение работника внутреннему трудовому распорядку, установленному на предприятии, в учреждении, организации;
в-третьих, обязанность работодателя организовать труд работника, создать ему нормальные условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены.
Перечисленные признаки, взятые в совокупности, дают нам в каждом конкретном случае возможность отграничить трудовой договор (контракт) от других сходных гражданско-правовых договоров.
Как видно из определения трудового договора (контракта), одной из сторон является гражданин, заключивший договор о работе в качестве конкретного работника. По общему правилу гражданин может заключить трудовой договор (контракт) с 15-летнего возраста.
Для подготовки молодежи к производительному труду допускается прием на работу учащихся общеобразовательных школ, профессионально-технических и средних специальных учебных заведений для выполнения легкого труда, не причиняющего вреда здоровью и не нарушающего процесса обучения, в свободное от учебы время по достижении ими 14- летнего возраста с согласия одного из родителей или заменяющего его лица.
Второй стороной трудового договора (контракта) выступает работодатель – организация независимо от формы собственности, на которой оно основано. В отдельных случаях второй стороной трудового договора (контракта) может выступать гражданин, когда принимается, например, личный водитель, домашняя работница, личный секретарь и т.д.
Под содержанием любого договора понимаются его условия, определяющие права и обязанности сторон. Содержанием трудового договора (контракта) являются взаимные права, обязанности и ответственность его сторон. Обе стороны трудового договора (контракта) имеют объективные права и обязанности, определяемые трудовым договором(контрактом) и трудовым законодательством. В зависимости от порядка установления различают два вида условий трудового договора (контракта): а) производные, установленные действующим законодательством; б) непосредственные, устанавливаемые соглашением сторон при заключении трудового договора.
Производные условия устанавливаются действующим трудовым законодательством. К ним относятся условия: об охране труда, об установлении минимального размера заработной платы, о дисциплинарной и материальной ответственности и др. Эти условия не могут изменяться соглашением сторон (если иное не предусмотрено законом). О производных условиях стороны не договариваются, зная, что с заключением договора эти условия в силу закона обязательны для выполнения.
Непосредственные условия, которые определяются соглашением сторон, делятся в свою очередь на: а) необходимые; б) дополнительные.
Необходимые условия
– это такие, при отсутствии которых трудовой договор не возникает. К ним относятся условия: 1) о месте работы
(предприятие, его структурное подразделение, их местонахождение); 2) о трудовой функции работника,
которую он будет выполнять. Трудовая функция (род работы) определяется путем установления сторонами договора профессии, специальности, квалификации, по которой будет работать конкретный работник. (Профессия –
это вид трудовой деятельности, определяемый характером и целью трудовых функций, например, врач, преподаватель, железнодорожник. Специальность
зависит от характера навыков и знаний по данной профессии. Например, врач-хирург, плотник, маляр, машинист и т.д. Квалификация –
это степень и вид профессиональной обязанности, т.е. уровень подготовки, опыта, знаний по данной специальности, определяемые для рабочих разрядом, а для служащих специальным образованием, опытом, занимаемой должностью, званием); 3) об оплате труда;
4) о сроке действия и виде трудового договора (контракта).
Помимо необходимых условий, стороны при заключении трудового договора (контракта) могут
устанавливать дополнительные условия.
Без них трудовой договор (контракт) может быть заключен. К дополнительным относятся условия: об установлении испытательного срока при приеме на работу, о предоставлении вне очереди места в дошкольном учреждении, о предоставлении жилой площади и т.д. Эта группа условий может касаться любых иных вопросов труда, а также социально-бытового обслуживания работника. Если стороны оговорили конкретные дополнительные условия, то они автоматически становятся обязательными для их выполнения.
Следует иметь в виду, что условия договоров о труде, ухудшающие положение работника по сравнению с законодательством о труде, являются недействительными.
18.6. Порядок заключения трудового договора (контракта)
Трудовое законодательство устанавливает определенный порядок приема и юридические гарантии права на труд при приеме. Прием на работу в нашей стране производится по принципу подбора кадров по деловым качествам.
Запрещается необоснованный отказ в приеме на работу. Какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав и свобод или установление прямых или косвенных преимуществ при приеме на работу в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям, а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников, не допускается.
Не являются дискриминацией различия, исключения, предпочтения и ограничения при приеме на работу, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите.
Трудовой договор (контракт) заключается в письменной форме. Он оформляется в двух экземплярах и хранится у каждой из сторон. Прием на работу оформляется приказом (распоряжением) администрации организации. Приказ объявляется работнику под расписку.
Фактическое допущение к работе считается заключением трудового договора (контракта) независимо от того, был ли прием на работу надлежащим образом оформлен.
Работнику, приглашенному на работу в порядке перевода из другого предприятия, учреждения, организации по согласованию между руководителями предприятий, учреждений, организаций, не может быть отказано в заключении трудового договора.
Действующее законодательство запрещает требовать при приеме на работу документы, помимо предусмотренных законодательством.
Трудовые договоры (контракты) в соответствии со ст. 17 КЗоТ заключаются:
1) на неопределенный срок;
2) на определенный срок не более пяти лет;
3) на время выполнения определенной работы.
Срочный трудовой договор (контракт) заключается в случаях, когда трудовые отношения не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом характера предстоящей работы или условий ее выполнения, или интересов работника, а также в случаях, непосредственно предусмотренных законом.
Следовательно, в настоящее время возможности работодателей на заключение срочных трудовых договоров (контрактов) для выполнения работ, которые носят постоянный характер, резко сужены.
В ст. 20 КЗоТ устанавливается ограничение совместной службы родственников. Запрещается совместная служба на одном и том же государственном или муниципальном предприятии, в учреждении, организации лиц, состоящих между собой в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов), если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.
При приеме на работу по согласию сторон может быть установлен испытательный срок с целью проверки соответствия работника порученной ему работе.
В период испытания на работника полностью распространяется трудовое законодательство. Испытание устанавливается на срок до трех месяцев, а в отдельных случаях, по согласованию с соответствующими выборными профсоюзными органами, на срок до шести месяцев. Если работник не выдержал испытания, то он увольняется до окончания указанного срока.
Испытание не устанавливается при приеме на работу: лиц, не достигших 18 лет; молодых рабочих по окончании профессионально-технических учебных заведений; молодых специалистов по окончании высших и средних специальных учебных заведений; инвалидов Отечественной войны; направленных на работу в счет брони. Испытание не устанавливается также при приеме на работу в другую местность и при переводе на работу на другое предприятие, в учреждение, организацию.
18.7. Трудовая книжка
Трудовая книжка является основным документом о трудовой деятельности работника.
Трудовые книжки ведутся на всех работников, проработавших свыше пяти дней, в том числе на сезонных и временных работников, а также на нештатных работников, при условии, если они подлежат государственному социальному страхованию. Заполнение трудовой книжки впервые производится администрацией предприятия в присутствии самого работника не позднее недельного срока со дня приема на работу. В трудовую книжку вносятся сведения:
а) о работнике: фамилия, имя, отчество, дата рождения, образование, профессия, специальность;
б) о работе: прием на работу, перевод на другую работу, увольнение;
в) о награждениях и поощрениях за успехи в работе на предприятии, в учреждении, организации;
г) об открытиях, на которые выданы дипломы, об использованных изобретениях и рационализаторских предложениях и о выплаченных в связи с этим вознаграждениях.
Взыскания в трудовую книжку не записываются, кроме увольнения.
Записи о причинах увольнения в трудовую книжку должны производиться в точном соответствии с формулировками действующего законодательства и со ссылкой на соответствующую статью, пункт закона.
По желанию работников в трудовой книжке указывается работа по совместительству отдельной строкой. Такая запись производится администрацией предприятия по основному месту работы. При увольнении работника трудовая книжка выдается в день увольнения.
Лицо, потерявшее трудовую книжку, обязано немедленно заявить об этом администрации по месту последней работы. Не позднее 15 дней после заявления администрация выдает работнику другую трудовую книжку с надписью «Дубликат».
18.8. Перевод на другую работу
Закон не дает определения перевода на другую работу.
Переводом на другую работу в том же предприятии, требующим согласия работника, следует считать поручение ему работы, не соответствующей специальности, должности, квалификации.
Перевод на другую работу следует отличать от простого перемещения работника на том же предприятии на другое рабочее место, в другое структурное подразделение в той же местности, поручения ему работы на другом механизме или агрегате в пределах специальности, квалификации или должности, обусловленной трудовым договором (контрактом). Такие перемещения в интересах производства администрация может производить и без согласия работника, при условии, если подобные перемещения не противопоказаны ему по состоянию здоровья.
Перевод на другую работу следует отличать от изменения существенных условий труда, которые могут иметь место в связи с изменениями в организации производства и труда при продолжении работы по той же специальности, квалификации или должности.
Об изменении существенных условий труда – систем и размеров оплаты труда, льгот, режима работы, установлении или отмене неполного рабочего времени, совмещения профессий, изменении разрядов и наименования должностей и др. – работник должен быть поставлен в известность не позднее, чем за два месяца.
Трудовое законодательство в зависимости от специфики критериев предусматривает различную классификацию переводов на другую работу.
В зависимости от срока переводы подразделяются на постоянные и временные.
В зависимости от места перевода можно выделить:
а) перевод на другую работу на том же предприятии;
б) перевод на другое предприятие (в той же местности);
в) перевод в другую местность, хотя бы и вместе с предприятием.
В зависимости от инициативы перевода различают:
а) перевод по инициативе администрации;
б) перевод по инициативе работника.
Перевод на другую работу по инициативе администрации допускается только в случае производственной необходимости. Здесь трудовая функция работника временно изменяется, но на срок не более одного месяца на не обусловленную трудовым договором (контрактом) работу. Под производственной необходимостью понимается необходимость выполнения срочных, заранее непредвиденных работ.
Второй временный перевод предусмотрен ст. 27 КЗоТ. В случае простоя работники переводятся с учетом их специальности и квалификации на другую работу на том же предприятии, в учреждении, организации на все время простоя либо на другое предприятие, в учреждение, организацию, но в той же местности на срок до одного месяца.
Работник вправе отказаться от перевода по инициативе администрации только в одном случае: если такая работа противопоказана ему по состоянию здоровья.
Перевод на другую работу по инициативе работника предусмотрен в следующих случаях: во-первых, перевод на другую, более легкую работу. Работников, нуждающихся по состоянию здоровья в предоставлении более легкой работы, администрация предприятия, учреждения, организации обязана перевести, с их согласия, на такую работу в соответствии с медицинским заключением временно или без ограничения срока.
Во-вторых, перевод на другую, более легкую работу беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до полутора лет.
18.9. Основания прекращения трудового договора (контракта)
Основания прекращения трудового договора (контракта) можно подразделить на общие и дополнительные.
Общие основания прекращения трудового договора (контракта)
предусмотрены ст. 29
КЗоТ. Это:
1) соглашение сторон;
2) истечение срока договора (кроме случаев, когда трудовые отношения фактически продолжаются и ни одна из сторон не потребовала их прекращения);
3) призыв или поступление работника на военную службу;
4) расторжение трудового договора (контракта) по инициативе работника (ст. 31, 32), по инициативе администрации (ст. 33) либопотребованию профсоюзного органа (ст. 37);
5) перевод работника, с его согласия, на другое предприятие, в учреждение, организацию или переход на выборную должность;
6) отказ работника от перевода на работу в другую местность вместе с предприятием, учреждением, организацией, а также отказ от продолжения работы в связи с изменением существенных условий труда;
7) вступление в законную силу приговора суда, которым работник осужден к лишению свободы, к исправительным работам по месту работы либо к иному наказанию, исключающему возможность продолжения данной работы (кроме случаев условного осуждения или отсрочки исполнения приговора).
По ст. 31 и 32 КЗоТ производится расторжениетрудового договора(контракта) по инициативе самого работника.
В соответствии со ст. 31 КЗоТ расторгается трудовой договор (контракт), заключенный на неопределенный срок. Работник имеет право расторгнуть трудовой договор (контракт), заключенный на неопределенный срок, предупредив об этом администрацию письменно за две недели.
В случаях, когда заявление работника об увольнении по собственному желанию обусловлено невозможностью продолжения им работы (зачисление в учебное заведение, переход на пенсию и другие случаи), администрация расторгает трудовой договор (контракт) в срок, о котором просит работник.
По истечении срока предупреждения об увольнении работник вправе прекратить работу, а администрация предприятия, учреждения, организации обязана выдать работнику трудовую книжку и произвести с ним расчет.
По договоренности между работником и администрацией трудовой договор (контракт) может быть расторгнут и до истечения срока предупреждения об увольнении.
Срочный трудовой договор (контракт) (п. 2 и 3 ст. 17) подлежит расторжению досрочно по требованию работника в случае его болезни или инвалидности, препятствующих выполнению работы по договору (контракту), нарушения администрацией законодательства о труде, коллективного или трудового договора (контракта) и по другим уважительным причинам.
Российское трудовое законодательство, устанавливая юридические гарантии права граждан на труд и обеспечивая устойчивость трудовых договоров (контрактов), запрещает увольнение работника по инициативе администрации без оснований, указанных в законе.
Администрация по своей инициативе может расторгнуть трудовой договор (контракт) по основаниям, указанным в ст. 33 КЗоТ РФ.
Трудовой договор (контракт), заключенный на неопределенный срок, а также срочный трудовой договор (контракт) до истечения срока его действия могут быть расторгнуты администрацией предприятия, учреждения, организации в случаях:
1) ликвидации предприятия, учреждения, организации, сокращения численности или штата работников;
2) обнаружившегося несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации либо состояния здоровья, препятствующих продолжению данной работы;
3) систематического неисполнения работником (без уважительных причин) обязанностей, возложенных на него трудовым договором (контрактом) или правилами внутреннего трудового распорядка, при учете того, что к работнику ранее применялись меры дисциплинарного или общественного взыскания;
4) прогула (в том числе отсутствия на работе более трех часов в течение рабочего дня) без уважительных причин;
5) неявки на работу в течение более четырех месяцев подряд вследствие временной нетрудоспособности (не считая отпуска по беременности и родам), если законодательством не установлен более длительный срок сохранения места работы (должности) при определенном заболевании. За работниками, утратившими трудоспособность в связи с трудовым увечьем или профессиональным заболеванием, место работы (должности) сохраняется до восстановления трудоспособности или установления инвалидности;
6) восстановления на работе работника, ранее выполнявшего эту работу;
7) появления на работе в нетрезвом состоянии, в состоянии наркотического или токсического опьянения. Работника, появившегосянаработе в нетрезвом состоянии, в состоянии наркотического и токсического опьянения, администрация предприятия, учреждения, организации не допускает к работе в данный день (смену);
8) совершения по месту работы хищения (в том числе мелкого) государственного или общественного имущества, установленного вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, в компетенцию которого входит наложение административного взыскания или применение мер общественного воздействия.
Увольнение по основаниям, обозначенным в п. 1, 2 и 6 ст. 33, допускается, если невозможно перевести работника, с его согласия, на другую работу.
Следует иметь в виду, что увольнение работника в период его временной нетрудоспособности (кроме увольнения по п. 5) и в период пребывания в ежегодном отпуске (за исключением случаев полной ликвидации предприятия, учреждения, организации) не допускается.
Расторжение трудового договора (контракта) по основаниям, предусмотренным п. 1 (кроме случаев ликвидации предприятия, учреждения, организации), п. 2, 5 ст. 33 КЗоТ производится с предварительного согласия соответствующего выборного профсоюзного органа. Такое согласие не требуется в случаях:
увольнения с предприятия, учреждения, организации, где отсутствует соответствующий выборный профсоюзный орган;
увольнения руководителя предприятия, учреждения, организации (их филиалов, представительств, отделений и других обособленных подразделений), его заместителей, руководящих работников, избираемых, назначаемых, утверждаемых на должность органами государственной власти и управления, а также общественными организациями и другими объединениями граждан.
Администрация вправе расторгнуть трудовой договор (контракт) не позднее одного месяца со дня получения согласия соответствующего выборного профсоюзного органа.
Помимо оснований, предусмотренных в ст. 29, 33 КЗоТ, законодатель предусматривает дополнительные основания для прекращения трудового договора (контракта) некоторых категорий работников при определенных условиях (ст. 254 КЗоТ):
1) однократного грубого нарушения трудовых обязанностей руководителем предприятия, учреждения, организации (филиала, представительства, отделения и другого обособленного подразделения) и его заместителями;
2) совершения виновных действий работником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, в случаях, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему со стороны администрации;
3) совершения работником, выполняющим воспитательные функции, аморального поступка, несовместимого с продолжением данной работы;
4) предусмотренных контрактом, заключенным с руководителем предприятия.
Законодательством могут устанавливаться дополнительные основания прекращения трудового договора (контракта) некоторых категорий работников (при нарушении установленных правил приема на работу) и в других случаях.
Расторжение трудового договора (контракта) по инициативе третьих лиц.
Трудовой договор (контракт) может быть расторгнут по инициативе не только его сторон, но и третьих лиц, т.е. органов, не представляющих собой сторону трудового договора (контракта). Требования этих органов по поводу увольнения работника администрация обязанавыполнить.
Так, ст. 37 КЗоТ предусматривает, что по требованию профсоюзного органа (не ниже районного) администрация обязана расторгнуть трудовой договор (контракт) с руководящим работником или сместить его с занимаемой должности, если он нарушает законодательство о труде, не выполняет обязательств по коллективному договору, проявляет бюрократизм, допускает волокиту. Руководящий работник, избранный на должность трудовым коллективом, освобождается по требованию профсоюзного органа (не ниже районного) на основании решения общего собрания (конференции) соответствующего трудового коллектива (или по его уполномочию – совета трудового коллектива).
Расторжение трудового договора по ст. 37 КЗоТ следует осуществлять с учетом ст. 30 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г.*
* СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 148.
Увольнение по п. 3 ст. 29 КЗоТ – призыв или поступление работника на военную службу.
И, наконец, увольнение по п. 7 ст. 29 КЗоТ – вступление в законную силу приговора суда, которым работник осужден к лишению свободы, к исправительным работам не по месту работы либо к иному наказанию, исключающему возможность продолжения данной работы (кроме случаев условного осуждения и отсрочки исполнения приговора).
Порядок оформления увольнения. Выходное пособие.
Во всех случаях прекращение трудового договора (контракта) оформляется приказом (распоряжением). Причина увольнения должна быть указана в приказе и в трудовой книжке работника в точном соответствии с формулировками законодательства о труде и ссылкой на соответствующий пункт и статью закона.
При прекращении трудового договора (контракта) по основаниям, указанным в п. 3, 6 ст. 29 и п. 2, 6 ст. 33 КЗоТ, либо вследствие нарушения администрацией законодательства о труде, коллективного или трудового договора (контракта) (ст. 32) работникам выплачивается выходное пособие в размере не менее двухнедельного среднего заработка.
Отстранение работника от работы (должности) с приостановкой выплаты заработной платы может производиться только по предложению уполномоченных на это органов в случаях, предусмотренных законодательством.
Вопросы для повторения
1. Что собой представляет трудовое право и какое место оно занимает в системе отраслей российского права?
2. Каковы источники трудового права?
3. Что понимается под коллективным договором и его содержанием?
4. Как определяется суть соглашения и какие виды соглашений существуют?
5. Кто признается занятым и безработным, каков их правовой статус?
6. Что следует понимать под трудоустройством?
7. Раскройте понятие трудового договора (контракта), его содержание и виды.
8. Что такое перевод на другую работу, чем он отличается от простого перемещения, какие виды переводов известны?
9. Как можно классифицировать основания прекращения трудового договора (контракта)?
10. Как расторгается трудовой договор (контракт)по инициативе работника, по инициативе администрации?
11. Чем является трудовая книжка?
Глава 19
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОТДЕЛЬНЫХ
ИНСТИТУТОВ ТРУДОВОГО ПРАВА
19.1. Понятие и виды рабочего времени
Рабочее время – это установленный законом или на его основе отрезок времени, в течение которого работник должен выполнять трудовые обязанности, подчиняясь при этом внутреннему трудовому распорядку.
Законодатель устанавливает три вида рабочего времени.
1. Нормальная продолжительность
рабочего времени на предприятиях, в учреждениях, организациях, не превышающая 40 часов неделю.
2. Сокращенная продолжительность
рабочего времени. Законодатель устанавливает такую продолжительность, учитывая условия и характер труда, а в ряде случаев и физиологические особенности организма некоторых категорий работников. Сокращение продолжительности рабочего времени не влечет за собой уменьшения заработной платы. Сокращенная продолжительность рабочего времени распространяется:
во-первых, на работников моложе 18 лет:
возраст от 16 до 18 лет подразумевает занятость не более 36 часов в неделю;
возраст от 15 до 16 лет, а также учащихся от 14 до 15 лет, работающих в период каникул, – не более 24 часов в неделю;
во-вторых, на работников на производстве с вредными условиями труда – не более 36 часов в неделю;
в-третьих, на отдельные категории работников (учителей, врачей, женщин, работающих в сельской местности, и др.).
3. Неполное рабочее время.
По соглашению между работником и администрацией может устанавливаться (как при приеме на работу, так и впоследствии) неполный рабочий день или неполная рабочая неделя. По просьбе беременной женщины, работника, имеющего ребенка в возрасте до 14 лет (ребенка-инвалида или инвалида с детства до достижения им возраста 18 лет); по обращению работника, осуществляющего уход за больным членом семьи (в соответствии с имеющимся медицинским документом), администрация обязана устанавливатьим неполный рабочий день или неполную рабочую неделю.
Оплата в этих случаях производится пропорционально отработанному времени или в зависимости от выработки.
Работа на условиях неполного рабочего времени не влечет для работников каких-либо ограничений продолжительности ежегодного отпуска, исчисления трудового стажа и других трудовых прав.
Сверхурочная работа.
Устанавливая конкретную меру труда в виде нормы рабочего времени, трудовое законодательство вместе с тем допускает и некоторые исключения, когда привлечение работника к работе возможно и за пределами этой нормы.
Сверхурочная работа – это работа сверх установленной продолжительности рабочего времени. Как правило, сверхурочные работы не допускаются.
Администрация предприятия может применять сверхурочные работы только в исключительных случаях, предусмотренных законодательством (ст. 55 КЗоТ). Сверхурочные работы требуют разрешения соответствующего выборного профсоюзного органа предприятия, учреждения, организации.
Отдельные категории работников нельзя привлекать к сверхурочным работам (ч. 3 ст. 54 КЗоТ). Сверхурочные работы каждого работника не должны превышать четырех часов в течение двух дней подряд и 120 часов в год.
19.2. Понятие и виды времени отдыха
В соответствии с ч. 5 ст. 37 Конституции РФ каждый имеет право на отдых.
Под временем отдыха следует понимать ту часть календарного времени, в течение которого работник, согласно законодательству о труде, должен быть освобожден от выполнения трудовых обязанностей.
Это то время, которое он может использовать по личному усмотрению для восстановления трудоспособности и удовлетворения своих интересов. Время отдыха делится на следующие виды:
1. Перерыв для отдыха и питания продолжительностью не более двух часов. Перерыв не включается в рабочее время. Перерыв, как правило, предоставляется через четыре часа после начала работы.
Междудневные (междусменные) перерывы представляют собой свободное время в период между окончанием рабочего дня (рабочей смены) и началом следующего рабочего дня.
2. Выходные дни. При пятидневной рабочей неделе работникам предоставляется два выходных дня в неделю, а при шестидневной рабочей неделе – один выходной день. Продолжительность еженедельного непрерывного отдыха должна быть не менее 42 часов.
Общий выходной день – воскресенье. Второй выходной день при пятидневной рабочей неделе (если этот выходной не определен законодательством) устанавливается графиком работы предприятия, учреждения, организации. Оба выходных дня предоставляются, как правило, подряд.
3. Праздничные дни. Работа на предприятиях, в учреждениях, организациях не производится в следующие праздничные дни:
1 и 2 января – Новый год;
7 января – Рождество Христово;
8 марта – Международный женский день;
1 и 2 мая – Праздник Весны и Труда;
9 мая – День Победы;
12 июня – День принятия Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации;
7 ноября – годовщина Великой Октябрьской социалистической революции;
12 декабря – День принятия Конституции РФ.
При совпадении выходного и праздничного дней выходной день переносится на следующий после праздничного рабочий день.
Привлечение работников к работе в выходные и праздничные дни допускается в исключительных случаях, предусмотренных ст. 63 и 65 КЗоТ.
4. Отпуска. Всем работникам предоставляются ежегодные отпуска с сохранением места работы и среднего заработка. Ежегодный оплачиваемый отпуск имеет продолжительность не менее 24 рабочих дней в расчете на шестидневную рабочую неделю.
Работникам моложе 18 лет ежегодный оплачиваемый отпуск устанавливается продолжительностью не менее 31 календарного дня и может быть использован ими в любое удобное для них время года.
В соответствии с трудовым законодательством различают основные и дополнительные ежегодные отпуска.
Не допускается замена отпуска денежной компенсацией, кроме случаев увольнения работника, не использовавшего отпуск.
По семейным обстоятельствам и другим уважительным причинам работнику (по его заявлению) и с разрешения руководителя предприятия, учреждения, организации либо руководителя производственного подразделения может быть предоставлен кратковременный отпуск без сохранения заработной платы, оформляемый приказом. В необходимых случаях по соглашению сторон этот отпуск может быть отработан конкретным лицом в последующий период, исходя из условий и возможностей производства.
19.3. Дисциплина труда
Под дисциплиной труда понимается определенный порядок поведения участников совместного коллективного процесса.
Трудовая дисциплина на предприятии, в учреждении, организации обеспечивается созданием необходимых организационных и экономических условий для нормальной производительной работы. Она предполагает сознательное отношение к труду, вырабатывается методами убеждения, воспитания, а также поощрения за добросовестный труд.
Соответственно ст. 127 КЗоТ работники обязаны трудиться честно и добросовестно, своевременно и точно исполнять распоряжения администрации, соблюдать технологическую дисциплину, требования по охране труда, технике безопасности и производственной санитарии, бережно относиться к имуществу предприятия, учреждения, организации.
Конкретные обязанности в области трудовой дисциплины возлагаются и на администрацию предприятия, учреждения и т.п. Она обязана правильно организовывать труд работников, создавать условия для роста производительности труда, обеспечивать трудовую и производственную дисциплину, соблюдать законодательство о труде и правила охраны труда, внимательно относиться к нуждам и запросам работников, улучшать условия не только их труда, но и быта.
Работа на предприятиях, в учреждениях, организациях (ее отлаженность) определяется правилами внутреннего трудового распорядка, утвержденными общим собранием (конференцией) работников предприятия по представлению администрации.
В некоторых отраслях народного хозяйства для отдельныхкатегорий работников действуют уставы и положения о дисциплине.
Действующее законодательство за образцовое выполнение трудовых обязанностей, повышение производительности труда, улучшение качества продукции, продолжительную и безупречную работу, новаторство в труде и за другие достижения в работе устанавливает меры поощрения. Они могут носить как моральный (объявление благодарности, награждение почетной грамотой, занесение в Книгу почета, на Доску почета), так и материальный характер (выдача премии, награждение ценным подарком и т.д.).
Меры поощрения применяются администрацией совместно или по согласованию с соответствующим выборным профсоюзным органом предприятия, учреждения, организации и заносятся в трудовую книжку работника.
За нарушение трудовой дисциплины администрация предприятия, учреждения, организации может применять меры дисциплинарного взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) увольнение (п. 3, 4, 7 и 8 ст. 33 и п. 1 ст. 254 КЗоТ).
Законодательством о дисциплинарной ответственности, уставами и положениями о дисциплине могут быть предусмотрены (для отдельных категорий работников) и другие дисциплинарные взыскания.
Следует иметь в виду, что при наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа, а также поведение работника.
До наложения дисциплинарного взыскания администрация должна затребовать от работника письменное объяснение.
За каждый проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание и не позднее одного месяца со дня его обнаружения (не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске).
Если в течение года со дня применения дисциплинарного воздействия работник не будет подвергнут новому взысканию, то он считается вообще не подвергшимся ему. В течение срока действия дисциплинарного взыскания меры поощрения к работнику не применяются. Необходимо отметить, что администрация имеет право вместо применения дисциплинарного взыскания передать вопрос о нарушении трудовой дисциплины на рассмотрение трудового коллектива.
19.4. Материальная ответственность
Законодатель обязывает работников организаций бережно относиться к имуществу предприятия и принимать меры к предотвращению ущерба.
Материальная ответственность может быть возложена на работника лишь при одновременном наличии следующих обязательных условий:
а) прямого действительного ущерба;
б) противоправного поведения работника;
в) причинной связи между действиями (или бездействием) работника и ущербом;
г) вины работника в причинении ущерба своим действием или бездействием.
По правилам трудового законодательства материальную ответственность несут все работники, т.е. лица, состоящие в трудовых отношениях с предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их организационно-правовой формы.
Трудовое законодательство предусматривает два основных вида материальной ответственности работников: ограниченную и полную. При ограниченной материальной ответственности
работники возмещают ущерб в заранее установленных пределах. Как правило, таким пределом может быть средний месячный заработок (ст. 119 КЗоТ).
Ограниченную материальную ответственность работники (в том числе должностные лица предприятия) несут за причиненный по их вине ущерб при отсутствии оснований для возложения на них ответственности в более высоком размере.
При полной материальной ответственности
ущерб подлежит возмещению в полном объеме без каких-либо ограничений.
КЗоТ РФ (ст. 121) предусматривает, что полная материальная ответственность работника наступает в следующих случаях:
1) когда ущерб причинен преступными действиями работника, установленными приговором суда;
2) когда в соответствии с законодательством на работника возложена полная материальная ответственность за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации при исполнении трудовых обязанностей;
3) когда между работником и предприятием, учреждением, организацией в соответствии со ст. 1211
КЗоТ заключен письменный договор о принятии на себя полной материальной ответственности за необеспечение сохранности имущества и других ценностей, переданных ему для хранения или для других целей;
4) когда ущерб причинен не при исполнении трудовых обязанностей;
5) когда имущество и другие ценности были получены работником под отчет по разовой договоренности или по другим разовым документам;
6) когда ущерб причинен недостачей, умышленным уничтожением или умышленной порчей материалов, полуфабрикатов, изделий (продукции), в том числе при их изготовлении, а также инструментов, измерительных приборов, специальной одежды и других предметов, выданных предприятием, учреждением, организацией работнику в пользование;
7) когда ущерб причинен работником, находящимся в нетрезвом состоянии.
Следует иметь в виду, что в соответствии с п. 3 ст. 121 КЗоТ письменные договоры о полной материальной ответственности могут быть заключены предприятием, учреждением, организацией с работниками (достигшими 18-летнего возраста), занимающими должности или выполняющими работы, непосредственно связанные с хранением, обработкой, продажей (отпуском), перевозкой или применением в процессе производства переданных им ценностей. Перечень таких должностей и работ, а также типовой договор о полной индивидуальной материальной ответственности утверждаются в порядке, определяемом законодательством (см. ст. 1211
КЗоТ).
Коллективная (бригадная) материальная ответственность
(ст. 1212
КЗоТ). При совместном выполнении работниками отдельных видов работ, связанных с хранением, обработкой, продажей (отпуском), перевозкой или применением в процессе производства переданных им ценностей, когда невозможно разграничить материальную ответственность каждого работника и заключить с ним договор о полной материальной ответственности, может вводиться коллективная (бригадная) материальная ответственность.
Коллективная (бригадная) материальная ответственность устанавливается администрацией предприятия, учреждения, организации по согласованию с соответствующим выборным профсоюзным органом предприятия, учреждения, организации. Письменный договор о коллективной (бригадной) материальной ответственности заключается между предприятием, учреждением, организацией и всеми членами коллектива (бригады).
Перечень работ, при выполнении которых может вводиться коллективная (бригадная) материальная ответственность, условия ее применения, а также типовой договор о коллективной (бригадной) материальной ответственности утверждаются в порядке, определяемом законодательством.
Возмещение ущерба работником в размере, не превышающем среднего месячного заработка, производится по распоряжению администрации предприятия, а руководителями предприятий и их заместителями – по распоряжению вышестоящего в порядке подчиненности органа путем удержания из их заработной платы. Распоряжение администрации или вышестоящего в порядке подчиненности органа должно быть сделано не позднее двух недель со дня обнаружения причиненного ущерба и принято к исполнению не ранее семи дней со дня сообщения об этом работнику. Если работник не согласен с вычетом или его размером, трудовой спор по его заявлению рассматривается в суде.
Суд может с учетом степени вины, конкретных обстоятельств и материального положения работника уменьшить размер возмещения причиненного ущерба, кроме случаев, когда ущерб причинен преступлением, совершенным с конкретной целью.
Законодатель предусматривает также материальную ответственность организаций за ущерб, причиненный работникам увечьем или иным повреждением здоровья, случившимися с ними при исполнении трудовых обязанностей.
Вред, причиненный работникам в результате несчастных случаев или профессиональных заболеваний при исполнении ими своих трудовых обязанностей, возмещается в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» от 24 июля 1998 г.*
* Российская газета. 1998. 12 авг.
19.5. Охрана труда
В настоящее время вопросы охраны труда регулируются Федеральным законом «Об основах охраны труда в Российской Федерации» от 17 июля 1999 г.*, КЗоТ и другими нормативными актами.
* СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3702.
Охрана труда – это система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия (ст. 1 Закона).
На всех предприятиях, в учреждениях, организациях обеспечение здоровья и безопасности условий труда возлагается на администрацию. Обязанности работодателя по созданию здоровых и безопасных условий труда закреплены в положениях (уставах) о предприятиях, в коллективных договорах, в правилах внутреннего трудового распорядка. Правовое регулирование охраны труда охватывает:
1) разработку общих норм охраны труда, правил по технике безопасности и производственной санитарии;
2) проведение профилактических мероприятий по предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний;
3) создание благоприятных условий труда и обеспечение его охраны на действующих предприятиях в процессе выполнения работниками трудовых обязанностей;
4) закрепление в законодательстве дополнительных гарантий по охране труда отдельных категорий работников – женщин, несовершеннолетних и лиц с пониженной трудоспособностью;
5) осуществление регулярного государственного и общественного контроля над охраной труда работников.
Каждый работник имеет право на охрану труда, а именно: на рабочее место, защищенное от воздействия вредных или опасных производственных факторов, способных вызвать производственную травму или профессиональное заболевание, и т.д. Вместе с тем у работника есть и обязанности по обеспечению охраны труда на предприятии. Так, он обязан:
1) соблюдать правила, нормы и инструкции по охране труда;
2) умело применять коллективные и индивидуальные средства защиты;
3) немедленно сообщать своему непосредственному руководителю о любом несчастном случае, происшедшем на производстве, о признаках профессионального заболевания у себя, а также о ситуации, которая создает угрозу жизни и здоровью других людей.
Законодательство устанавливает дополнительные, повышенные гарантии в области охраны труда отдельным категориям работников. Это касается, прежде всего, несовершеннолетних, т.е. лиц, не достигших 18 лет. Так, на тяжелые работы и работы с вредными или опасными условиями труда запрещается привлекать женщин детородного возраста и вообще лиц в возрасте до 21 года, а также тех, кому эти работы противопоказаны по состоянию здоровья.
Если в трудовых правоотношениях и правах несовершеннолетние (до 18 лет) приравниваются к совершеннолетним, то в области охраны труда, рабочего времени, отпусков и некоторых других условий труда они пользуются льготами, установленными нормами трудового законодательства. Дополнительные гарантии, содействующие реальному осуществлению молодежью трудовых прав, обусловлены физиологическими и возрастными особенностями организма.
Так, предусматривается обязательное медицинское освидетельствование при поступлении на работу, периодическое – ежегодно до 21 года. Запрещается применение труда несовершеннолетних на тяжелых работах и на работах с вредными или опасными условиями труда, а также на подземных работах. Предоставляются определенные льготы в области рабочего времени, времени отдыха и др.
Трудовое законодательство устанавливает специальные нормы в области охраны труда женщин.
Запрещается применение труда женщин на тяжелых работах и работах с вредными условиями труда, а также на подземных работах, кроме нефизических работ или работ по санитарному и бытовому обслуживанию.
Запрещается переноска и передвижение женщинами тяжестей, превышающих установленные для них предельные нормы.
Не допускается привлечение к работам в ночное время, к сверхурочным работам и работам в выходные дни и направление в командировки беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет.
Женщинам, имеющим детей в возрасте до полутора лет, предоставляются помимо общего перерыва для отдыха и питания дополнительные перерывы для кормления ребенка. Эти перерывы включаются в рабочее время и оплачиваются по среднему заработку.
КЗоТ РФ устанавливает гарантии при приеме на работу и увольнении беременных женщин и имеющих несовершеннолетних детей (ст. 170). Отказ в приеме на работу может быть обжалован ими в суд.
Увольнение беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет детей-инвалидов или инвалидов с детства до достижения ими возраста 18 лет, одинокой матери, имеющей ребенка в возрасте до 14 лет, по инициативе администрации не допускается, кроме случаев ликвидации предприятия, учреждения, организации, когда допускается увольнение с обязательным трудоустройством. На период трудоустройства за ними сохраняется средняя заработная плата, но не свыше трех месяцев со дня окончания срочного трудового договора.
Трудовым законодательством установлены и другие гарантии в области охраны труда женщин.
19.6. Трудовые споры
Статья 37 (ч. 4) Конституции РФ признает право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку.
Под трудовыми спорами следует понимать разногласия, возникающие по поводу применения трудового законодательства, установления либо изменения условий труда.
Эти споры решаются в предусмотренном законом порядке.
Все трудовые споры подразделяются на индивидуальные и коллективные.
Индивидуальные трудовые споры.
Трудовые споры, возникающие между работником и администрацией предприятия, учреждения, организации по вопросам применения законодательных и иных нормативных актов о труде, коллективного договора и других соглашений о труде, а также условий трудового договора (контракта), рассматриваются комиссией по трудовым спорам или судом.
Комиссия по трудовым спорам (КТС) – это первичный орган по рассмотрению трудовых споров, возникающих на предприятиях, в учреждениях, организациях (подразделениях), за исключением споров, по которым установлен иной порядок их рассмотрения.
Трудовой спор подлежит рассмотрению в КТС, если работник самостоятельно или с участием представляющей его интересы профсоюзной организации не урегулировал разногласия при непосредственных переговорах с администрацией.
В соответствии с действующим законодательством работник может обратиться в КТС в трехмесячный срок со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего права. КТС обязана рассмотреть спор в десятидневный срок со дня подачи заявления. КТС принимает решение большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии.
КЗоТ РФ четко предусматривает, в каких случаях трудовые споры рассматриваются в суде:
а) по заявлению работника, администрации или соответствующего профессионального союза, защищающего интересы работника – члена этого профсоюза (в случае если они не согласны с решением комиссии по трудовым спорам);
б) по заявлению прокурора, если решение КТС противоречит законодательству.
Непосредственно в суде рассматриваются трудовые споры по заявлениям:
работников предприятий, учреждений, организаций, где КТС не избираются или почему-либо не созданы;
работников – о восстановлении на работе независимо от оснований прекращения трудового договора (контракта), об изменении даты и формулировки причины увольнения, об оплате за время вынужденного прогула или выполнения нижеоплачиваемой работы;
администрации о возмещении работником материального ущерба, причиненного предприятию, учреждению, организации, и в других случаях.
Существуют особенности рассмотрения трудовых споров отдельных категорий работников (судьи, прокуроры, их заместители и помощники и некоторые другие). Их споры по вопросам увольнения, перевода на другую работу, оплаты за время вынужденного прогула и наложения дисциплинарных взысканий рассматриваются в соответствии с законодательством Российской Федерации вышестоящими органами.
Коллективные трудовые споры.
Коллективные трудовые споры регулируются Федеральным законом «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» от 23 ноября 1995 г.*
* СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4557.
В соответствии со ст. 2 Закона коллективный трудовой спор – неурегулированные разногласия между работниками и работодателями (далее– стороны) по поводу установления и изменения условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения коллективных договоров, соглашений по вопросам социально-трудовых отношений.
Предмет коллективного трудового спора – законные интересы и права трудового коллектива или коллективов двух и более предприятий, учреждений, организаций. Причиной такого рода споров могут быть разногласия по вопросам изменения норм выработки, сдельных расценок, установления систем заработной платы, режима рабочего времени, отпусков, охраны труда и др.
Коллективные трудовые споры рассматривает примирительная комиссия как совместный, паритетный орган спорящих сторон. Она создается в трехдневный срок по инициативе одной из сторон из равного числа их представителей. Ни одна из сторон не вправе уклоняться от участия в примирительной процедуре. Комиссия обязана рассмотреть спор (требования) в пятидневный срок.
В случае не достижения согласия по всем или по части требований спора создается трудовой арбитраж. Спор рассматривается путем посредника. Это делается по соглашению спорящих сторон. В трудовой арбитраж можно обратиться в десятидневный срок, и он в течение семи дней должен вынести свое решение.
Законодатель устанавливает, что крайняя, исключительная мера разрешения трудового спора, конфликта есть забастовка.
Забастовка – это ультимативное действие трудового коллектива или профсоюза, форма давления на администрацию путем прекращения работы с целью добиться удовлетворения требований, не получивших разрешения в примирительной комиссии и трудовом арбитраже.
Закон обозначает, какие забастовки признаются, а какие не признаются законными, напоминает об их возможных последствиях.
Вопросы для повторения
1. Что понимать под рабочим временем и какие виды рабочего времени существуют?
2. Что такое сверхурочная работа?
3. На какие виды подразделяется время отдыха?
4. В чем состоит сущность трудовой дисциплины?
5. Каковы меры поощрения за успехи в работе?
6. Какие меры дисциплинарного взыскания предусмотрены законодательством о труде и каков порядок их наложения?
7. Что следует понимать под материальной ответственностью работников, на какие виды она делится?
8. Как определяется охрана труда?
9. В каких случаях прибегают к трудовым спорам?
10. Чем характеризуется порядок рассмотрения индивидуальных трудовых споров?
11. Каков порядок рассмотрения коллективных трудовых споров (конфликтов)?
Глава 20
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА
20.1. Понятие, законодательство и система гражданского права
1. Гражданское право
регулирует основополагающие отношения в жизни общества. Оно представляет собой совокупность норм, которые определяют правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулируют договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.
Названные отношения составляют предмет
гражданско-правового регулирования. Сфера применения гражданского права широка. Оно является основным регулятором товарно-денежных отношений, складывающихся в рыночном хозяйстве. Гражданское законодательство регулирует отношения собственности, договорные связи участников оборота (купля-продажа, поставка, капитальное строительство, биржевые сделки, страхование, договоры хранения, договоры в сфере кредита и расчетов, совместная деятельность и др.), отношения, связанные с возмещением причиненного вреда, возвращением неосновательного обогащения, отношения в сфере интеллектуальной собственности, наследования. Отсюда ясно возрастание роли гражданского права в современный период – период перехода к рыночному хозяйству.
Гражданско-правовому регулированию общественных отношений свойствен собственный метод,
под которым понимается совокупность приемов, способов воздействия на участников гражданских отношений. Он характеризуется равенством участников, диспозитивностью (закрепление возможности выбора любого из возможных действий), имущественным характером ответственности за нарушение прав, особым способом разрешения конфликтов в суде, арбитражном или третейском суде (исковой способ).
2. Количество норм гражданского права столь значительно, что если бы не было стройной системы их расположения, было бы крайне трудно найти нужную при правоприменении, уяснить, что надо изменить либо дополнить в процессе правотворчества. Избежать этих затруднений позволяет система гражданского права,
под которой понимается совокупность всех институтов гражданского права в их единстве и разграничении. Институт гражданского права
– совокупность норм, регулирующих внутри отрасли определенную однородную группу отношений (например, институт купли-продажи, институт права собственности, наследственное право). Система достаточно стройна, место каждого института строго предопределено. В наиболее общем виде система гражданского права представлена в Гражданском кодексе РФ, содержащем следующие разделы, являющиеся наиболее крупными институтами гражданского права (иногда их называют подотраслями
гражданского права): общие положения, право собственности и другие вещные права, обязательственное право, право на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации, наследственное право и международное частное право.
3. Нормы права фиксируются в определенных нормативных актах (законы, постановления Правительства РФ, указы Президента РФ и др.). Их называют источниками гражданского права.
Равноценным является термин «гражданское законодательство», под которым понимается система нормативных актов, содержащих нормы гражданского права. Источники гражданского права подразделяются с учетом их значимости, юридической силы. В первую группу включаются Конституция РФ, текущее законодательство. Вторую составляют подзаконные акты – указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы и инструкции министерств (ведомств) общенормативного характера и др. Третью – обычаи делового оборота
Важнейшими гражданскими законами являются: Гражданский кодекс РФ, часть первая, 1994 г.; часть вторая, 1996 г. и Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. (далее сокращенно – Основы). Основы действуют на территории Российской Федерации только в той части, где они не противоречат законодательству Российской Федерации. Ожидается принятие части третьей Гражданского кодекса РФ, и тогда Основы полностью прекратят свое действие.
20.2. Гражданское правоотношение
Нормы гражданского права регулируют общественные отношения, реально существующие между людьми. В результате такого воздействия они предстают перед нами в виде гражданских правоотношений,
под которыми понимаются урегулированные нормами гражданского права имущественные и личные неимущественные отношения, участники которых являются носителями гражданских прав и обязанностей. Наиболее полно сущность гражданских правоотношений вскрывается при анализе субъектов и объектов правоотношений, их содержания и оснований возникновения, изменения и прекращения.
Субъектами гражданских правоотношений
могут быть: физические лица (граждане, иностранцы, лица без гражданства), юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования (ст. 2 ГК). Способность быть субъектом гражданского права именуется гражданской правосубъектностью.
Эта гражданско-правовая категория раскрывается в двух применяемых в законодательстве понятиях: гражданская правоспособность и гражданская дееспособность.
Гражданская правоспособность
– способность иметь гражданские права и нести обязанности признается в равной мере за всеми гражданами. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью. Закон весьма широко определяет содержание правоспособности граждан, представляя им возможности: иметь имущество на праве собственности, наследовать и завещать имущество, заниматься предпринимательской и любой иной, не запрещенной законом деятельностью, создавать самостоятельно или совместно с другими гражданами и организациями юридические лица, совершать любые не запрещенные законом сделки и участвовать в обязательствах, избирать место жительства, иметь права авторов изобретений, произведений литературы, науки, искусства или иного результата интеллектуальной деятельности, иметь другие имущественные и личные неимущественные права (ст. 18 ГК).
Гражданская дееспособность
– способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Дееспособность наступает в полном объеме с достижением совершеннолетия, т.е. 18-летнего возраста (ст. 21 ГК). Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет обладают ограниченной дееспособностью.
Они вправе совершать сделки с согласия родителей, усыновителей или попечителей. Самостоятельно им разрешено совершать только мелкие бытовые сделки, а также распоряжаться своим заработком, стипендией, иными доходами, осуществлять авторские права, вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими. А несовершеннолетние в возрасте от 6 до 14 лет могут самостоятельно совершать только мелкие бытовые сделки и некоторые иные сделки (ст. 28 ГК). Мелкими бытовыми
сделками судебная практика считает сделки, не эпизодически, а регулярно совершаемые несовершеннолетними и обычно исполняемые при самом их совершении (покупка продовольственных товаров, школьных принадлежностей, книг, спортивных недорогих товаров и т.п.). Еще одной категорией лиц с ограниченной дееспособностью являются граждане, которые вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставят свою семью в тяжелое материальное положение и в связи с этим признаются судом ограниченно дееспособными. Им разрешено самостоятельно совершать мелкие бытовые сделки, а распоряжение имуществом, получение заработной платы, пенсии и иных доходов и распоряжение ими возможно только с согласия попечителей (ст. 30 ГК).
В составе граждан есть группа абсолютно недееспособных.
Это граждане, которые вследствие психических расстройств не могут понимать значения своих действий или руководить ими. Недееспособными их признает суд.
Эти лица самостоятельно не могут совершать никаких сделок. От их имени сделки совершают опекуны.
Для того чтобы лица недееспособные и ограниченно дееспособные могли быть полноценными участниками гражданских правоотношений, над ними устанавливается опека
или попечительство.
Опека устанавливается над детьми в возрасте до 14 лет, оставшимися без родителей, и над лицами, признанными недееспособными судом вследствие психического расстройства. Попечительство же учреждается над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет, а также над лицами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами. Правовое положение опекуна и попечителя различно. Недееспособный не может совершать сделок, их совершает самостоятельно опекун, действуяот имени опекаемого. Ограниченно дееспособный сам совершает сделки, попечитель для действительности такой сделки должен дать свое согласие на ее совершение.
Особый случай попечительства (патронаж) предусмотрен ст. 41 ГК. Патронаж
учреждается по просьбе совершеннолетнего дееспособного гражданина, который по состоянию здоровья не может самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности. Сделки, направленные на содержание и удовлетворение бытовых потребностей подопечного, совершает попечитель с согласия подопечного. Распоряжение имуществом подопечного осуществляется попечителем на основании договоров поручения либо доверительного управления имуществом, заключаемых им с подопечным.
Понятие юридического лица
как субъекта гражданского права дано в ст. 48 ГК. Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Таким образом, организация только в том случае может быть полноценным субъектом гражданского права, если обладает перечисленными в ст. 48 ГК признаками. При этом правоспособность и дееспособность юридического лица возникают с момента его государственной регистрации, которая осуществляется органами юстиции.
Юридические лица подразделяются на два вида: коммерческие и некоммерческие организации
(ст. 50 ГК). К коммерческим, т.е. преследующим в своей деятельности цель извлечения прибыли, относятся: государственные и муниципальные унитарные предприятия, хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы.
Юридические лица – некоммерческие организации создаются в форме общественных организаций или религиозных организаций, потребительских кооперативов (жилищно-строительные, гаражные, дачно-строительные и др.), благотворительных и иных фондов, а также учреждений, финансируемых собственниками. Эти организации не имеют в качестве основной цели получение прибыли, но могут заниматься предпринимательской деятельностью лишь постольку, поскольку это необходимо для достижения их уставных целей.
Правоспособность юридических лиц именуется специальной,
ибо они могут иметь только такие гражданские права, которые соответствуют целям деятельности, предусмотренным в их уставах, и нести соответствующие этой деятельности обязанности. Но у коммерческих юридических лиц (за исключением унитарных предприятий, т.е. предприятий, образуемых Правительством РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и некоторых иных видов организаций, предусмотренных законом) правоспособность общая. Они могут иметь гражданские права и исполнять гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом (ст. 49 ГК).
Деятельность юридического лица, а следовательно, его правоспособность и дееспособность прекращаются либо реорганизацией
юридического лица, либо его ликвидацией.
При реорганизации (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) имеет место правопреемство, т.е. переход прав и обязанностей реорганизуемого юридического лица к вновь создаваемым субъектам. При ликвидации правопреемства нет, после погашения заявленных долгов права и обязанности ликвидируемого юридического лица прекращаются. Реорганизация юридического лица производится по решению учредителей либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами. Названные лица могут осуществлять и ликвидацию юридического лица. Кроме того, возможна ликвидация юридического лица по решению суда в случае осуществления деятельности без лицензии либо деятельности, запрещенной законодательством, и др. (ст. 61 ГК).
Правовое положение юридических лиц наряду с Гражданским кодексом РФ регулируется также целым рядом специальных нормативных актов. Важнейшими среди них являются законы: «О товарных биржах и биржевой торговле» от 20 февраля 1992 г.*, «О несостоятельности (банкротстве)» от 8 января 1998 г.**, «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 г.***, «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г.****, «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 г.*****, «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г.******, «Об обществах с ограниченной ответственностью» от 8 февраля 1998 г.*******
*ВВС. 1992. № 18. Ст. 961; 1993. № 22.Ст. 790; СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2397.
**СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 222.
***СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1; Российская газета. 1999. 28 мая.
****СЗ РФ. 1995.№21.Ст. 1930; 1997. №20. Ст. 2231; Российская газета. 1998.24июля.
*****СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.
******СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; № 33. Ст. 3340; 1996. № 3. Ст. 145; 1998. № 48. Ст.5849.
*******СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 785.
Особую группу субъектов гражданского права составляют Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
Они обладают всеми необходимыми для субъектов гражданского права признаками (обособленность имущества, выступление в обороте от своего имени, организационное единство, самостоятельная имущественная ответственность). Но в отличие от обычных юридических лиц каждый из них наделен властными полномочиями, способностью принимать законодательные и иные нормативные акты. Однако в силу закона они участвуют в гражданских правоотношениях на равных началах с другими субъектами этих отношений (ст. 124 ГК). От имени данных субъектов гражданского права выступают органы государственной власти и, соответственно, органы местного самоуправления, а также иные специально уполномоченные соответствующим субъектом органы. Ответственность в случае нарушения гражданско-правовых обязательств реализуется ими из средств государственной казны либо соответственно муниципальной казны (ст. 126, 214, 215 ГК).
Под объектами гражданских правоотношений
понимают то, по поводу чего возникают и существуют гражданские правоотношения. Общепризнано деление объектов на четыре группы: 1) вещи, деньги, ценные бумаги; 2) действия и их результаты, услуги; 3) результаты творческой деятельности; 4) личные неимущественные блага. Среди объектов первой группы – вещи –
это предметы материального мира, по поводу которых возможно возникновение гражданских правоотношений с целью удовлетворения потребностей субъектов. Законодательство устанавливает права и обязанности субъектов по поводу тех либо иных вещей в процессе их приобретения, использования, отчуждения – правовой режим вещей.
Он различен для разного вида вещей. Отсюда, важно знать классификацию вещей, т.е. деление их на виды
в зависимости от правового режима. Например, вещи подразделяются на движимые и недвижимые; вещи, свободно участвующие в обороте, и вещи, ограниченные в обороте.
К недвижимым
вещам относятся земельные участки и все, что с ними прочно связано: здания, сооружения, предприятия, иные имущественные комплексы, многолетние насаждения. Движимыми
являются вещи, перемещение которых возможно без несоразмерного ущерба их назначению. Отнесение объекта к движимым либо недвижимым вещам влечет различные правовые последствия. Движимые вещи приобретаются обычно без особых формальностей, а сделки с недвижимыми вещами требуют соблюдения специальных правил (удостоверение у нотариуса, регистрация в органах местного самоуправления). Различны сроки приобретательной давности в зависимости от того, относится ли имущество к движимому либо недвижимому (ст. 234 ГК). Так же и со вторым названным выше делением. Большинство вещей свободно,
без каких-либо ограничений могут приобретаться любыми субъектами гражданского права. Однако есть вещи, для которых установлены известные ограничения
при их обращении. Так, оружие, летательные аппараты, сильнодействующие яды по соображениям общественной безопасности могут приобретаться лишь при наличии специальных разрешений.
В условиях перехода к рынку все большее значение приобретают ценные бумаги.
Ценной бумагой признается документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественное право, которое может быть осуществлено только при предъявлении этого документа. Ценными бумагами являются облигации, векселя, чеки, акции, коносаменты, сберегательные сертификаты и др. (ст. 142-149 ГК).
В обязательственных правоотношениях (например, возникающих из договоров перевозки, поручения, комиссии, хранения, строительного подряда и др.) объектами являются действия, их результаты.
Результаты творческой деятельности – это произведения литературы, науки и искусства, программы для ЭВМ, изобретения, промышленные образцы и иные результаты интеллектуальной деятельности.
Среди объектов последней группы – личные неимущественные блага – следует, прежде всего, назвать жизнь, здоровье, личную неприкосновенность, честь, достоинство, деловую репутацию (ст. 150 ГК). Гражданин вправе требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений. Если эти сведения распространены в средствах массовой информации, они должны быть опровергнуты в тех же средствах массовой информации. Наряду с этим гражданин или юридическое лицо вправе требовать возмещения убытков и морального вреда, причиненных действиями ответчика (ст. 151, 152 ГК).
Важным элементом гражданского правоотношения является его содержание,
представляющее собой совокупность прав и обязанностей участников правоотношений. Субъективное право –
это предоставленная законом участнику гражданского правоотношения возможность определенного поведения, возможность требовать соответствующего поведения от других лиц, возможность использовать при необходимости меры государственного принуждения для обеспечения своего права. Субъективная обязанность –
мера должного поведения лица, необходимого для удовлетворения права и интереса управомоченного.
Основаниями возникновения гражданских правоотношений
являются юридические факты,
т.е. обстоятельства, с которыми закон связывает возникновение, изменение или прекращение гражданских правоотношений. Юридические факты, зависящие от воли субъектов, именуются действиями.
Они подразделяются на правомерные (сделки, административные акты, юридические поступки) и противоправные (причинение вреда имуществу либо личности другого, неисполнение договорного обязательства и др.). Если обстоятельства (юридические факты) возникают и развиваются независимо от воли участников правоотношений, они называются событиями.
Примерами событий являются: смерть человека, стихийное бедствие. В первом случае возникает наследственное правоотношение: право собственности и другие имущественные права переходят от наследодателя к наследникам. Во втором, если имущество было застраховано, возникает обязанность страховщика выплатить страховое возмещение и право страхователя требовать исполнения этой обязанности.
Осуществление и защита гражданских прав.
Под осуществлением гражданских прав понимается реализация управомоченным принадлежащего ему права с целью удовлетворения своих интересов. Согласно ст. 9 ГК граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права. При этом следует уважать моральные принципы общества и правила деловой этики. Закон прямо подчеркивает, что нельзя осуществлять свои права исключительно с целью причинить вред другому лицу либо злоупотреблять правом в иных формах. Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке (ст. 10 ГК).
Если при соблюдении названных принципов осуществления гражданских прав право субъекта все же оказалось нарушенным, закон гарантирует его защиту. Защита осуществляется судами общей юрисдикции, арбитражными судами, третейскими судами. В случаях, прямо предусмотренных законодательством, защита гражданских прав осуществляется в административном порядке (например, лицо, самоуправно занявшее жилое помещение, выселяется в административном порядке с санкции прокурора).
Многообразны способы защиты. Суды могут защитить нарушенное или подвергающееся угрозе нарушения гражданское право путем: признания права; восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право; присуждения к исполнению обязанности в натуре; взыскания убытков и неустойки; компенсации морального вреда; прекращения или изменения правоотношения; признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, а также иными способами, предусмотренными законодательными актами (ст. 12 ГК).
20.3. Сделки. Представительство. Исковая давность
1. Сделки –
это действия субъектов гражданского права, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК). Сделки являются основной правовой формой гражданского оборота. Ежедневно совершаются миллионы сделок с участием граждан и организаций (розничная торговля, бытовое обслуживание, купля-продажа, обмен квартирами и дарение квартир, находящихся в частной собственности, составление завещаний и принятие наследственного имущества, заключение авторских договоров и лицензионных соглашений по использованию изобретений и т.д.). Без сделок невозможно осуществление предпринимательской деятельности, торгового и внешнеторгового оборота.
В законодательных актах предусматриваются самые различные виды сделок. Вместе с тем гражданские права и обязанности могут порождать также и такие сделки, которые не предусмотрены в законодательстве, но не противоречат ему (ст. 8 ГК). В условиях перехода к рынку число таких сделок значительно возрастает. Для того чтобы сделка породила гражданские права и обязанности, необходимо строгое соблюдение условий действительности сделок.
Первое условие касается способности субъектов участвовать в сделках. Для граждан, которые все правоспособны, требуется наличие дееспособности. Юридические лица должны обладать правоспособностью и дееспособностью, которые появляются у них в момент государственной регистрации. При нарушении этого условия сделка признается недействительной, стороны возвращаются в первоначальное положение (ст. 171, 172 ГК).
Согласно второму условию содержание сделки должно соответствовать требованиям закона. Если сделка нарушает предписания законодательного либо иного нормативного акта, она является недействительной с приведением сторон, по общему правилу, в первоначальное положение (ст. 168 ГК). Однако если сторонами нарушаются наиболее важные законодательные предписания и сделка совершается с целью, противной основам правопорядка и нравственности, то при наличии умысла у обеих сторон все полученное ими по сделке взыскивается в доход государства. Если умысел на совершение такой сделки был лишь у одной стороны, а другая действовала невиновно либо, допустив неосторожность, то имущество, полученное последней по сделке, взыскивается в доход государства. Сторона, действовавшая невиновно либо неосторожно, возвращается в первоначальное положение, т.е. получает переданное ею по сделке имущество назад (ст. 169 ГК). Такие сделки именуются в юридической литературе антисоциальными. Они встречаются в случаях заключения соглашений с целью извлечения сверхприбылей путем раздела монополистами рынков сбыта, резкого повышения цен, незаконной передачи имущества государственных и муниципальных предприятий на баланс кооперативов, акционерных обществ и товариществ с участием граждан.
Третье условие действительности сделок требует, чтобы воля сторон действительно выражала их желание совершить сделку, создать юридические последствия, а также чтобы воля соответствовала ее внешнему выражению – волеизъявлению. Если этого нет, сделка признается недействительной. Например, один из супругов, намереваясь в будущем оформить развод и уменьшить размер подлежащего разделу между супругами имущества, заключает со своим знакомым договор дарения автомобиля, оговорив, что все останется как было, автомобиль передаваться не будет, сделка заключается только для того, чтобы создать видимость отчуждения. Сюда же относятся сделки, заключаемые под влиянием обмана, насилия, угроз, где истинная воля одного из субъектов находится в противоречии с волеизъявлением (ст. 170, 179 ГК).
Четвертое условие действительности сделок касается формы сделок. Общее правило таково: если закон не требует заключения сделки в письменной форме (простой либо нотариально удостоверенной), она может быть совершена в устной форме. Нарушение этого требования влечет для сторон наступление невыгодных последствий. Так, нарушение нотариальной формы влечет за собой ее недействительность с приведением сторон в первоначальное положение. Несоблюдение требуемой законом простой письменной формы лишает стороны права в случаях спора ссылаться в подтверждение сделки на свидетельские показания, а в случаях, прямо указанных в законе, наступает недействительность сделки с приведением сторон в первоначальное положение.
2. По общему правилу правоотношения возникают и реализуются в результате действий их участников. Но в ряде случаев это оказывается невозможным либо затруднительным (например, недееспособный сам не имеет права заключать сделки, руководитель крупного предприятия физически не в состоянии обеспечить оформление многочисленных сделок предприятия). Интересы субъектов гражданского права в таких случаях обеспечиваются с помощью института представительства. Представительством
именуется совершение юридических действий одним лицом (представителем) от имени и в интересах другого лица (представляемого) на основании полномочия, выраженного в доверенности, административном акте, законодательстве либо явствующего из обстановки, в которой действует представитель, с возникновением прав и обязанностей из этих действий непосредственно у представляемого (ст. 182 ГК).
По основаниям возникновения представительство подразделяется на добровольное и законное.
Добровольным является представительство, основанное на доверенности, которая опирается в свою очередь на договоры. Обычно это договор поручения либо трудовой договор. По гражданско-правовому договору поручения одна сторона (поверенный) обязуется совершить от имени и за счет другой стороны (доверителя) определенные юридические действия, а доверитель обязуется уплатить поверенному вознаграждение, если это предусмотрено законодательством либо договором (ст. 971 ГК). На основании трудового договора доверенность выдается юрисконсульту и другим работникам организации для совершения юридических действий от имени этой организации.
Доверенностью
признается письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу для представительства перед третьими лицами (ст. 185 ГК). Различают три вида доверенности: генеральная (предусматривает возможность совершения различных юридических действий в течение определенного времени), специальная (допускает совершение ряда однородных сделок в течение определенного времени) и разовая, которая выдается для совершения одного четко определенного действия. Доверенность может быть выдана на срок, не превышающий трех лет. Если срок действия доверенности не указан, она сохраняет силу в течение одного года со дня ее совершения. Доверенность, в которой не указана дата ее совершения, недействительна.
3. Гражданские правоотношения существуют во времени. Законодательство устанавливает правила, определяющие влияние времени, сроков на возникновение, осуществление и прекращение гражданских прав и обязанностей, защиту нарушенных гражданских прав. Большое значение принадлежит срокам исковой давности.
Под исковой давностью
понимается срок, истечение которого погашает возможность осуществления нарушенного гражданского права в принудительном порядке. Другими словами, предусмотренные ст. 12 ГК способы защиты нарушенного гражданского права могут быть применены к нарушителю в том случае, если обладатель нарушенного права обратится в суд в течение срока исковой давности. Общий срок исковой давности установлен в три года.
В законодательстве для защиты определенных прав устанавливаются специальные сроки исковой давности, сокращенные или более длительные по сравнению с общим сроком (ст. 197 ГК). Так, по искам о применении последствий ничтожных сделок определен срок исковой давности в 10 лет (ст. 181 ГК). Начало течения исковой давности относится ко дню возникновения права на иск, т.е. к тому моменту, когда лицо узнало либо должно было узнать о нарушении своего права.
Истечение срока исковой давности до предъявления иска является основанием к отказу в удовлетворении иска. Однако, если суд признает уважительной причину пропуска срока исковой давности (тяжелая болезнь и т.п.), нарушенное право подлежит защите. Кроме восстановления срока исковой давности при наличии уважительных причин закон устанавливает случаи приостановления и перерыва течения сроков исковой давности. Течение исковой давности приостанавливается, если в последние шесть месяцев срока давности действовало одно из следующих обстоятельств: 1) предъявлению иска препятствовало чрезвычайное и непредотвратимое при данных условиях событие (непреодолимая сила – форс-мажор); 2) имело место постановление Правительства РФ об отсрочке исполнения обязательств (мораторий); 3) истец или ответчик находился в составе Вооруженных Сил РФ, переведенных на военное положение; 4) было приостановлено действие закона или иного правового акта, регулирующего соответствующее отношение. После прекращения действия указанных обстоятельств течение срока продолжается, при этом остающаяся часть срока удлиняется до шести месяцев, а если срок исковой давности был менее шести месяцев, – до срока исковой давности (ст. 202 ГК).
В соответствии с законом основаниями перерыва исковой давности являются: 1) предъявление иска в установленном порядке; 2) признание долга обязанным лицом. Перерыв погашает весь срок давности, истекший до наступления указанных обстоятельств, после перерыва течение исковой давности начинается снова.
Вопросы для повторения
1. Дайте определение гражданского права, поясните, что собой представляют его предмет и метод.
2. Что такое гражданское правоотношение?
3. Охарактеризуйте правосубъектность граждан.
4. Что такое юридическое лицо? Расскажите о видах юридических лиц.
5. Что понимается под объектами гражданских правоотношений и на какие виды они подразделяются?
6. Расскажите о вещах и ценных бумагах.
7. Что такое юридические факты и на какие виды они подразделяются?
8. Какие органы и какими способами защищают гражданские права?
9. Каковы условия действительности сделок?
10 Что такое представительство?
11. Что понимается под исковой давностью? Каковы ее сроки? Перечислите основания приостановления и перерыва сроков исковой давности.
Глава 21
ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ.
ПРАВО
ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ
СОБСТВЕННОСТИ
21.1. Понятие и формы права собственности
Право собственности
является важнейшим институтом гражданского права любой общественно-экономической формации. Этот институт представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих принадлежность материальных благ конкретным лицам, возможность владеть, пользоваться и распоряжаться ими, а также обеспечивающих защиту правомочий собственников в случае их нарушения.
Основными источниками регулирования отношений собственности в Российской Федерации являются: Конституция РФ, раздел II ГК РФ «Право собственности и другие вещные права» (ст. 209–306).
Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная
и иные формы собственности. Закон допускает объединение разных форм собственности. В результате возникает общая собственность, причем обладатели ее могут быть субъектами разных форм собственности. Общая собственность подразделяется на два вида. Имущество может принадлежать одновременно нескольким лицам с определением долей каждого из них (общая долевая собственность)
или без определения долей (общая совместная собственность).
При общей долевой собственности владение и пользование имуществом осуществляется по соглашению всех собственников, а при его отсутствии устанавливается судом по иску любого из собственников. Распоряжение же имуществом, находящимся в общей долевой собственности, осуществляется по соглашению всех ее участников (ст. 246, 247 ГК). Имуществом, находящимся в совместной собственности, ее участники владеют, пользуются и распоряжаются сообща, если иное не предусмотрено соглашением между ними (ст. 253 ГК).
По содержанию
право собственности как субъективное право является наиболее объемным, дающим его обладателю широкий круг не ограниченных сроком возможностей по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. В соответствии со ст. 209 ГК собственник может, оставаясь собственником, передавать свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом другому лицу, использовать имущество в качестве предмета залога или обременять его иным способом, передавать свое имущество в собственность или управление другому лицу, а также вправе совершать в отношении своего имущества любые действия, не противоречащие закону. Он может использовать имущество для осуществления любой предпринимательской либо иной деятельности, не запрещенной законом.
Собственник сохраняет за собой право собственности на имущество и в тех случаях, когда в соответствии с законом либо по усмотрению собственника правомочия по владению, пользованию и распоряжению его имуществом закрепляются за другими лицами по юридическому титулу так называемых вещных прав.
Обладатели вещных прав получают широкие, не ограниченные сроком, правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, могут осуществлять их, по общему правилу, самостоятельно, не прибегая к содействию собственника. Им обеспечиваются те же гарантии защиты прав и интересов, что и собственнику, если законодательными актами не предусмотрено иное. Среди этих прав закон выделяет право хозяйственного ведения и право оперативного управления.
Правом хозяйственного ведения
наделяются государственные и муниципальные предприятия. Осуществляя такое право, предприятие владеет, пользуется и распоряжается имуществом в пределах, определяемых Гражданским кодексом РФ. При этом за собственником сохраняются контрольные функции: он вправе решать вопросы создания предприятия и определения целей его деятельности, реорганизации и ликвидации, осуществлять контроль за эффективностью использования и сохранностью вверенного имущества. Собственник также вправе получать часть прибыли от использования имущества, которое он передал предприятию (ст. 295 ГК).
Правом оперативного управления
наделяются казенные предприятия и учреждения, финансируемые за счет средств собственников. Реализуя это право, они владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Однако собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество у учреждения или казенного предприятия и распорядиться им по своему усмотрению (ст. 296 ГК).
В законодательстве предусматриваются основания (способы) возникновения права собственности.
Это юридические факты, с которыми закон связывает возникновение у субъекта права собственности на конкретное имущество. Они подразделяются на первоначальные и производные.
К первоначальным относятся такие юридические факты, при которых право собственности на имущество возникает впервые или независимо от воли предшествующего собственника (например, изготовление вещи, конфискация, возникновение права собственности на клад, возникновение права собственности по давности владения). При производных способах право собственности возникает у приобретателя по воле предшествующего собственника. Это имеет место при заключении договоров о приобретении права собственности (купля-продажа, дарение, поставка и др.), наследовании по завещанию, совокупности юридических фактов при приватизации государственного или муниципального имущества. При производных способах важно определение момента возникновения права собственности у приобретателя, ибо с этого момента у приобретателя возникают все правомочия собственника, включая право на защиту, но также на него возлагается и риск случайной гибели вещи. В соответствии со ст. 223 ГК право собственности у приобретателя имущества по договору возникает с момента передачи вещи, если иное не предусмотрено законом либо договором. Если договор об отчуждении имущества подлежит государственной регистрации, право собственности возникает в момент такой регистрации, если иное не установлено законом.
Субъектом права частной собственности
может быть любой гражданин Российской Федерации как индивидуально, так и вместе с другими гражданами на началах общей долевой либо совместной собственности (например, право собственности супругов, право собственности нескольких членов семьи на приватизированную квартиру).
Собственность граждан создается и приумножается за счет доходов от участия в производстве и иного распоряжения своими способностями к труду, от предпринимательской деятельности, от ведения собственного хозяйства и доходов от средств, вложенных в кредитные учреждения, акции и другие ценные бумаги, приобретения имущества по наследству и по иным основаниям, не противоречащим закону.
Объектами права частной собственности
граждан признаются земельные участки, жилые дома, квартиры, дачи, садовые домики, гаражи, предметы домашнего хозяйства и личного потребления, денежные средства, ценные бумаги, а также предприятия, средства массовой информации и иные имущественные комплексы производственного назначения: здания, сооружения, транспортные средства, оборотные средства и иные средства производства. Объектом права частной собственности граждан может быть также любое иное имущество, за исключением отдельных, предусмотренных в законодательных актах, видов имущества, которое по соображениям государственной и общественной безопасности либо в соответствии с международными обязательствами не может принадлежать гражданину. Количество и стоимость имущества, если оно получено гражданином в собственность в соответствии с законом или договором, не ограничиваются. Среди объектов права частной собственности специально выделяются квартира, жилой дом, иные помещения и строения. Член жилищно-строительного кооператива, дачного, гаражного кооператива, садоводческого товарищества или другого кооператива, полностью внесший свой паевой взнос за квартиру, дачу, садовый дом, гараж, иное помещение, предоставленное ему в пользование, приобретает право собственности на указанное имущество (п. 4 ст. 218 ГК).
Субъектами права частной собственности юридических лиц
признаются: хозяйственные товарищества (полное товарищество и товарищество на вере), хозяйственные общества (открытые и закрытые акционерные общества, общества с ограниченной или дополнительной ответственностью), производственные кооперативы, потребительские кооперативы, общественные и религиозные организации, фонды.
Объектами их права собственности,
согласно ст. 213 ГК, может быть любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать юридическим лицам. Например, согласно Федеральному закону «Об общественных объединениях», общественное объединение – юридическое лицо может иметь в собственности земельные участки, здания, строения, сооружения, жилищный фонд, транспорт, оборудование, инвентарь, имущество культурно-просветительского и оздоровительного назначения, денежные средства, акции, другие ценные бумаги и иное имущество, необходимое для материального обеспечения его деятельности, определенной в уставах. Общественные и религиозные объединения, будучи некоммерческими организациями, вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (ст. 117 ГК). Поэтому в их собственности могут находиться также учреждения, издательства, средства массовой информации, другие объекты производственного, социального и благотворительного назначения.
Удельный вес государственной и муниципальной собственности
в общем объеме собственности нашей страны, несмотря на активно идущий процесс приватизации, остается значительным. Отличительной чертой права государственной и муниципальной собственности является принадлежность этих видов собственности не одному, а многим субъектам. Согласно ст. 214 ГК государственная собственность, являясь достоянием многонационального народа всей нашей страны, принадлежит следующим субъектам:
государству, т.е. Российской Федерации (федеральная собственность), субъектам Российской Федерации, т.е. республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов Российской Федерации). Все названные субъекты права государственной собственности независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга. Распоряжение и управление государственным имуществом осуществляют соответствующие органы государственной власти и уполномоченные ими органы государственного управления.
Круг объектов
права государственной собственности неограничен: государство может иметь в собственности любое имущество, необходимое для осуществления его функций. В числе объектов выделяются объекты, составляющие федеральную собственность, т.е. собственность, принадлежащую исключительно государству. К ним относятся имущество органов власти и управления Российской Федерации, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны, культурные и исторические ценности общегосударственного значения, средства государственного бюджета, имущество Вооруженных Сил, объекты оборонного производства и др. В число объектов, составляющих государственную собственность субъектов Федерации, включается имущество их органов власти и управления, культурные и исторические ценности народов, проживающих на территории республик, краев, областей и других субъектов Федерации, средства их бюджетов, а также предприятия, имущественные комплексы и иное имущество, обеспечивающее их самостоятельность.
Муниципальная собственность
– это собственность административно-территориальных образований: районов, городов, поселков и т.п., а также других муниципальных образований. Распоряжение и управление муниципальной собственностью самостоятельно осуществляют администрация и другие органы местного самоуправления. В состав объектов этой формы собственности входит имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд и нежилые помещения, предприятия производственного назначения и сфера обслуживания, учреждения образования, культуры, здравоохранения и др.
Имущество государственной и муниципальной собственности в значительной своей части закрепляется за государственными и муниципальными предприятиями, а также передается в ведение государственных и муниципальных учреждений. В этих случаях предприятия самостоятельно управляют полученным имуществом на основе вещного права– права хозяйственного ведения. А у учреждений возникает на имущество, закрепленное за ними, право оперативного управления (ст. 294, 296 ГК).
Защита права собственности.
Право не только законодательно закрепляет и регулирует отношения собственности, но и гарантирует их стабильность, обеспечивает защиту в случае нарушения правомочий собственников. Защита обеспечивается различными отраслями права. Гражданское законодательство предусматривает два способа защиты нарушенного права собственности: 1) с помощью вещно-правовых исков; 2) с помощью обязательственно-правовых исков.
К вещно-правовым относятся виндикационный иск и негаторный иск. Они применяются в тех случаях, когда имеет место нарушение права собственности и нарушитель не связан с собственником каким-либо правоотношением, возникшим до момента правонарушения (например, договорным). Виндикационный иск
дает собственнику право истребовать свое имущество из чужого незаконного владения. Иск собственника во всех случаях удовлетворяется, и вещь возвращается ему, если незаконный владелец является недобросовестным приобретателем. Таковым признается приобретатель, который знал или должен был знать, что приобретает имущество от лица, которое не имеет права его отчуждать (например, купил вещь по крайне низкой цене у случайного прохожего). От добросовестного приобретателя, т.е. такого, который возмездно приобрел вещь от лица, не имевшего права отчуждать ее, и при этом не знал и не должен был знать о неправомерности приобретения, собственник может истребовать вещь по виндикационному иску только при определенных условиях. Иск собственника будет удовлетворен, если имущество было утеряно собственником или лицом, которому имущество было передано во владение, либо похищено у того или другого, либо выбыло из их владения иным путем помимо их воли. Однако и в этих случаях деньги, а также ценные бумаги на предъявителя не могут быть истребованы от добросовестного приобретателя (ст. 302 ГК).
Негаторный иск
представляет собой требование собственника об устранении всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения. В этих случаях, хотя вещь и находится во владении собственника, он не может полноценно реализовать свое право, поскольку помехи, нарушения касаются возможности осуществления им своих правомочий по пользованию либо распоряжению имуществом. В одном судебном деле было установлено, что сосед истца так огородил свой участок забором, что лишил истца возможности проехать к своему дому. Помехи в реализации правомочия пользования были устранены путем удовлетворения негаторного иска. Обязательственно-правовые иски
в защиту права собственности предъявляются в случаях нарушения правомочий собственника лицом, которое связано с собственником каким-либо обязательственным правоотношением (возникшим из договора, причинения вреда или иного основания возникновения обязательства). В этих случаях применяются нормы об ответственности за нарушение обязательств, причинение вреда, неосновательное обогащение (ст. 400, 401, 1064, 1102 ГК) и тем самым обеспечивается, в конечном счете, защита права собственности.
Наряду с названными способами закон предусматривает возможность предъявления требований о защите права собственности к государственным органам и органам местного самоуправления.
Так, в случае издания ими не соответствующего закону акта, нарушающего права собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом, последний вправе требовать признания по суду такого акта недействительным. При признании акта недействительным убытки, причиненные собственнику, подлежат возмещению в полном объеме (ст. 16 ГК). Но собственник не вправе оспаривать законодательный акт о прекращении права собственности, принятый Российской Федерацией или ее субъектами. В таком случае все убытки, причиненные собственнику в результате принятия такого акта, включая стоимость имущества, подлежат возмещению государством. Споры о возмещении убытков разрешаются судом (ст. 306 ГК).
Способы защиты права собственности согласно ст. 305 ГК распространяются также и на лиц, хотя и не являющихся собственниками, но владеющими имуществом на основании других вещных прав (право хозяйственного ведения, право оперативного управления и др.) либо по иному основанию, предусмотренному законом или договором.
21.2. Право интеллектуальной собственности
Право интеллектуальной собственности представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения по созданию и использованию произведений литературы, науки, искусства, открытий, изобретений, рационализаторских предложений, промышленных образцов, программных средств для ЭВМ и других объектов интеллектуальной собственности.
Объекты интеллектуальной собственности появляются как результат творческой деятельности авторов, являются нематериальными благами, представляют собой определенную совокупность идей, образов, творческих, технических решений и т.п. Поэтому термин «собственность» употребляется здесь не в обычном смысле (владение, пользование и распоряжение вещами, материальными благами), а в специальном, переносном смысле, чтобы подчеркнуть полноту и исключительность прав авторов – создателей интеллектуальных благ. Закон в ст. 138 ГК определяет интеллектуальную собственность как исключительное право гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ или услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.).
Использование объектов исключительных прав третьими лицами возможно только с согласия правообладателя.
Правовое регулирование отношений интеллектуальной собственности предусматривается в специальных законодательных актах. Важнейшими из них являются: Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах» от 9 июля 1993 г.* и Патентный закон РФ от 23 сентября 1992 г.** Опираясь на положения этих законов, рассмотрим основные положения авторского и изобретательского права.
* ВВС. 1993. № 32.Ст. 1242; СЗ РФ. 1995. № 30.Ст. 2866.
** ВВС. 1992. № 42. Ст. 2319.
Субъектами авторского права
являются физические лица, трудом которых создано произведение науки, литературы, искусства. Если произведение создано совместным творческим трудом двух или более лиц (соавторство), авторское право признается за всеми соавторами совместно.
Автору в отношении его произведения принадлежит широкий перечень неимущественных
и имущественных прав.
Среди неимущественных прав закон называет: право авторства, т.е. право признаваться автором произведения; право на имя, т.е. право использовать свое произведение под подлинным именем автора, псевдонимом либо без обозначения имени (анонимно); право на обнародование, т.е. право обнародовать произведение в любой форме (путем опубликования, передачи в эфир и т.п.); право на защиту репутации автора, т.е. право на защиту произведения от всякого искажения или иного посягательства, способного нанести ущерб чести и достоинству автора. Имущественными правами автора являются: исключительное право автора на использование произведения в любой форме и любым способом; право на получение авторского вознаграждения за использование произведения, размер которого определяется в авторском договоре.
Авторский договор
является правовой формой передачи автором своих имущественных прав другим лицам. В нем предусматриваются: способы использования произведения; конкретные права, передаваемые по данному договору; срок и территория, на которые передается право; размер вознаграждения, порядок и сроки его выплаты, а также другие условия, которые стороны сочтут существенными для данного договора.
Закон предусматривает, что авторское право действует в течение всей жизни автора и 50 лет после его смерти.
Но такие правомочия автора, как право на имя, право авторства и право на защиту репутации автора, охраняются бессрочно. После истечения срока действия авторского права произведение переходит в общественное достояние. Произведения, перешедшие в общественное достояние, могут свободно использоваться любым лицом без выплаты авторского вознаграждения.
Объектами авторского права
признаются произведения науки, литературы и искусства, являющиеся результатом творческой деятельности, независимо от назначения и достоинства произведения, но существующие в какой-либо объективной форме. Ими могут быть литературные произведения, драматические, музыкально-драматические, сценарные произведения, хореографические произведения и пантомимы, кино-, теле- и видеофильмы, произведения живописи, скульптуры, графика, фотографические произведения, программы для ЭВМ, географические карты и другие произведения.
Наряду с авторскими правами Закон от 9 июля 1993 г. регулирует также смежные права.
Смежными именуются права, возникающие у конкретных лиц в связи с созданием и использованием определенных объектов авторского права (фонограммы, исполнения, постановки, передачи эфирного или кабельного вещания). Субъектами смежных прав являются: исполнители (актер, певец, музыкант, танцор или иное лицо, которое играет роль, читает, декламирует, поет, играет на музыкальном инструменте или иным образом исполняет произведение литературы или искусства), а также режиссер-постановщик спектакля и дирижер; производители фонограмм, организации эфирного и кабельного вещания.
В законе предусмотрен широкий спектр возможностей для защиты личных и имущественных авторских и смежных прав.
В случае нарушения исключительных авторских и смежных прав их обладатели вправе через суд требовать признания прав, восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и прекращения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушению. Кроме того, по выбору обладателя нарушенного права можно потребовать возмещения убытков, включая упущенную выгоду, или вместо этого взыскать доход, полученный нарушителем. Наконец, вместо взыскания убытков либо дохода обладатель авторского или смежного права может поставить вопрос о выплате нарушителем компенсации в сумме от 10 до 50 000 минимальных размеров оплаты труда, определяемой по усмотрению суда.
Значительная часть отношений в сфере интеллектуальной собственности связана с производственной деятельностью. Нормы, регулирующие эти отношения, составляют институт гражданского права, именуемый «право на изобретения и другие результаты творчества, используемые в производстве». Его можно определить как совокупность норм, регулирующих личные и имущественные отношения, возникающие в связи с созданием, использованием и правовой охраной изобретений, полезных моделей, промышленных образцов и других объектов промышленной собственности. Названные отношения кратко обозначаются термином «промышленная собственность», впервые употребленным в Патентном законе РФ (ст. 1). Это дает основание именовать рассматриваемый институт гражданского права правом промышленной собственности.
Отсюда следует, что понятие «право интеллектуальной собственности» является родовым. Оно охватывает две разновидности: «авторское право» и «право промышленной собственности».
Авторами
изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, рационализаторских предложений признаются физические лица, творческим трудом которых они созданы. Не может быть признано автором физическое лицо, не внесшее личного творческого вклада в создание объекта промышленной собственности, а оказавшее автору только техническую, организационную или материальную помощь либо только способствовавшее оформлению права на него и его использование.
Авторам принадлежит неотчуждаемое личное право авторства, охраняемое бессрочно, а также право получить патент либо уступить получение его другому лицу. Патент и право получения его переходят по наследству.
Лицо, получившее патент, именуется патентообладателем. Ему принадлежит исключительное право на использование охраняемых патентом объектов промышленной собственности (изобретения, промышленные образцы, полезные модели, селекционные достижения) по своему усмотрению. Патентообладатель может использовать объект промышленной собственности как лично, так и путем выдачи разрешения на использование объекта другим лицам. В последнем случае заключается лицензионный договор. По этому договору патентообладатель обязуется передать право на использование объекта промышленной собственности в объеме, предусмотренном договором, другому лицу, а последний обязуется вносить патентообладателю обусловленные договором платежи и осуществлять другие действия, предусмотренные договором.
Объекты
права промышленной собственности различаются по своему назначению и содержанию. Наиболее значимыми являются изобретения, которые представляют собой обладающие мировой новизной технические решения, имеющие изобретательский уровень и возможность промышленного применения. Полезные модели также должны быть новыми и промышленно применимыми. Но по уровню технического решения они менее сложны по сравнению с изобретениями, представляя собой лишь конструктивное выполнение средств производства, предметов потребления, а также их составных частей. Иной характер носят промышленные образцы, к которым относятся художественно-конструкторские решения изделий, определяющие их внешний вид. Они должны быть новыми, оригинальными и промышленно применимыми. Селекционными достижениями считаются новые сорта растений, новые породы животных, обладающие отличимостью, однородностью и стабильностью. Рационализаторскими предложениями признаются технические решения по изменению конструкции, технологии, состава материалов, новые и полезные для организации, в которой они заявлены.
Защита прав субъектов промышленной собственности
в случае их нарушения осуществляется в судебном или административном порядке. Суды, арбитражные и третейские суды в соответствии с их компетенцией рассматривают споры: об авторстве на объект промышленной собственности; об установлении патентообладателя; о заключении и исполнении лицензионных договоров; о нарушении исключительного права на использование объекта промышленной собственности, а также другие споры, кроме тех, которые по закону должны рассматриваться в административном порядке. В таком порядке согласно Патентному закону РФ разрешаются споры об отказах в выдаче патентов, споры о компенсации патентообладателю в случае использования объекта промышленной собственности по решению Правительства РФ без его согласия. Эти споры разрешаются Апелляционной палатой Патентного ведомства и Высшей патентной палатой.
Вопросы для повторения
1. Данте определение института права собственности.
2. Какие формы собственности предусмотрены законодательством? Какие есть еще вещные права кроме права собственности?
3. Дайте характеристику субъектов и объектов права частной собственности граждан и юридических лиц.
4. Дайте характеристику субъектов и объектов права государственной собственности.
5. Кратко охарактеризуйте муниципальную собственность.
6. Что собой представляют виндикационный и негаторный иски? В каких случаях виндикационный иск, заявленный к добросовестному приобретателю, подлежит удовлетворению?
7. Когда предъявляются в защиту права собственности обязательственно-правовые иски? Возможно ли предъявление требований о защите права собственности к органам государственной власти и управления?
8. Что понимается под правом интеллектуальной собственности и какие законы регулируют эти отношения?
9. Кто может быть субъектом авторского права? Какими правомочиями обладает автор?
10. Каково назначение авторских договоров? Каков срок действия авторского права?
11. Что такое смежные права? Как защищаются авторские и смежные права?
12. Что такое право промышленной собственности?
13. Охарактеризуйте объекты промышленной собственности.
14. Как защищаются права субъектов промышленной собственности?
Глава 22
ОБЯЗАТЕЛЬСТВЕННОЕ ПРАВО.
НАСЛЕДСТВЕННОЕ ПРАВО
22.1. Понятие и основания возникновения обязательств.
Исполнение обязательств. Ответственность
за нарушение обязательств
Под обязательством
понимается гражданское правоотношение, по которому одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как-то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т.д., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности (ст.307 ГК).
Обязательства являются особым видом правоотношений. Их субъектами могут быть только конкретные лица – должник
и кредитор,
т.е. обязательства– это относительные правоотношения. Объект обязательств составляют действия
(выполнение работы, оказание услуг, передача вещей и т.п.). Содержанием обязательства являются права
и обязанности
сторон. Причем обязанное лицо активно в данном правоотношении, ибо оно должно совершать определенные действия. Обязательства характеризуются тесной связью с санкциями,
т.е. неблагоприятными для должника имущественными последствиями, наступающими в случае неисполнения им обязательства. Закон предусматривает широкий круг санкций: взыскание убытков, вызванных неисполнением обязательства, взыскание неустойки, штрафа, пени, потеря задатка и т.д.
Обязательства – самая многочисленная группа гражданских правоотношений. Они опосредуют гражданский имущественный оборот, без них невозможно осуществление предпринимательской деятельности, бытового обслуживания населения, решения задач внешнеэкономического оборота.
Обязательства возникают
из многочисленных юридических фактов, перечень которых содержится в ст. 8 и п. 2 ст. 307 ГК. На первом месте назван договор, т.е. соглашение двух или более лиц об установлении, изменении либо прекращении гражданских правоотношений. Основаниями возникновения обязательств могут быть также: односторонние сделки (ст. 538 ГК РСФСР 1964 г.), причинение вреда имуществу либо личности другого, неосновательное обогащение и др.
Договор
признается важнейшим основанием возникновения обязательств. Он является лучшей правовой формой, позволяющей сторонам точно зафиксировать свои имущественные интересы и в дальнейшем требовать их осуществления. Договор является не только юридическим фактом, влекущим возникновение обязательства, но также и правовым средством регулирования отношений сторон, поскольку во многих нормах гражданского законодательства (диспозитивные нормы) субъектам разрешается самим определять права и обязанности в рамках своих взаимоотношений. Понятно, что в условиях рыночных отношений договор приобретает первостепенное значение.
Договоры подразделяются на виды
(при этом учитываются правовые последствия и экономические результаты заключения и исполнения договоров). Так, в общей массе договоров выделяются:
1) договоры, направленные на передачу имущества в собственность, в хозяйственное ведение или в оперативное управление контрагента (купля-продажа, поставка, дарение, заем и др.);
2) договоры, имеющие целью передачу имущества во временное пользование (аренда, договор о безвозмездном пользовании имуществом, договор найма жилого помещения);
3) договоры о выполнении работ (договоры подряда, строительного подряда и др.);
4) договоры об оказании услуг (перевозка, поручение, комиссия, хранение);
5) группа иных договоров (страхование, совместная деятельность и др.).
Есть и другие деления договоров, например на консенсуальные
и реальные,
договоры предварительные
и основные
и др. К консенсуальным относятся договоры, которые считаются заключенными в момент достижения соглашения сторонами по всем существенным пунктам. В реальных иначе: для заключения договора дополнительно к достижению соглашения необходима передача имущества. Так, согласно ст. 807 ГК, договор займа считается заключенным в момент передачи денег или вещей. Обычно договоры, заключаемые контрагентами, не требуют каких-либо дополнительных соглашений, т.е. являются окончательными. Но закон допускает и предварительные договоры, по которым стороны обязуются заключить в будущем договор на передачу имущества, выполнение работ или оказание услуг (основной договор) на условиях, предусмотренных предварительным договором. Если сторона предварительного договора уклоняется от заключения основного договора, другая сторона вправе потребовать через суд понуждения ее к заключению договора и возмещения убытков, вызванных просрочкой заключения основного договора (ст. 429 ГК).
Договор считается заключенным, когда между сторонами, в требуемой форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. К существенным всегда относится условие о предмете
договора, а также условия, которые признаны существенными законодательством или необходимы для договоров данного вида, и некоторые другие (ст. 432 ГК). Например, для договора купли-продажи существенными условиями всегда являются предмет и цена.
В законе предусмотрен порядок заключения договоров.
Технически он выглядит так: одна сторона делает другой стороне ясно выраженное (с указанием всех существенных условий) предложение вступить в договор. Такое предложение закон именует офертой.
Принятие оферты другой стороной называется акцептом.
Таким образом, если налицо оферта и акцепт и договор относится к категории консенсуальных, он считается заключенным. Если у сторон в процессе заключения возникли разногласия, они должны устранить их путем переговоров. Прибегнуть к помощи суда, арбитражного суда стороны могут только в том случае, если это предусмотрено их соглашением или в законодательстве (например, в законе предусмотрено, что разногласия, возникающие при заключении договоров поставки в районы Крайнего Севера, подлежат разрешению в арбитражном суде).
Под исполнением обязательства
понимается совершение действий, составляющих предмет обязательственного правоотношения, т.е. совершение действий, необходимых для удовлетворения интереса кредитора. В исполнении реализуется цель существования обязательств.
В соответствии с законом обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями договора и требованиями законодательства. Односторонний отказ от исполнения и одностороннее изменение условий договора не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных законом. Односторонний отказ от исполнения обязательства, связанного с осуществлением его сторонами предпринимательской деятельности, и одностороннее изменение условие такого обязательства допускаются также в случаях, предусмотренные договором, если иное не вытекает из закона или существа обязательства (ст.310 ГК).
По общему правилу должник сам исполняет обязательство. Он может возложить исполнение на третье лицо, если из закона, условий и существа обязательства не вытекает обязанность должника исполнить обязательство лично.
Если в договоре предусмотрен день исполнения или период времени, в течение которого обязательство должно быть исполнено, оно исполняется в указанный срок. До наступления срока должник вправе исполнить обязательства, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или условиями обязательства либо не вытекает из его существа. Однако досрочное исполнение обязательств, связанных с осуществлением его сторонами предпринимательской деятельности, допускается только в случаях, когда это предусмотрено законодательством или договором либо вытекает из существа обязательства или обычаев делового оборота. Место исполнения также определяется или в договоре, или в законодательстве, иногда оно явствует из существа обязательства или обычаев делового оборота. Если указанные источники не дают возможности определить место исполнения, то место исполнения должно быть определено по правилам, предусмотренным в ст. 316 ГК (например, по обязательствам передать недвижимое имущество – в месте нахождения имущества, по обязательствам передать имущество, предусматривающим его перевозку, – в месте сдачи имущества первому перевозчику для доставки его кредитору).
Есть особенности в исполнении обязательства, в котором участвуют несколько кредиторов или несколько должников. В таком обязательстве, если из законодательства или договора не вытекает иное, каждый из кредиторов имеет право требовать исполнения, а каждый из должников обязан исполнить обязательство в равной доле с другими. Это так называемые долевые обязательства. От них отличаются солидарные обязательства, которые возникают только в случаях, предусмотренных в законодательстве или в договоре. Кредитор солидарного обязательства вправе требовать исполнения как от всех должников совместно, так и от любого из них в отдельности. Исполнение солидарного обязательства полностью одним из должников прекращает обязательство. Но исполнивший солидарную обязанность должник вправе предъявить регрессное требование к остальным солидарным должникам, за которых он исполнил обязательство. Требование предъявляется в равных долях от суммы обязательства за вычетом доли, падающей на должника, исполнившего солидарное обязательство.
Ответственность за нарушение обязательств.
Требование гражданского законодательства о надлежащем и своевременном исполнении обязательств подкрепляется нормами об ответственности за их нарушение. Эти нормы предупреждают, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства для должника наступят невыгодные имущественные последствия. Гражданско-правовую ответственность за нарушение обязательства можно определить как меру принудительного воздействия на виновного нарушителя обязательства, заключающегося в наступлении для него невыгодных имущественных последствий.
По общему правилу ответственность наступает при наличии определенных оснований (ст. 401 ГК). При этом необходимо, чтобы имел место факт нарушения обязательства, что само по себе является противоправным; налицо были убытки; именно правонарушение повлекло за собой убытки на стороне кредитора (т.е. чтобы существовала причинная связь между нарушением обязательства и наступившим результатом); поведение должника было виновным.
Надо иметь в виду, что любое правонарушение наносит определенный вред. Он может быть имущественным (денежное выражение вреда именуется убытками)
и моральным (физические страдания, нравственные переживания, стрессы). Убытки взыскиваются в полном объеме. Они бывают двух видов: 1) расходы, произведенные кредитором в связи с неисполнением обязательства, утрата или повреждение его имущества – этот вид убытков закон именует реальным ущербом; 2) неполученные доходы, которые кредитор получил бы при обычных условиях оборота, если бы его право не было нарушено, – этот вид убытков называется упущенной выгодой.
Российское законодательство допускает и взыскание морального вреда в случаях, предусмотренных в ст. 151 ГК (при грубых нарушениях прав потребителей, при причинении вреда личности гражданина и др.).
Должник отвечает за нарушение обязательства при наличии вины, если иное не предусмотрено законодательством или договором. Под виной понимается психическое отношение должника к исполнению обязательства в форме умысла или неосторожности. Невиновным должник признается в том случае, если докажет, что принял все зависящие от него меры для надлежащего исполнения обязательства. Однако для обязательств в сфере предпринимательской деятельности правила об ответственности за их нарушение более строгие. Если законодательством или договором не предусмотрено иное, то лицо, нарушившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет имущественную ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, т.е. чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств (стихийные явления, военные действия и т.п.). Законодательство устанавливает ответственность за нарушение обязательств независимо от вины и в ряде других случаев (ответственность воздушного транспортного предприятия за гибель пассажиров, ответственность организации, осуществляющей профессиональное хранение, за утрату и повреждение имущества и др.). И их ответственность распространяется до пределов непреодолимой силы.
Имеются особенности в ответственности, наступающей в случаях просрочки исполнения обязательств. Так, должник, допустивший просрочку, кроме возмещения убытков, отвечает перед кредитором также за случайно наступившую во время просрочки (т.е. независимо от его вины) невозможность исполнения. Кроме того, если вследствие просрочки должника исполнение утратило интерес для кредитора, последний может отказаться от принятия исполнения и требовать возмещения убытков.
Основными формами гражданско-правовой ответственности за нарушение обязательства являются взыскание убытков, неустоек, штрафов, пени. Она также может выражаться в потере задатка, в отказе от принятия исполнения при определенных условиях и др.
Способы обеспечения исполнения обязательств.
Общее правило о возможности в случае нарушения обязательств взыскать убытки не всегда в достаточной мере обеспечивает интересы кредитора. Может случиться, что при неисполнении конкретного обязательства кредитор не понес никаких убытков, или не может доказать их размер, или, наконец, получив решение об удовлетворении иска об убытках, не может взыскать их с должника из-за отсутствия у последнего имущества. С целью устранения указанных негативных обстоятельств закон закрепляет меры обеспечения исполнения обязательств, позволяющие упрочить положение кредитора, укрепить его уверенность в надлежащем исполнении обязательства.
В ст. 329 ГК установлено, что исполнение обязательств может обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием имущества должника, поручительством, банковской гарантией, задатком и другими способами.
Залог
возникает из договора либо из законодательного акта. В силу залога кредитор (залогодержатель) имеет право в случае неисполнения должником обеспеченного залогом обязательства получить удовлетворение из стоимости заложенного имущества преимущественно перед другими кредиторами. Таким образом, у кредитора, обеспеченного залогом требования, два преимущества перед кредитором обычного обязательства: всегда имеется имущество, за счет которого он удовлетворит свое требование при нарушении основного обязательства; и если есть другие кредиторы у данного должника, кредитор по обеспеченному залогом обязательству первым получает причитающиеся ему суммы. Так, создаваемые в настоящее время ипотечные банки выдают кредиты гражданам только при условии заключения договоров залога, предметом залога являются объекты недвижимости (земельные участки, жилые дома и квартиры). Отношения по залогу регулируются Гражданским кодексом РФ, законами «О залоге» от 29 мая 1992 г.*, «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16 июля 1998 г.**
*ВВС. 1992. № 23. Ст. 1239
**СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3400.
При поручительстве
также улучшается положение кредитора, ибо у него наряду с основным должником оказывается еще и дополнительный должник – поручитель. В силу поручительства поручитель обязуется перед кредитором другого лица (должника) отвечать за исполнение обязательства этого лица полностью или частично. При недостаточности средств у должника поручитель несет солидарную ответственность по его обязательствам перед кредитором, если законодательством или договором не предусмотрена субсидиарная ответственность поручителя (ст. 363 ГК).
Дополнительный источник удовлетворения имущественного интереса кредитора основного обязательства появляется у него и в случае заключения соглашения о банковской гарантии. В силу банковской гарантии
гарант (банк, иное кредитное учреждение, страховая организация) дает по просьбе принципала (должника основного обязательства) письменное обязательство уплатить бенефициару (кредитору принципала) в соответствии с определенными в банковской гарантии условиями денежную сумму по представлении бенефициаром письменного требования о ее уплате (ст. 368 ГК). Право гаранта на получение от принципала в порядке регресса уплаченной бенефициару суммы определяется соглашением гаранта с принципалом, во исполнение которого была выдана гарантия.
Преимущество кредитора обязательства, обеспеченного неустойкой, заключается в возможности получить определенную денежную сумму с должника при неисполнении им обязательства даже в том случае, если никаких убытков от неисполнения обязательства не было или они были, но трудно доказуемы. Неустойкой (штрафом, пеней)
признается определенная законодательством денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки. По соотношению взыскания неустойки и убытков различают четыре вида неустойки. При зачетной неустойке
можно, взыскав неустойку, потребовать убытки, но не полностью, а лишь в части, не покрытой неустойкой. Такая неустойка имеет место во всех случаях, если в законодательстве или в договоре не установлено иное. При штрафной неустойке
убытки могут быть взысканы в полной сумме сверх неустойки; при исключительной неустойке
допускается взыскание только неустойки,но не убытков; при альтернативной неустойке
по выбору кредитора взыскиваются либо неустойка, либо убытки.
Задаток в отличие от рассмотренных способов обеспечения исполнения обязательств обеспечивает интересы обеих сторон. Согласно ст. 380 ГК задатком
признается денежная сумма, выдаваемая одной из договаривающихся сторон в счет причитающихся с нее по договору платежей другой стороне в доказательство заключения договора и в обеспечение его исполнения. Если за неисполнение договора ответственна сторона, давшая задаток, он остается у другой стороны, а если ответственна сторона, получившая задаток, она обязана уплатить другой стороне двойную сумму задатка.
22.2. Договорные обязательства
По основаниям возникновения и особенностям правового регулирования обязательства подразделяются на две основные группы: договорные и внедоговорные обязательства. Особенно многочисленна по составу группа договорных обязательств. Договорные обязательства обеспечивают правовое оформление нормальных экономических отношений во всех сферах жизни нашего общества.
Группу договоров, направленных на передачу имущества в собственность (хозяйственное ведение или оперативное управление),
составляют: договоры купли-продажи, поставки, контрактации, мены, займа, дарения, ренты. Общим признаком для всех договоров данной группы является то, что имущество в результате любого из них переходит к приобретателю в постоянное, не ограниченное сроком обладание на основе вещного права, дающего приобретателю самый широкий круг правомочий. Большинство из них являются возмездными, т.е. приобретатель, получая имущество, обязан и сам сделать встречное имущественное представление своему контрагенту (например, по договору купли-продажи покупатель платит продавцу определенную денежную сумму, по договору мены получивший имущество в обмен на него передает контрагенту свое имущество). Договор дарения и беспроцентный заем являются безвозмездными.
Исключительно широка сфера применения названных договоров. Ими оформляются: розничная и оптовая торговля, внешнеторговый оборот, сделки на товарных и фондовых биржах, аукционах и конкурсах, поставки материальных ценностей и взаимоотношения между производителями и заготовителями сельскохозяйственной продукции, продажа, обмен и дарение приватизированных квартир и т.д.
Правовое регулирование отношений, оформляемых договорами этой группы, осуществляется наряду с Гражданским кодексом РФ также многочисленными специальными законодательными актами. К ним относятся, например, законы «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. (в ред. от 9 января 1996 г.)*, «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 13 декабря 1994 г.**, «О товарных биржах и биржевой торговле» от 20 февраля 1992 г.*** и др.
*СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140; 1999. № 51. Ст. 6287.
**СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3540.
***ВВС. 1992. № 18. Ст. 961; 1993. № 22. Ст. 790; СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2397.
В группу договоров, имеющих целью передачу имущества во временное пользование,
входят: договоры имущественного найма (аренды), найма жилого помещения, безвозмездного пользования имуществом. По любому из них имущество переходит к получателю во владение и пользование, причем не навсегда, а на определенный срок, по истечении которого имущество возвращается собственнику. Договоры этой группы обеспечивают правовое оформление важной области имущественных отношений субъектов гражданского права. Об этом свидетельствует краткий перечень разновидностей договоров: договоры аренды предприятий, аренды транспортных средств, договоры проката, договоры лизинга (аренда с правом выкупа арендуемого имущества в сочетании с кредитованием арендатора), договоры аренды зданий и сооружений.
Договор найма жилого помещения
(коммерческий наем) представляет собой соглашение, по которому наймодатель предоставляет нанимателю жилое помещение за договорную плату во временное пользование, а наниматель обязуется использовать его в соответствии с договором и своевременно вносить плату, включая оплату коммунальных услуг. Наймодателями в таких договорах выступают собственники жилых помещений (граждане, приватизировавшие квартиры, собственники жилых домов, юридические лица и др.), нанимателями – граждане. Здесь не выдаются ордера на жилое помещение, стороны свободно определяют условия договора, размеры платы. В этом заключается основное отличие от договоров социального найма жилых помещений. Последние, несмотря на широко развернувшийся процесс приватизации жилья, до сих пор являются основной правовой формой пользования гражданами жилыми помещениями (в Москве, например, в настоящее время около половины жилищного фонда находится в пользовании граждан по договорам социального найма жилого помещения).
По договору социального найма жилого помещения
наймодатель предоставляет в пользование нанимателю и членам его семьи пригодное для постоянного проживания жилое помещение, как правило, в виде отдельной квартиры, в пределах нормы жилой площади, а наниматель обязуется использовать это жилое помещение по назначению, своевременно вносить плату за пользование им и за коммунальные услуги. Отношения сторон здесь строго регламентированы. В законе определены критерии установления нуждаемости граждан в жилье, порядок учета нуждающихся в улучшении условий. Решение о предоставлении жилья очередникам оформляется выдачей ордера.
В числе наиболее важных нормативных актов, регулирующих отношения, охватываемые данной группой договоров, наряду с Гражданским кодексом следует назвать: Жилищный кодекс РСФСР, Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г.*, Указ Президента РФ «О регулировании арендных отношений и приватизации государственных и муниципальных предприятий, сданных в аренду» от 14 октября 1992 г.**
* ВВС. 1993. № 3. Ст. 99; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 147; 1997. № 17. Ст. 1913; 1999.№ 25. Ст. 3042; № 28. Ст. 3485.
**ВВС. 1992. № 43. Ст. 2429.
В специальную группу объединяются договоры, которые регулируют выполнение работ.
Это договоры подряда, подряда строительного и бытового, договоры на производство проектных и изыскательских работ и договоры на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Их правовая природа наиболее ясно выявляется в общем определении договора подряда, содержащемся в ст. 702 ГК. По договору подряда
подрядчик обязуется выполнить определенную работу по заданию заказчика с использованием его или своих материалов, а заказчик обязуется принять работу и оплатить ее. Специфика правового регулирования других подрядных договоров определяется особенностями их предмета. Так, предметом договора строительного подряда является осуществление строительства, капитального ремонта, реконструкции предприятий, зданий, сооружений и иных работ, неразрывно связанных с местом нахождения объекта. Отсюда особенности в организации договорных связей (генеральный подрядчик привлекает для осуществления работ субподрядчиков), в порядке приемки и сдачи работ и др. Среди специальных нормативных актов, регулирующих отношения по выполнению работ, назовем Закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г.*, упоминавшийся выше Закон РФ «О защите прав потребителей», Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации от 15 августа 1997 г.**
* СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096.
** СЗ РФ. 1997. № 34. Ст. 3979.
Большую группу составляют договоры, направленные на оказание услуг.
Услуги могут выражаться в совершении как фактических действий (например, перевозка грузов, обеспечение хранения имущества), так и юридических (например, заключение сделок одним лицом по поручению другого).
Важное значение в этой группе договоров принадлежит договору перевозки грузов,
в соответствии с которым перевозчик обязуется доставить вверенный ему отправителем груз в пункт назначения и выдать его управомоченному на получение груза лицу (получателю), а получатель обязуется уплатить за перевозку груза установленную плату. Также за плату, но на основе договоров перевозки пассажиров
осуществляется доставка пассажиров и их багажа в пункты назначения. Условия перевозок грузов, пассажиров и багажа, ответственность сторон в случаях нарушения обязательств определяются транспортными уставами и кодексами. В настоящее время действуют: Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г.*, Транспортный устав железных дорог РФ от 8 января 1998 г.**, Кодекс торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 г.***, Устав внутреннего водного транспорта СССР 1955 г. и Устав автомобильного транспорта РСФСР 1969 г.
* СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.
** СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 218.
*** СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2206.
В имущественных взаимоотношениях при совершении юридических действий нередко возникает необходимость в содействии третьих лиц. Такими лицами являются работники предприятий, выступающие от их имени по доверенностям этих предприятий, брокеры товарных и фондовых бирж, патентные поверенные, страховые брокеры и страховые агенты, внешнеэкономические организации, заключающие внешнеторговые сделки по поручению предприятий и граждан-предпринимателей, и др. Взаимоотношения сторон в этих случаях оформляются договорами поручения или договорами комиссии. По договору поручения
поверенный обязуется совершить от имени и за счет доверителя определенные юридические действия, а доверитель обязан уплатить поверенному вознаграждение, если это предусмотрено законодательством или договором. Несколько отличается правовое положение сторон при заключении договора комиссии,
по которому комиссионер обязуется по поручению комитента за вознаграждение совершить одну или несколько сделок от своего имени за счет комитента (ст. 971, 990 ГК).
Договоры хранения
заключают граждане и юридические организации. Хранителями обычно выступают организации, осуществляющие деятельность по хранению передаваемого им имущества на профессиональной основе (товарные склады, холодильники, элеваторы, камеры хранения, ломбарды и др.). Граждане могут быть хранителями в договорах бытового хранения. Гражданский кодекс РФ следующим образом определяет договор хранения: по договору хранения одна сторона (хранитель) обязуется хранить имущество, переданное ей другой стороной, и возвратить это имущество в сохранности (ст. 886).
В условиях рыночной экономики возрастает значение договоров в сфере страхования и расчетно-кредитных отношений. Страхование представляет собой отношения по защите имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении определенных событий (страховых случаев) за счет денежных фондов, формируемых из уплачиваемых ими страховых взносов. Страховые правоотношения возникают в большинстве случаев из договоров страхования. По договору страхования имущества
или связанного с ним имущественного интереса страховщик обязуется за обусловленную плату (страховая премия) при наступлении указанного в договоре события (страхового случая) возместить страхователю или иному лицу, в пользу которого заключен договор, понесенные убытки полностью или частично (выплатить страховое возмещение) в пределах обусловленной договором суммы (страховой суммы). По договору личного страхования
страховщик обязуется при наступлении страхового случая уплатить страхователю или иному лицу, в пользу которого заключен договор, обусловленную договором страховую сумму. Страхователь обязуется вносить установленные договором страховые платежи. Специальными законодательными актами, регулирующими страховые отношения, являются Закон РФ «О страховании» (в ред. от 31 декабря 1997 г.)*, Закон «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г.** и др.
* ВВС. 1993. № 2. Ст. 56; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 4.
**ВВС. 1991. № 27. Ст. 920.
Поскольку гражданские обязательства в основной своей массе возмездны, у сторон возникает постоянная необходимость в расчетах за полученные товары, выполненные работы, перевезенные грузы и т.д. Между гражданами расчеты обычно производятся наличными деньгами и в рамках основного правоотношения (например, купли-продажи) новое расчетное обязательство не возникает. Юридическим лицам по закону наличными разрешается рассчитываться в сумме, не превышающей 2 млн. рублей. Все остальные платежи должны производиться безналичным путем через банк, т.е. путем списания соответствующей суммы со счета плательщика и зачисления ее на счет получателя денег. В связи с этим все юридические лица обязаны при своем образовании заключить с банком договор банковского счета. По договору банковского счета
банк обязуется хранить денежные средства на счете клиента, зачислять поступающие на этот счет суммы, выполнять распоряжения клиента об их перечислении и выдаче со счета и о проведении других банковских операций, а также выплачивать доходы (проценты) клиенту за использование его средств. Обязанности клиента по этому договору: хранить свободные денежные средства в банке и осуществлять расчеты по своим обязательствам через банк.
Тесно связаны с расчетными кредитные обязательства. Они возникают на основе договора займа.
По этому договору заимодавец (кредитор) передает заемщику (должнику) в собственность деньги или вещи, определенные родовыми признаками, а заемщик обязуется своевременно возвратить такую же сумму денег или равное количество вещей того же рода и качества. Обычно банки предоставляют кредит под обеспечение исполнения по кредитному договору. В качестве обеспечения могут выступать залог, поручительство и обязательства в других формах, принятых в банковской практике.
Наряду с Гражданским кодексом расчетные и кредитные обязательства регулируются специальными нормативными актами: Законом «О банках и банковской деятельности в Российской Федерации» (в редакции от 3 февраля 1996 г.)*, Положением о безналичных расчетах в РФ**и др.
*ВВС. 1992. № 9. Ст. 391; № 34. Ст. 1966; СЗ РФ. 1996. № 6. Cт. 492; 1998. № 31 Ст. 3829.
**Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1993. № 4.
22.3. Обязательства, возникающие из причинения
вреда и неосновательного обогащения
Если договорные обязательства призваны обеспечить правовое оформление нормального экономического оборота, то внедоговорные обязательства обеспечивают восстановление имущественных прав граждан и юридических лиц, нарушенных неправомерными действиями других субъектов гражданского права. К основным видам этой группы обязательств относятся обязательства, возникающие из причинения вреда, и обязательства из неосновательного обогащения.
Их именуют внедоговорными обязательствами, поскольку в отличие от договорных обязательств они возникают не в результате соглашения сторон, а из самого факта причинения вреда имуществу или личности другого субъекта либо из факта приобретения (сбережения) имущества за счет другого лица без допускаемого законом правового основания. Такие действия признаются неправомерными, и закон признает лиц, совершивших их (причинителей вреда, а также неосновательно обогатившихся), должниками
и обязывает их восстановить имущественную сферу потерпевшего либо лица, за счет которого получено неосновательное обогащение, признавая за ними права кредиторов.
Правовое регулирование этих отношений имеет специфику. Основные положения его закреплены в гл. 59 ГК. Среди специальных нормативных актов широкое применение имеют Правила возмещения работодателями вреда, причиненного работнику увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением трудовых обязанностей*.
*ВВС.1993. № 2.Ст. 71; СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4562.
В соответствии со ст. 1064 ГК в силу обязательства из причинения вреда
вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению лицом, причинившим вред, в полном объеме. По общему правилу, обязанность возмещения вреда наступает при наличии четырех условий: противоправности в действиях причинителя вреда, вреда, причинной связи между противоправным действием и вредом, а также вины в действиях причинителя вреда.
Закон исходит из принципа полного возмещения причиненного вреда. Присуждая возмещение вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает причинителя вреда возместить его в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п.) или возместить причиненные убытки. При причинении гражданину увечья или иного повреждения здоровья возмещению подлежат утраченный заработок, а также расходы, связанные с повреждением здоровья. В случае смерти потерпевшего право на возмещение вреда имеют нетрудоспособные лица, состоявшие на иждивении умершего или имевшие ко дню его смерти право на получение от него содержания, а также ребенок умершего, родившийся после его смерти, и некоторые другие лица (ст. 1088 ГК). Среди дополнительных расходов, которые возмещаются потерпевшему, нормативные акты называют расходы на дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, уход за потерпевшим, санаторно-курортное лечение, приобретение специальных транспортных средств и др. Сверх возмещения утраченного заработка и дополнительных расходов Правила возмещения работодателями вреда, причиненного работникам, предусматривают также выплату потерпевшему единовременного пособия. Его размер определяется в соответствии со степенью утраты профессиональной трудоспособности исходя из установленного (на день выплаты) минимального размера оплаты труда за пять лет.
При причинении вреда здоровью гражданина предусматривается также возмещение морального вреда, под которым понимаются физические или нравственные страдания, причиненные гражданину неправомерными действиями. Моральный вред возмещается в денежной форме в размерах, определяемых судом, независимо от подлежащего возмещению имущественного вреда.
Важным условием наступления ответственности за причиненный вред другому является наличие вины в действиях причинителя. Для освобождения от ответственности причинивший вред должен доказать, что вред причинен не по его вине. Это общее правило. Но для некоторых случаев в законе предусмотрена более высокая степень ответственности причинителей вреда. В таких случаях ответственность наступает независимо от вины причинителя. Так, согласно ст. 1079 ГК, юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (транспортные организации, промышленные предприятия, стройки, владельцы автотранспортных средств и т.п.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Таким образом, на владельца источника повышенной опасности имущественная ответственность за причиненный вред будет возложена даже в том случае, если он докажет свою невиновность, т.е. докажет, что не предвидел, не желал, не мог предвидеть и предотвратить возможность наступления вреда. Освобождение от ответственности допускается только в двух случаях (действие непреодолимой силы, например землетрясение, ураган - необычной силы и т.п., либо умысел самого потерпевшего).
Также независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда возмещается государством вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ (ст. 1070 ГК).
При определении размера возмещения причиненного вреда учитывается вина потерпевшего. Речь идет о вине в форме грубой неосторожности потерпевшего, простая неосторожность его не влияет на размер возмещения вреда. В соответствии со ст. 1083 ГК, если грубая неосторожность самого потерпевшего содействовала возникновению или увеличению вреда, то в зависимости от степени вины потерпевшего и причинителя вреда размер возмещения должен быть уменьшен. Возможен даже отказ от возмещения вреда потерпевшему, если имела место грубая неосторожность потерпевшего при отсутствии вины причинителя в тех обязательствах, когда по закону ответственность за вред наступает независимо от вины.
Общее правило гласит, что субъектом ответственности в обязательствах из причинения вреда является сам причинитель вреда. Исключение предусмотрено в законе для несовершеннолетних и недееспособных. Так, несовершеннолетние, не достигшие 14 лет, а также граждане, признанные судом недееспособными, не могут быть признаны виновными в совершении вредоносных действий, поскольку не в состоянии надлежащим образом определять свое поведение, предвидеть результаты своих действий. Поэтому за вред, причиненный ими, отвечают не они сами, а их родители, опекуны либо организации, обязанные вести за ними надзор, если не докажут, что вред возник не по их вине. Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет отвечают за причиненный ими вред на общих основаниях. Но если у них нет имущества или заработка, достаточного для возмещения вреда, вред должен быть возмещен их родителями или попечителями, если они не докажут, что вред возник не по их вине.
В соответствии со ст. 1102 ГК в силу обязательства из неосновательного обогащения
лицо, которое без установленных законодательством или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество за счет другого, обязано возвратить последнему неосновательно полученное или сбереженное имущество. Такая же обязанность возникает, если основание, по которому приобретено имущество, отпало впоследствии. Для возникновения обязательства из неосновательного обогащения необходимо наличие следующих элементов: 1) одно лицо приобретает либо сберегает имущество за счет другого; 2) в действиях приобретателя нет вины; 3) приобретение или сбережение имущества не имеет под собой правового основания. Обязательства данного вида встречаются, например, при осуществлении расчетов (должник отправил по почте деньги не кредитору, а его однофамильцу; банк ошибочно зачислил поступившую сумму не на счет получателя, которому она предназначалась, а на расчетный счет иной организации), при отмене надзорной инстанцией судебных решений (истец, получивший ранее по отмененному решению деньги, становится неосновательно обогатившимся). Кредиторами в обязательствах из неосновательного обогащения являются лица, за счет которых получено либо сбережено имущество.
22.4. Наследственное право
1. Наследственное право
– институт гражданского права, в котором сосредоточены нормы, регулирующие переход имущества и некоторых неимущественных прав граждан после их смерти к другим лицам – их наследникам. Нормы наследственного права содержатся в Основах, ГК РСФСР 1964 г., в Законе РФ «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате»*, Законе РФ «О государственной пошлине» от 9 декабря 1991 г.** с изменениями, Законе РФ «О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения» от 12 декабря 1991 г.*** с изменениями и др.
* ВВС. 1993. № 10. Ст. 357.
** ВВС. 1992. № 11. Ст. 521; 1993. № 14. Ст. 486; СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 19; № 35. Ст. 4128; 1997. № 29. Ст. 3506.
*** ВВС. 1992. № 12. Ст. 593; 1993. № 4. Ст. 118; № 14. Ст. 486; СЗ РФ. 1995. № 5. Ст.346.
Статья 153 Основ предусматривает два основания наследования: имущество переходит к наследникам либо по закону, либо по завещанию. Наследование по закону
имеет место в тех случаях, когда оно не изменено завещанием наследодателя.
При наследовании по закону круг наследников, порядок распределения между ними имущества определены в законе. Так, в соответствии со ст. 154 Основ при наследовании по закону наследниками первой очереди являются в равных долях дети (в том числе усыновленные), супруг и родители (усыновители) умершего, а также ребенок умершего, родившийся после его смерти. Во вторую очередь наследуют братья и сестры умершего, его деды и бабушки. Наследники второй очереди призываются к наследованию лишь при отсутствии наследников первой очереди или при непринятии ими наследства, а также в том случае, когда все наследники первой очереди лишены завещателем права наследования.
В число наследников по закону входят также нетрудоспособные лица, состоявшие на иждивении умершего не менее одного года до его смерти, и внуки, правнуки наследодателя. Первые из названных наследуют наравне с наследниками той очереди, которая призывается к наследованию. Внуки и правнуки признаются наследниками по закону только в том случае, если ко времени открытия наследства (т.е. смерти наследодателя) нет в живых того из родителей, который был бы наследником. Они наследуют поровну ту долю, которую получил бы при наследовании их умерший родитель.
Особый порядок при наследовании по закону установлен для предметов домашней обстановки и обихода. Они переходят к наследникам по закону, проживавшим совместно с наследодателем до его смерти не менее одного года, независимо от их очереди и наследственной доли (ст. 533 ГК РСФСР 1964 г.).
Нормы, касающиеся наследования по завещанию,
позволяют наследодателю распорядиться своим имуществом на случай смерти иначе, чем это предусмотрено для наследования по закону. При наследовании по завещанию гражданин может оставить все свое имущество или часть его одному или нескольким гражданам, как входящим, так и не входящим в круг наследников по закону, а также юридическим лицам или государству. Он может в завещании лишить права наследования одного, нескольких или всех наследников по закону, кроме так называемых необходимых наследников. К последним относятся несовершеннолетние или нетрудоспособные дети наследодателя (в том числе усыновленные), а также нетрудоспособные супруг, родители (усыновители) и иждивенцы умершего. Они наследуют, независимо от содержания завещания, не менее двух третей доли, которая причиталась бы каждому из них при наследовании по закону. Закон именует эту долю обязательной долей (ст. 535 ГК РСФСР 1964 г.).
Определяя судьбу своего имущества, наследодатель в своем завещании кроме названных выше распоряжений может сделать и целый ряд иных указаний: о подназначении наследника, о завещательном отказе, о возложении на наследника совершения действий для общеполезной цели, об исполнении завещания. Подназначение наследника
имеет место, когда в завещании наряду с наследником указывается также другой наследник на случай, если названный первым наследник умрет до открытия наследства или откажется принять его (ст. 536 ГК РСФСР 1964 г.).
По завещательному отказу
наследодатель вправе возложить на наследника по завещанию исполнение какого-либо обязательства в пользу одного или нескольких лиц (отказополучателей), которые приобретают право требовать его исполнения. Например, на наследника, к которому переходит жилой дом, завещатель вправе возложить обязательство предоставить другому лицу пожизненное пользование этим домом или определенной частью его. Правила о завещательном отказе распространяются и на возложение на наследника совершения действий для общеполезной цели.
Но последнее может и не иметь имущественного характера. В отличие от завещательного отказа требовать исполнения возложения могут государственные или общественные организации, в компетенцию которых входит осуществление указанных в завещательном возложении действий. Исполнение завещания,
по общему правилу, осуществляется назначенными в завещании наследниками. Но завещатель может поручить исполнить завещание специальному исполнителю завещания, не являющемуся наследником. В этом случае необходимо согласие исполнителя, выраженное им в надписи на самом завещании либо в заявлении, приложенном к завещанию.
Закон устанавливает строгие требования к форме завещания. Оно должно быть составлено письменно с указанием места и времени его составления, собственноручно подписано завещателем и нотариально удостоверено. В соответствии со ст. 541 ГК РСФСР 1964 г. к нотариальным завещаниям приравниваются завещания, удостоверяемые иными должностными лицами, например завещания граждан, находящихся на излечении в больницах, могут быть удостоверены главными врачами, их заместителями по медицинской части или дежурными врачами. Завещание является односторонней сделкой. Завещатель вправе в любое время изменить или отменить сделанное им завещание, составив новое завещание.
Переход имущественных прав от наследодателя к наследнику не происходит автоматически. Необходимо совершение односторонней сделки, именуемой принятием наследства.
Статья 546 ГК РСФСР 1964 г. устанавливает два возможных способа принятия наследства:
1) формальный – путем подачи в нотариальную контору по месту открытия наследства заявления о принятии наследства или
2) неформальный – путем совершения действий, свидетельствующих о фактическом вступлении наследника во владение наследственным имуществом (например, наследник платит налоги, взимаемые с домовладения наследодателя, получает квартплату с жильцов, проживающих в этом доме). Действия по принятию наследства должны быть совершены в течение шести месяцев со дня открытия наследства.
2. В связи с тем, что ожидается принятие третьей части ГК РФ, в составе которой традиционно предусматривается раздел «Наследственное право», необходимо кратко охарактеризовать предполагаемые нововведения в законодательстве о наследовании. Они значительны. И это объяснимо, поскольку наследственное законодательство с момента принятия ГК РСФСР 1964 г. не претерпело сколь-либо серьезных изменений, а в экономике, правовом регулировании отношений собственности в связи с переходом к рынку произошли радикальные преобразования.
Большое число новых решений предусматривает проект третьей части ГК РФ в главе «Наследование по закону». Вместо двух устанавливается шесть очередей наследников (в число наследников включаются отдаленные родственники вплоть до двоюродных правнуков, двоюродных племянников, двоюродных дядей). Расширяется и круг лиц, получающих наследство по праву представления (это не только внуки и правнуки как сейчас, но и племянники, племянницы, двоюродные братья и сестры наследодателя).
В главе «Наследование по завещанию» проект ГК закрепляет ряд новых положений, касающихся формы завещаний. Сохраняя обычные нотариальные завещания, проект допускает присутствие свидетелей при составлении завещания. Предусмотрены так называемые закрытые завещания (передается нотариусу в заклеенном конверте, который вскрывается в присутствии двух свидетелей только после представления нотариусу свидетельства о смерти завещателя). Допускаются завещания в простой письменной форме или устные при чрезвычайных обстоятельствах, когда гражданин оказывается в положении, явно угрожающем его жизни. Устанавливаются новые правила в отношении наследования денежных средств граждан, находящихся на счетах в банках. Они наследуются на общих основаниях независимо от того, имело ли место в отношении их обычное нотариально удостоверенное завещание или совершено письменное завещательное распоряжение в том учреждении банка, в котором находится счет завещателя.
Новые нормы содержатся в главе проекта ГК «Особенности наследования отдельных видов имущества». Речь идет о наследовании прав, связанных с участием в хозяйственных товариществах, производственных кооперативах, потребительских кооперативах, о наследовании предприятия, наследовании земельных участков и прав на них, наследовании невыплаченных сумм заработной платы и др.
Вопросы для повторения
1. Дайте определение обязательства.
2. Каковы основания возникновения обязательств?
3. Каковы основные виды договоров?
4. Как осуществляется исполнение обязательств?
5. Что понимается под ответственностью за нарушение обязательств и каковы условия ее наступления?
6. Перечислите и кратко охарактеризуйте способы обеспечения исполнения обязательств.
7. Какие договоры имеют правовой целью передачу имущества в собственность приобретателя?
8. Дайте краткую характеристику договоров, направленных на передачу имущества во временное пользование приобретателя.
9. Назовите и кратко поясните группу договоров, направленных на оказание услуг.
10. Дайте определение обязательств из причинения вреда.
11. Что означает принцип полного возмещения вреда?
12. Дайте характеристику вины как условия наступления ответственности в обязательствах из причинения вреда.
13. Что понимается под обязательствами из неосновательного обогащения?
14. Изложите порядок наследования по закону и по завещанию.
15. Как осуществляется принятие и оформление наследственных прав?
Глава 23
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
СЕМЕЙНОГО ПРАВА
Семейное право большинством юристов признается самостоятельной отраслью права. Но оно тесно соприкасается с гражданским правом. К семейным отношениям применяется гражданское законодательство в случаях, когда эти отношения не регулируются семейным законодательством. Основным источником семейного права является Семейный кодекс РФ 1995 г.*Следует иметь в виду, что отношения в семье – особая область человеческих взаимоотношений. Ф.М. Достоевский считал, что счастье человека на три четверти зависит от того, как складываются отношения в его семье. Отношения в семье (такие, как нежные любовные взаимоотношения супругов, родителей и детей, готовность пожертвовать своими личными интересами для блага близкого человека и т.п.) носят настолько личный, интимный характер, что не поддаются и не могут быть урегулированы правовыми нормами. Вместе с тем благополучие общества, да и само существование его, во многом зависит от того, насколько целесообразно и благополучно развиваются семейные отношения (рождение и воспитание детей, их материальное обеспечение, меры по охране материнства, защите детей, оставшихся без родителей, и т.п.). Поэтому в Семейном кодексе и других нормативных актах семейного права регулируются основные положения о порядке заключения и прекращения брака, о правах и обязанностях супругов, о порядке установления происхождения детей, о взаимных правах и обязанностях родителей и детей, об усыновлении.
* СЗ РФ.1996.№ 1.Ст. 16.
Семейное право представляет собой совокупность норм, регулирующих личные неимущественные и связанные с ними имущественные отношения, возникающие из брака, родства, усыновления, а также принятия детей в семью на воспитание
. Отношения членов семьи, урегулированные в нормах семейного права, предстают перед нами в виде семейных правоотношений. В социологии под семьей
понимается союз лиц, основанный на браке, родстве, принятии детей на воспитание, характеризующийся общностью жизни, интересов, взаимной заботой. В правовом смысле семья представляет собой связь юридическую. На первое место выдвигаются права и обязанности членов семьи. Семейные правоотношения, как и любые иные, раскрываются наиболее полно при анализе их субъектов, объектов, содержания и оснований возникновения.
Субъектами семейных правоотношений
являются члены семьи. Это супруги (мужчина и женщина, заключившие брак в порядке, установленном законодательством), родственники (лица, происходящие друг от друга, например отец и сын, либо имеющие общего предка, например дядя и племянник), усыновленные и усыновители, фактические воспитатели и воспитанники, отчимы, мачехи, пасынки и падчерицы.
Объектами семейных правоотношений
являются действия членов семьи (например, действия отца по уплате алиментов, действия родителей по воспитанию детей) или вещи (например, вещи, составляющие совместную собственность супругов). А под содержанием семейных правоотношений понимают права и обязанности членов семьи. Они могут иметь неимущественный характер (например, права и обязанности родителей по воспитанию детей, права супругов по определению профессии, места жительства, права родителей по определению имени ребенка и т.п.) или имущественный характер (право общей собственности супругов на совместно нажитое имущество, права и обязанности членов семьи по уплате алиментов).
Основаниями возникновения семейных правоотношений
могут быть как действия, так и события. Примерами правомерных действий являются признание отцовства, добровольные действия по предоставлению содержания ребенку, определение ребенка в школу. Действия могут быть и неправомерными. Например, вступление в брак с несовершеннолетней, отказ от выплаты содержания ребенку влекут за собой возникновение определенных правовых последствий, связанных с защитой интересов субъектов семейных правоотношений. Примерами юридических фактов – событий можно назвать рождение ребенка, факт кровного родства, беременность, материальную нуждаемость родителей.
Брак в семейном праве
– это добровольный, равноправный союз мужчины и женщины, заключенный с соблюдением определенных правил с целью создания семьи. Порядок и условия заключения брака предусмотрены в законе. Так, заключение брака совершается в органах записи актов гражданского состояния. Для заключения брака необходимо взаимное согласие лиц, вступающих в брак, и достижение ими брачного возраста. Брачный возраст устанавливается в 18 лет, в исключительных случаях он может быть снижен. Не допускается заключение брака между лицами, из которых хотя бы одно состоит уже в другом браке, а также между родственниками определенной степени родства и недееспособными.
Нарушение указанных условий влечет признание в судебном порядке брака недействительным. У лиц, состоявших в браке, признанном недействительным, никаких прав и обязанностей супругов не возникает (некоторые исключения предусмотрены Семейным кодексом). Но признание брака недействительным никак не влияет на права детей, родившихся в таком браке.
В отличие от признания брака недействительным расторжение брака (развод) прекращает правоотношения между супругами лишь на будущее время после развода. Расторжение брака производится в судебном порядке. Но в некоторых случаях закон допускает расторжение брака в органах записи актов гражданского состояния. Это возможно при наличии взаимного согласия супругов, не имеющих несовершеннолетних детей, а также по заявлению одного из супругов, если другой супруг: признан в установленном законом порядке безвестно отсутствующим или недееспособным вследствие душевной болезни либо слабоумия; осужден за совершение преступления к лишению свободы на срок свыше трех лет.
В случае развода брак прекращается. Это означает, что перестает действовать режим общей совместной собственности супругов, прекращаются их права и обязанности, вытекающие из брака. Но и после развода сохраняется при определенных условиях право нуждающегося нетрудоспособного супруга на получение содержания от другого супруга (гл. 14 СК).
В составе правоотношений, возникающих между родителями и детьми, выделяются личные неимущественные и имущественные правоотношения. К личным неимущественным относят права и обязанности родителей и детей, возникающие при определении фамилии, имени и отчества ребенка, при осуществлении действий по воспитанию ребенка, защите его прав и интересов, определении места жительства ребенка (гл. 11 и 12 СК). В состав имущественных правоотношений родителей и детей входят: отношения между родителями и детьми по поводу семейного имущества, а также алиментные отношения.
Во всех указанных случаях правоотношения возникают при наличии удостоверенного в установленном законом порядке происхождения детей от данных родителей. При этом происхождение ребенка от родителей, состоящих между собой в браке, удостоверяется записью о браке родителей. Происхождение ребенка от родителей, не состоящих в браке, устанавливается путем подачи совместного заявления отцом и матерью ребенка в орган записи актов гражданского состояния. При отказе от подачи такого заявления возможно признание отцовства в судебном порядке (гл. 10 СК).
По общему правилу, имущество, нажитое супругами во время брака, является их общей совместной собственностью, если договором между ними не установлен иной режим этого имущества (ст. 256 ГК). Так, супруги могут, заключив брачный договор, установить правовой режим общей долевой или раздельной собственности на все имущество, нажитое в браке (гл. 8 СК). Дети не имеют каких-либо имущественных прав на семейное имущество. Только в отдельных случаях, предусмотренных законодательством, у детей может возникнуть право собственности на часть этого имущества. Так, в соответствии со ст. 257 ГК имущество крестьянского (фермерского) хозяйства принадлежит его членам (в том числе и несовершеннолетним детям) на праве совместной собственности, если законом или договором между ними не установлено иное. При приватизации жилья дети, постоянно проживающие с родителями, также становятся субъектами права общей долевой либо совместной собственности на квартиру. Кроме того, дети могут иметь в своей собственности имущество, полученное ими по наследству или в дар, в виде заработка, стипендии.
В разделе V Семейного кодекса регламентируются алиментные обязанности родителей и детей. Родители обязаны содержать своих несовершеннолетних детей и совершеннолетних, если они нетрудоспособны и нуждаются в материальной помощи. Закон определяет порядок установления размеров содержания и принудительного взыскания с ответчика, если содержание не предоставляется добровольно. В свою очередь, совершеннолетние дети обязаны содержать нетрудоспособных, нуждающихся в помощи родителей. Размер участия каждого из детей в содержании нуждающихся в помощи нетрудоспособных родителей определяется судом исходя из материального и семейного положения родителей и детей в твердой денежной сумме, выплачиваемой помесячно.
Вопросы для повторения
1. Что такое семейное право и какие вопросы семейных отношений регулируются в Семейном кодексе?
2. Дайте определение семьи, перечислите субъектов семейных правоотношений.
3. Определите понятие брака в семейном праве. Каковы условия вступления в брак?
4. В каких случаях брак признается недействительным? Какие правовые последствия наступают в случае признания брака недействительным?
5. Как осуществляется и какие последствия влечет расторжение брака?
6. Перечислите и кратко охарактеризуйте личные неимущественные и имущественные отношения между родителями и детьми.
Глава 24
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
24.1. Сущность, предмет и метод административного права
Сущность административного права.
Административное право является опорной, базисной отраслью правовой системы наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом. Административное право* представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенные сферы общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли права. При этом предмет административного права отвечает на вопрос – что, какие общественные отношения регулируются нормами данной отрасли права, а метод административного права отвечает на вопрос – как, каким образом эти нормы выполняют свое регулирующее воздействие.
* Слово «административное» происходит от слова «администрация» (лат. administratio–управление), которое имеет два значения: 1) совокупность государственных органов, осуществляющих функции управления; 2) должностные лица управления, руководящий персонал учреждения, предприятия (Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1998. С. 19).
Однако прежде чем говорить о предмет и методе административного права, необходимо показать его сущность, предназначение, целевую направленность, т.е. самое главное, что характеризует эту отрасль права.
Административное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления. Поэтому административное право называют правом управления, или управленческим правом, ибо содержанием деятельности органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления является именно государственное, или «публичное» управление.
Такое понимание сущности административного права было общепринятым на протяжении десятилетий. Однако в современных условиях сущность административного права должна быть дополнена вторым и, может быть, самым важным элементом. Административное право теперь все в большей мере призвано регулировать общественные отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами исполнительной власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного управления, их защиту от возможного произвола, ущемления или ограничения этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника государственного аппарата.
Изменения сущности административного права связаны, прежде всего, со становлением Российской Федерации как демократического федеративного правового государства. Эти изменения можно сгруппировать по ряду направлений.
1. Изменение политический системы повлекло за собой деидеологизацию законодательства, в том числе и административного права. В нормативных правовых актах, например, законах «О милиции», «О безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О пожарной безопасности», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», отсутствуют идеологические характеристики сущности государства, государственно-правовых и общественных институтов, служащие в прошлых подобных правовых документах фиктивным прикрытием тоталитарного государства. Сейчас конституционно закреплены многопартийность и идеологическое разнообразие.
Гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека, которые рассматриваются как высшая ценность (ст. 2 Конституции РФ), привели к пересмотру концепции взаимоотношений государства и гражданина. Вместо признаваемого приоритета общественных, государственных интересов над личными, в основу положена концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и гражданина.
Между тем еще не так давно господствующей была принципиально иная позиция, находящая отражение в деятельности всех государственных органов, во всех правовых актах. Вот как ее выразил в 1927 г. известный административист Карадже-Искров: «Индивидуальная свобода не является для нас основным принципом..., наше государство проникнуто идеями коллективизма и не склонно выдвигать на первый план личность. Наоборот, оно рассматривает отдельных личностей как средство для достижения своих целей... у нас личность не является чем-то самоценным, она лишь винтик огромной машины. Поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором месте»*. К счастью, эти времена ушли и положение, зафиксированное в ст. 2 Конституции РФ, находит реальное отражение во всем новейшем законодательстве, в том числе и административном.
* Новейшая эволюция административного права. Иркутск, 1927.
2. Организация государственной власти на основе теории разделения властей привела к прекращению всевластия Советов и партийной номенклатуры, к самостоятельности исполнительной власти и административного права, которое ранее обычно заменялось «телефонным» правом партийных руководителей.
3. Реорганизация федеративного устройства России связана с закреплением новых принципов федерации, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет России в целом, и одновременно необходимый уровень самостоятельности ее субъектов, возможность решения на местах широкого комплекса вопросов развития территории с учетом их национальных, экономических и иных интересов и особенностей. Роль административного права в этом процессе также коренным образом меняется, поскольку в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено административное и административно-процессуальное законодательство. А это значит, что все субъекты Российской Федерации могут создавать необходимую им собственную административно-правовую законодательную базу, разумеется, не противоречащую федеральному законодательству, для успешного функционирования органов исполнительной власти своего уровня, исполнительных органов местного самоуправления, обеспечения прав и свобод граждан своей территории. Примером тому может служить весьма специфическое и по оценкам специалистов достаточно эффективное законодательство Республики Татарстан.
4. Переход к рыночным отношениям в экономике самым существенным образом повлиял и на сущность административного права. Возникновение многообразия форм собственности потребовало и равной защиты со стороны государства всех ее форм, жесткого государственного регулирования новых экономических процессов. Между тем на первом этапе экономических реформ государство вместе со сложившимся ранее правовым механизмом «ушло», а некоторые писали, что «убежало» из экономики, предоставив право решать возникшие в экономике совершенно новые проблемы рыночным механизмам, в частности конкуренции. Однако из этого ничего не вышло, а в результате получился дикий рынок, дикая приватизация и все другие «прелести», нам хорошо известные. Стало ясно, что без государственного регулирования, и, прежде всего административно-правового, экономические проблемы решить невозможно. Государство с помощью административного права стало усиливать свое воздействие на экономику, облекая экономические механизмы – цена, прибыль, налог, пошлина, квота, кредит и т.д. – в административно-правовую форму, т.е. пошло по пути, по которому идут все развитые государства.
5. Формирование правового государства, правовая реформа на основе верховенства Конституции РФ, приоритета закона во всех сферах жизни общества не оставили в стороне и административное право. Суть изменений, которые здесь происходят, состоит в том, что ранее административное право представляло собой совокупность в основном подзаконных актов, т.е. постановлений правительства, актов министерств и ведомств – приказов, инструкций, наставлений, уставов, положений, которые нередко не только подменяли закон, но и дополняли, изменяли, а подчас и сводили его на нет. Теперь основные вопросы функционирования исполнительной власти регулируются на основе законов, нормативных указов Президента РФ. Уже приняты налоговый, бюджетный, воздушный, водный и некоторые другие кодексы, носящие преимущественно административно-правовой характер. Готовится новый Кодекс РФ об административных правонарушениях.
Предмет административного права
представляет собой систему общественных отношений, регулируемых административно-правовыми нормами. Предмет административного права включает в себя пять составляющих его частей. Во-первых, это общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления на всех его иерархических уровнях: от Президента РФ до администрации государственных предприятий, учреждений и организаций. Здесь имеется в виду, прежде всего, внешняя деятельность органов исполнительной власти, всей системы органов государственного управления, для осуществления которой они собственно и созданы, а именно, организация экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности.
Во-вторых, это внутриорганизационные отношения всех государственных органов, которые в основном одинаковы, похожи, однотипны независимо от того, где они осуществляются: в органах исполнительной власти, законодательных или судебных. Эти отношения охватывают информационно-аналитическую работу, делопроизводство, прием на работу, перемещение по службе, увольнение, дисциплинарную ответственность, поощрение, материально-техническое обеспечение и т.п. Вся эта деятельность носит вспомогательный характер и регулируется нормами административного права.
В-третьих, к предмету административного права относится функционирование общегосударственного контроля, который осуществляется на территории всей Российской Федерации от имени государства, будучи наделен государственно-властными полномочиями федерального характера. При этом контроль осуществляется в отношении всех государственных органов не только с точки зрения законности принимаемых актов и совершаемых действий, но и их целесообразности, чем коренным образом отличается от общего надзора органов прокуратуры. Меры, принимаемые общегосударственным контролем, носят дисциплинарный характер, включая отстранение нарушителей от работы (должности) и денежный начет. Ранее этот вид контроля имел различные названия – Рабоче-крестьянская, инспекция, Министерство контроля, партийно-государственный контроль, народный контроль. В последние годы он был упразднен. Однако государственная необходимость в такого рода контроле очевидна и начинает воссоздаваться в виде Контрольного управления Администрации Президента РФ.
В-четвертых, предмет административного права охватывает и деятельность судов и судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Дело в том, что, являясь органом правосудия, они тем не менее руководствуются нормами КоАП, что не может быть изъято из предмета административного права. Возможно, эта сфера деятельности судов и судей со временем превратится в административную юстицию, суды будут называться административными, а судьи мировыми, единолично рассматривающими значительную категорию дел об административных правонарушениях.
В-пятых, к предмету административного права могут быть отнесены общественные отношения, возникающие в деятельности общественных объединений, которым государство передало некоторые свои государственно-властные полномочия. Например, народным дружинам переданы некоторые полномочия государственных правоохранительных органов в сфере охраны общественного порядка, и народные дружинники могут осуществлять задержание нарушителей, составлять протоколы (акты) о правонарушениях. Естественно, подобная деятельность общественных объединений регулируется нормами административного права.
Метод административного права,
характеризующий способ регулирующего воздействия на общественные отношения, отличается рядом особенностей. Он включает в себя иерархичность,
т.е. выполнение предписаний, приказов, требований, запретов вышестоящих органов и должностных лиц нижестоящими. Этот метод может быть сопоставлен с методами гражданско-правового регулирования. Учет этих различий особенно необходим тогда, когда нормы административного и гражданского права регулируют одну и ту же группу общественных отношений (например, отношения в области разграничения государственной собственности, инвестиций, торговли регулируются и административным, и гражданским правом).
Для гражданско-правового регулирования характерно равенство сторон; отсюда широкое применение договорных форм. Административно-правовой метод предполагает неравенство
сторон: воля одной из них главенствует над волей другой стороны. Это имеет место во взаимоотношениях органов исполнительной власти и предприятий, учреждений, организаций, органов исполнительной власти и граждан. В административно-правовых отношениях одна сторона очень часто наделена государственно-властными полномочиями по отношению ко второй стороне, именно она – первая сторона – принимает юридически обязательные решения, осуществляет государственный контроль над действиями другой, может в предусмотренных законом случаях применить к ней принуждение. Хотя нередко вопрос решается по инициативе второй стороны отношения (пример тому – заявление гражданина о предоставлении жилой площади), но решение принимает именно орган исполнительной власти. Вторая сторона не может отказаться от исполнения предписания органа, осуществляющего такую власть, и вправе лишь обжаловать его в компетентный государственный орган.
Данный метод предполагает состояние подчиненности
воли одной стороны по отношению к воле другой, причем это состояние может быть достигнуто не только на добровольной, но и на принудительной основе. Этот метод предполагает возможность заставить подчиняться воле властвующего лица с использованием самых решительных мер, вплоть до применения оружия, например отражение посягательства на охраняемый объект. Метод административного права – это метод одностороннего властвования,
например инспектор ГИБДД самостоятельно привлекает к ответственности нарушителя правил дорожного движения. Этот метод характеризуется юридическим неравенством
сторон, например, руководитель и подчиненный, работник милиции и нарушитель общественного порядка. Объем их юридических полномочий различен; с одной стороны, наличие всех прав и обязанностей, предусмотренных законом, для выполнения управленческих функций, с другой – преимущественно обязанность выполнить предъявляемые требования, понести наложенное дисциплинарное или административное взыскание. Вместе с тем здесь необходимо подчеркнуть их равенство перед законом,
т.е. руководитель и подчиненный, работник милиции и нарушитель обладают определенными правами и несут соответствующие обязанности, в равной мере подлежащие безусловному выполнению.
Наконец, следует отметить и такую особенность метода административного права, как безоговорочная, лишенная какой-либо диспозитивности обязательность выполнения установленных законом правил, норм, стандартов, требований, запретов и иных предписаний.
Причем эта обязательность может касаться всех граждан, например общеобязательность соблюдения правил поведения в общественных местах правил перехода улиц, либо только специальных субъектов административного права – водителей автомототранспорта, военнослужащих, охотников, должностных лиц и т.д.
Итак, метод административного права можно определить как метод «власти и подчинения», приказа и исполнения. Данный метод административного права является приоритетным, преобладающим, но не единственным. Не все отношения в сфере исполнительной власти построены по схеме «власть – подчинение», т.е. по вертикали.
В административном праве существует немало ситуаций, когда необходимо регулировать возникающие так называемые горизонтальные общественные отношения, стороны которых находятся на одном иерархическом уровне, например отношения между двумя министерствами. Здесь отсутствует подчиненность, юридический статус характеризуется полным равенством, и ни о каком одностороннем властвовании не может быть и речи.
Вот тогда и возникает потребность в иных методах административно-правового регулирования, в качестве которых выступают взаимодействие, согласование, координация, соглашение, административный договор и др.
24.2. Нормы административного права
Нормы административного права в Российской Федерации определяют порядок создания, реорганизации и упразднения органов исполнительной власти, их перечень, цели и задачи их деятельности, компетенцию и другие стороны правового статуса этих органов, их структуру и процедуру деятельности. Распространяются они и на организацию местного самоуправления, и порядок взаимодействия его органов с органами государственной власти.
Нормы административного права устанавливают, кроме того, порядок создания, реорганизации и упразднения управляемых объектов – предприятий, учреждений и организаций и регулируют многие стороны их деятельности независимо от форм собственности, их взаимоотношения с органами государственной администрации. Нормы административного права закрепляют также порядок прогнозирования, планирования и ценообразования, распределения материальных ресурсов, регулирования заработной платы.
Конкретизируя и дополняя нормы конституционного права, нормы административного права определяют многие права и обязанности граждан, механизм их реализации и защиты от нарушений. Нормы административного права участвуют в установлении правового статуса общественных объединений, органов общественности, регулируют государственную службу.
Административное право регулирует не только публичную управленческую деятельность, но и управляемую деятельность. Пример тому – правила дорожного движения, правила поведения в общественных местах, торговли, охоты и рыбной ловли, правила, регулирующие преподавание в учебных заведениях, санитарные правила и т.д. Органы управления контролируют соблюдение этих правил и применяют меры государственного принуждения за их нарушение.
Нормы административного права определяют, какие деяния (действия или бездействие) являются административными правонарушениями, устанавливают виды и меры административной ответственности за их совершение, порядок производства по делам о таких правонарушениях.
В научной литературе высказывалось мнение, что административное право регулирует и общественное управление. В этом утверждении есть доля истины: государство иногда наделяет общественные объединения, органы общественности публичными полномочиями «внешнего» характера. Но в основном общественное управление регулируется не законодательством, а уставами общественных объединений.
Административное право не регулирует внутреннее управление в частных фирмах, ассоциациях, концернах и т.д. Их высшие органы сами устанавливают свои системы управления, свои порядки, которые, однако, не должны противоречить законодательству.
Органы исполнительной власти действуют на основе законов, но многие из них при этом обладают правом издания нормативных актов, которые регулируют деятельность предприятий, учреждений и организаций, а также граждан, т.е. участвуют в определении их прав и обязанностей. Гражданин может, конечно, не реализовать право, предоставленное ему, но он не может отказаться от самого этого права, поскольку оно установлено властным путем – законом или на основе закона. Все это связано с тем, что государственный орган, должностное лицо, осуществляющее исполнительно-распорядительную деятельность, действует по поручению государства, выражает государственную волю, участвует в выполнении функций государства.
Административное право очень близко стоит к конституционному (государственному) праву, и часто даже невозможно установить четкую грань между их нормами. Но различия между этими отраслями имеется. Конституционное право занимает ведущее положение в системе права, в том числе и по отношению к административному праву. Последнее берет у конституционного права исходные начала, прямо или косвенно относящиеся к органам исполнительной власти, детализирует и дополняет их, определяет механизмы реализации тех или иных норм.
Например, Конституция РФ и другие источники конституционного права закрепляют основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. Административное право конкретизирует многие нормы о них, дополняет правовой статус гражданина другими (неосновными) правами и обязанностями, определяет механизм реализации многих конституционных прав, свобод и обязанностей. Так, Конституция РФ устанавливает, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46). Нормы же административного права призваны определить подведомственность различных жалоб, сроки и другие стороны процедуры их рассмотрения в административном порядке (порядок рассмотрения жалоб в судах определяется гражданским процессуальным законодательством).
Административное право тесно связано с гражданским правом. Обе отрасли иногда регулируют одни и те же имущественные отношения, но разными методами. Например, по распоряжению уполномоченного на то органа исполнительной власти государственная организация передает другой здания, сооружения и оборудование. В данном случае властным методом регулируются имущественные отношения двух организаций. Стороны хозяйственного договора руководствуются стандартами на продукцию, которые устанавливаются органами исполнительной власти, т.е. властным путем. Многие гражданско-правовые отношения с участием гражданина тоже возникают на базе актов государственного управления. Так, часто договор жилищного найма гражданина с жилищной организацией заключается при наличии у него ордера на данную жилую площадь. Имущественные отношения иногда возникают прямо из актов государственного управления (т.е. без договоров); пример тому – конфискация и реквизиция предметов, наложение и взыскание штрафов. Сфера разграничения гражданского и административного права определена и в ГК РФ (п. 3 ст. 2).
Органы исполнительной власти иногда выступают не в качестве органов государства, а в качестве юридических лиц, действующих на основе норм гражданского права. Например, орган исполнительной власти может арендовать помещение у какой-либо организации, пользоваться телефоном по договору с предприятиями связи, закупать (в пределах сметы) мебель, оргтехнику и т.д. Но в таких случаях данный орган не выступает в качестве субъекта публичной исполнителъно-распорядительной деятельности, не выполняет государственных функций.
Некоторые нормы административного права тесно соприкасаются с нормами трудового права. Нормы административного права определяют полномочия органов исполнительной власти по регулированию трудовых отношений (например, полномочия Правительства РФ, Министерства труда и социального развития РФ).
Содержание индивидуальных актов управления в сфере трудовых отношений определяется, как правило, нормами трудового права, а порядок издания акта – нормами административного права, если, например, гражданин поступает на работу в государственный орган, но не на государственную должность. На государственных служащих нормы трудового права распространяются, если иное не установлено нормами административного права о государственной службе.
Через соответствующие инспекции и другие контрольные органы государство осуществляет надзор за соблюдением правил охраны труда и техники безопасности. Эта деятельность регулируется административным правом.
Административное право тесно связано с финансовым правом, которое своим рождением обязано конституционному, административному и частично гражданскому праву. Финансовое право, как известно, регулирует общественные отношения в сфере финансовой деятельности государства, прежде всего по аккумулированию и распределению денежных средств, составляющих национальный доход (налоги, бюджет). Административное право определяет компетенцию Министерства финансов РФ и других органов исполнительной власти, действующих в финансовой сфере. Финансовое право широко применяет метод прямого приказа при регулировании финансовых отношений, т.е. административно-правовой метод.
Правовые нормы, определяющие компетенцию финансовых органов как специфической группы органов исполнительной власти, являются одновременно нормами административного и финансового права. Когда речь идет о нормах, устанавливающих содержание решений этих органов в сфере финансов, то это содержание определяется, прежде всего, нормами финансового права. Организация же работы финансовых органов регулируется административным правом. Иначе говоря, административное право преимущественно регулирует организационные отношения в области финансов, а финансовое право – преимущественно сами финансовые отношения как особую разновидность экономических отношений.
Административное право определяет компетенцию органов исполнительной власти по регулированию земельных отношений и поэтому тесно связано с земельным правом. За нарушение ряда норм земельного права наступает административная ответственность. Все это свидетельствует о тесном переплетении норм административного и земельного права. По этому же принципу строится отграничение административного права от водного, лесного и горного права.
Имеет административное право точки соприкосновения и с уголовным правом. Нормы административного права определяют, какие правонарушения являются административными проступками. Некоторые из этих проступков граничат с преступлениями, и поэтому, чтобы дать верную юридическую квалификацию противоправных деяний, нередко приходится толковать во взаимоувязке соответствующие нормы административного и уголовного права. Наконец, нельзя не упомянуть, что уголовное право устанавливает ответственность за должностные преступления.
Нормы административного права можно разделить на материальные
и процессуальные.
В административном праве нет единого универсального процесса, наблюдается множество его разновидностей, что предопределяется широтой и многообразием общественных отношений, регулируемых материальным административным правом. Например, одна процедура установлена применительно к решению вопросов о предоставлении жилой площади, другая– к выдаче разрешений на приобретение охотничьих ружей, третья – к решению вопроса о приеме в вузы, четвертая – к решению дел об административных проступках. В то же время эти и другие процессы имеют и общие черты.
Административное право огромно по объему, разнообразно и изменчиво по содержанию. Его нормы, базирующиеся на нормах конституционного права, содержатся в большом числе федеральных законов и законов субъектов Федерации, в указах Президента РФ и президентов республик, в постановлениях Правительства РФ и правительств республик в составе Российской Федерации, в распоряжениях глав администраций и в постановлениях правительств областей, краев, городов федерального значения, в приказах министерств и глав ведомств. Поэтому кодифицировать его невозможно.
Правовое положение Правительства РФ и организация его работы урегулированы Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.* Структура федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 17 августа 1999 г.**, а их правовой статус – рядом федеральных законов и положениями о каждом из этих органов, утвержденными Президентом РФ или Правительством РФ.
* СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.
**Российская газета. 1999. 18 авг.
Например, положение о Министерстве внутренних дел РФ утверждено Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г., изменено и дополнено Указом Президента РФ от 6 сентября 1997 г., а структура МВД России утверждена Указом Президента РФ от 24 апреля 1998 г.*
* Российская газета. 1996. 31 июля; 1997. 16 сент.; 1998. 29 апр.
Государственная служба в настоящее время регулируется Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.* и рядом законов и других нормативных актов, определяющих особенности службы в милиции, налоговой полиции, в таможенных органах, в прокуратуре, в судах.
* СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
Административная ответственность регулируется Кодексом РСФСР об административных правонарушениях (1984 г.) с большим числом последующих изменений и дополнений. В настоящее время идет подготовка проекта нового Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Административный порядок рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан установлен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции Указа от 4 марта 1980 г. с последующими изменениями и дополнениями)*. Этот союзный законодательный акт продолжает действовать в Российской Федерации. Порядок судебного рассмотрения жалоб определяется Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.**
* ВВС. 1980.№ 11. Ст. 192.
** ВВС. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
Выше названы лишь некоторые законы и иные акты, содержащие нормы административного права. Упомянуть все акты нет никакой возможности (их десятки тысяч).
24.3. Субъекты административного права
Субъект административного права – это участник общественных отношений, обладающий определенными правами и обязанностями, которыми он наделен в связи с необходимостью реализации своих жизненных потребностей.
В административном праве его нормы реализуются гражданами, государственными органами, общественными объединениями и другими, которые и являются субъектами административного права, т.е. носителями конкретных прав и обязанностей, содержащихся в нормах административного права.
Права и обязанности субъекта административного права образуют в совокупности его правовой статус.
Правовой статус субъектов административного права образуют нормы, общие для всех субъектов, например, нормы о соблюдении правил пожарной безопасности. Правовой статус многих субъектов административного права объединяет нормы, которые реализуются только данным субъектом, например, есть правила, обращенные только к религиозным объединениям или только к охотникам. Таким образом, в зависимости от вида и объема полномочий субъекты административного права могут быть классифицированы на группы и виды.
По своему административно-правовому статусу субъекты административного права делятся на две группы: физические лица
и организации.
Физические лица в свою очередь охватывают три вида субъектов: гражданин России, иностранный гражданин и лицо без гражданства.
Организации как субъекты административного права, прежде всего, надо разделить на государственные и негосударственные. Различие их состоит в том, что государственные организации: 1) выполняют задачи, функции и полномочия, порученные им государством, 2) они базируются на государственной собственности, 3) управляются государством. К числу государственных организаций относятся органы государственного аппарата – представительные, исполнительные, судебные, органы прокуратуры и др., государственные предприятия, учреждения и организации – производственные, культуры, массовой информации, учреждения здравоохранения и т.д.
Организации негосударственные отличаются тем, что они не выполняют задач и функций государства, хотя могут и способствовать этому. Они не финансируются государством и не испытывают на себе непосредственного государственного управления. К таким организациям можно отнести объединения граждан – профсоюзы, спортивные общества, творческие союзы, партии, религиозные организации и т.д., а также коммерческие организации – частные, кооперативные, акционерные, смешанные и др.
Среди столь многочисленных субъектов административного права, тем не менее, выделяются как основные, приоритетные, два вида субъектов – граждане и органы исполнительной власти.
Административно-правовой статус гражданина
включает в себя четыре разновеликих элемента.
Первый
и самый большой объем прав и обязанностей представляет собой правовой статус личности,
человека как субъекта административного права. В Российском государстве правовое регулирование положения личности, человека должно занимать центральное, приоритетное место, ибо здесь выражается идея о том, что право и государство, его органы и должностные лица призваны служить обществу, каждой личности, каждому человеку. Именно эта мысль выражена в ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства».
Сформулированный в ст. 2 Конституции РФ характер взаимоотношений личности и государства является общепризнанным для большинства стран и народов мира, что нашло свое закрепление в важнейших актах международного права, принятых Организацией Объединенных Наций и Европейскими организациями*.
* Например, Советом Европы 4 ноября 1950г. была принята Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод.
Российское государство, следуя по пути признания общедемократических начал развития общества и международных актов в этой области, в 1991 г. приняло Декларацию прав и свобод человека и гражданина, которая вошла в ныне действующую КонституциюРФ.
Согласно Конституции РФ и основанному на ней законодательству личность, человек, независимо от его служебного, общественного или имущественного положения, национальности, вероисповедания и т.д., является в Российской Федерации субъектом права всех его отраслей, для чего основы правового статуса личности закреплены в Конституции РФ, причем в данном статусе личности важное место занимают и нормы административного права.
Конституция РФ признает естественную природу прав и свобод человека, они неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17).
Среди провозглашенных в Конституции РФ основных прав и свобод, составляющих правовой статус личности и находящихся в той или иной мере в сфере административно-правового регулирования, можно назвать, например, право на жизнь (ст. 20), на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22), право на неприкосновенность жилища (ст. 25), право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23).
Провозглашая права личности, Конституция РФ определяет для личности и определенные обязанности, например, платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу и окружающую среду (ст. 58), не заниматься экономической деятельностью, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34).
Вместе с тем Конституция РФ устанавливает в исключительных случаях возможность ограничения прав личности только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55). Причем правовые нормы, ограничивающие права личности, обычно носят административно-правовой характер. Например, право на неприкосновенность жилища может быть ограничено сотрудниками милиции при наличии оснований, предусмотренных соответствующими административно-правовыми нормами, в частности при розыске преступника, если в квартире или доме совершается преступление или нарушение общественного порядка, угрожающего жизни или здоровью людей, при пожаре и в других случаях.
Вторая
составная часть административно-правового статуса представляет собой статус гражданина
РФ. Как субъект административного права, каждый гражданин имеет свой гражданский правовой статус.
Структура административно-правового статуса гражданина включает: 1) правовой статус личности, о чем речь шла выше; 2) его права и обязанности, вытекающие из факта гражданства.
Нормы административного права, определяющие административно-правовой статус гражданина, устанавливают его права и обязанности в государственной и общественной деятельности. Это нормы об участии в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), право на объединение (ч. 1 ст. 30), право мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31), обязанность нести воинскую службу (ч. 2 ст. 59) и др. Далее, это нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в его хозяйственно-трудовой деятельности, например, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), право на свободный труд, выбор профессии и рода деятельности (ч. 1 ст. 37), право частной собственности, в том числе на землю (ч. 1 ст. 35, ч. 1 ст. 36), и др. Наконец, нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в личной или семейной сфере, не затрагивающей интересы общества, например, право на литературное, художественное, научное, техническое творчество, право на изменение фамилии, имени, отчества и др.
Когда физическое лицо обрело статус личности, затем гражданина, к ним добавляется третий элемент административно-правового статуса
– социальный.
Он необходим, чтобы гражданин мог заняться конкретной профессиональной трудовой деятельностью, учиться, служить в Вооруженных Силах и т.д. Личности и гражданину для этого необходимы новые, дополнительные права и обязанности, т.е. сверх правового статуса личности и гражданина. В сфере общественно-трудовой деятельности насчитываются тысячи профессий и специальностей, и каждая из них имеет свой правовой статус, установленный в основном нормами трудового и административного права.
И здесь в качестве социального элемента административно-правового статуса гражданина можно выделить правовые статусы рабочего, служащего, учащегося, военнослужащего, пенсионера и т.д.
Четвертый элемент административно-правового статуса гражданина можно назвать статусом,
включающим в себя права и обязанности, которые граждане приобретают по своему желанию, личному интересу для удовлетворения своих чисто индивидуальных потребностей. Это, например, любители-охотники, любители-водители, в том числе судоводители, спортсмены-непрофессионалы, туристы, коллекционеры и т.д. Все они получают официальный документ для занятия избранным делом, причем для каждого особого статуса субъекта установлен определенный круг прав и обязанностей.
Итак, общий административно-правовой статус гражданина можно образно представить в виде «матрешки», когда в статус человека (личности) входит статус гражданина, в него – социальный, а затем и самый маленький по объему прав и обязанностей – особый статус. Тем не менее, необходимо подчеркнуть, что это единый статус, единый правовой комплекс прав, свобод и обязанностей гражданина Российской Федерации.
Определенными особенностями характеризуется административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства.
С определенными изъятиями на территории Российской Федерации они пользуются теми же правами и свободами и несут те же обязанности, что и граждане России, если иное не оговорено законом.
Изъятия из этого общего положения: 1) они не могут избирать и быть избранными в государственные органы власти и органы местного самоуправления, 2) не несут обязанностей по военной службе, 3) не могут занимать служебные должности, если это предусмотрено соответствующим правовым актом, 4) им не могут быть проданы земельные участки, 5) они не могут заниматься предпринимательской или любой другой деятельностью, связанной с обороной страны и государственной безопасностью, пользованием информацией, составляющей государственную тайну, 6) исключительно к ним может быть применена и такая мера административной ответственности, как административное выдворение за пределы Российской Федерации (ст. 321
КоАП).
Правовой статус органов исполнительной власти.
Установление системы федеральных органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, отнесено Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71). Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ.
Статья 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает, что Правительство РФ – это исполнительный высший орган государственной власти Российской Федерации. Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
В своей деятельности Правительство РФ руководствуется рядом основных принципов: верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. О полномочиях Правительства РФ имеются статьи в ряде федеральных законов и указов Президента РФ. Правительству подчинено большое число других федеральных органов исполнительной власти (министерств, государственных комитетов и т.д.).
Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, «в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Пока такого закона нет (имеется лишь его проект, обсуждаемый в Федеральном Собрании). Системы органов исполнительной власти субъектов Федерации определяются сейчас главным образом их законодательством и отличаются значительным разнообразием. Однако наличие некоторых органов предусмотрено федеральными законами и указами Президента РФ (так, Законом РФ «О милиции» в республиках установлено наличие министерств внутренних дел, а в остальных субъектах Федерации – главных управлений или управлений внутренних дел; указами Президента РФ предусмотрено наличие в областях и краях глав их администраций, очерчены основы их компетенции и взаимоотношений с другими органами государственной власти).
При рассмотрении компетенции федерального Правительства необходимо учитывать, что, хотя Президент РФ по Конституции 1993 г. не является более главой исполнительной власти (он теперь глава государства, призванный, в частности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти – ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), за ним сохранился ряд полномочий по осуществлению исполнительной власти (право назначения высших должностных лиц, присвоения высших чинов, рангов, воинских званий и т.д.). Решение таких вопросов, естественно, не входит в компетенцию Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, хотя Президент решает их, как правило, по представлениям этих органов.
Следует также иметь в виду, что Президент РФ является по должности Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ и Председателем Совета Безопасности. В связи с этим ряд федеральных министерств и ведомств непосредственно подведомственны Президенту (см. гл. 13).
Правительство обязано выполнять указы и распоряжения Президента. В то же время оно обладает относительной самостоятельностью по отношению к нему: Президент вправе отменять акты Правительства только в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115), т.е. не может это сделать по соображениям нецелесообразности упомянутых актов.
Председатель Правительства – это не спикер его заседаний. Он, как сказано в Конституции РФ, «определяет основные направления деятельности Правительства... и организует его работу» (ст. 113). Право председательствовать на заседаниях Правительства имеет и Президент (п. «б» ст. 83 Конституции РФ). В таком случае Председатель Правительства уступает ему свое место председательствующего.
Подведомственные Правительству РФ федеральные органы исполнительной власти весьма разнообразны. Это министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии России, службы, агентства, надзоры и т.д.
Министерства являются, как правило, отраслевыми органами (например, Министерство РФ по атомной энергии, Министерство обороны РФ, Министерство путей сообщения РФ). Но есть и межотраслевые министерства (Министерство экономики, Министерство труда и социального развития РФ и т.д.). Имеются и министерства по крупным проблемам (Министерство по делам федерации и национальностей РФ). Некоторые государственные комитеты являются межотраслевыми органами (например, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии), другие – отраслевыми органами (Государственный комитет РФ по кинематографии). Иные органы федеральной исполнительной власти бывают и отраслевыми, и межотраслевыми, и проблемными (например, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная архивная служба России, Федеральная служба геодезии и картографии России, Федеральная служба налоговой полиции РФ). Наименование «надзор» имеют органы, возглавляющие системы контрольно-инспекционных органов (Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности).
Основы компетенции многих из этих органов (Министерства РФ по налогам и сборам, Государственного таможенного комитета РФ и др.) очерчены федеральными законами. О каждом министерстве, ином федеральном органе исполнительной власти имеется Положение, утверждаемое или Президентом, или Правительством.
Многие федеральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы (пример тому – территориальные управления Государственного таможенного комитета, военкоматы – региональные органы Министерства обороны). Территориальные органы федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, если границы их деятельности совпадают с границами субъектов Федерации (а, как правило, так оно и бывает), возглавляют должностные лица, назначаемые руководителями этих министерств и иных федеральных органов по согласованию с субъектами Федерации.
Министерства Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия и коллегиальности при верховенстве единоначалия. Федеральные министры и другие руководители федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации назначаются Президентом РФ. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Руководители федеральных министерств и иных органов исполнительной власти РФ издают свои приказы в пределах компетенции каждого из этих органов, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Коллегии этих органов обсуждают и решают на регулярно проводимых заседаниях основные вопросы их компетенции, Председателями коллегий являются руководители упомянутых органов. Решения коллегий приводятся в жизнь приказами этих руководителей.
24.4. Административное принуждение
Понятие и признаки административного принуждения.
Административное принуждение наряду с убеждением является методом реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления, оно как система определенных мер обладает целым рядом специфических признаков, которые позволяют выделить его в качестве самостоятельного вида государственного принуждения.
К основным признакам, характеризующим административное принуждение, можно отнести следующие.
Административное принуждение является особым видом государственного принуждения,
имеющим своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления. Меры административного принуждения используются в процессе реализации исполнительной власти соответствующими органами и должностными лицами, что является результатом проявления их государственно-властных полномочий. Всем мерам административного воздействия присущ властно-принудительный характер.
Данный признак административного принуждения необходимо подчеркнуть особо, поскольку некоторые авторы отрицают принудительный характер ряда мер административного воздействия (например, карантина, таможенного досмотра), отождествляя их с правовыми запретами и обязанностями, самими обязывающими нормами права, которые, разумеется, мерами принуждения не являются.
Административное принуждение по своему содержанию заключается во внешнем государственно-правовом психическом и физическом воздействии
на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера, т.е. тех или иных неблагоприятных последствий.
Внешние формы проявления административного принуждения различны. Это обусловливается громадным разнообразием обеспечиваемых с их помощью отношений, целями, основаниями применения принуждения, содержанием компетенции органов и должностных лиц, которые наделены правом использования этих мер, и рядом других обстоятельств. Личные ограничения могут выражаться, например, в административном аресте за мелкое хулиганство, в задержании и доставлении нарушителя в милицию. К организационным ограничениям относятся, например, закрытие предприятий общественного питания ввиду их антисанитарного состояния, приостановление функционирования зрелищных учреждений вследствие нарушений правил противопожарной безопасности. К имущественным ограничениям относятся, в частности, штраф, конфискация, реквизиция. Все меры административного принуждения применяются для того, чтобы побудить, заставить субъекта совершить те или иные действия или воздержаться от них, либо подчиниться установленным правоограничениям. Таким образом, объектом принудительного воздействия в конечном итоге оказывается не сама личность, а ее поведение.
Меры административного принуждения могут устанавливаться только правовыми актами. Применение этих мер допускается лишь на основе законов и других нормативных предписаний и только в пределах и формах, предусмотренных нормами права. Следовательно, административное принуждение является правовым принуждением, направленным на реализацию правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления.
Административное принуждение применяется лишь уполномоченными на то органами и должностными лицами.
Их круг строго определен правовыми актами. Как правило, к ним относятся исполнительные органы и их должностные лица, уполномоченные на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления (например, органы внутренних дел, контрольно-надзорные органы). Таким образом, административное принуждение характеризуется множественностью органов и должностных лиц, полномочных применять меры такого принуждения.
Специфика управленческих отношений объективно определяет необходимость самостоятельной и быстрой реакции соответствующих
должностных лиц на правонарушения, оперативного использования ими дозволенных правом мер. Нарушения правопорядка должны быть прекращены немедленно, ибо они затрагивают интересы всего общества, нередко угрожают личной и имущественной безопасности граждан.
В этой связи очевидной становится особенность административного принуждения, которое должно заключаться в немедленном его применении,
с целью предупредить, пресечь противоправное посягательство, безотлагательном следовании за совершенным правонарушением. Именно в этом и состоит эффект административного принуждения.
Административное принуждение характеризует внесудебный порядок
его применения соответствующими органами исполнительной власти, должностными лицами в процессе реализации своей компетенции без обращения в суд. Вместе с тем правом административной юрисдикции наделены суды и единично судьи, которые рассматривают значительную категорию дел об административных правонарушениях и применяют к виновным меры административного наказания (административные взыскания, например, за мелкое хулиганство). Однако эта деятельность судов (судей) не является правосудием в полном смысле слова, а составляет часть административного процесса.
Административное принуждение осуществляется в рамках особых охранительных административно-правовых отношений,
складывающихся в сфере государственного управления и охватывающих права и обязанности компетентных органов и лиц, к которым оно применяется. Применение мер административного принуждения в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц ограничивается сферой защиты преимущественно общеобязательных правил поведения, не имеющих ведомственных границ, например, правил пожарной безопасности, правил лицензионно-разрешительной системы, природоохранительных правил и т.д.
Административное принуждение характеризует и то обстоятельство, что компетентный государственный орган и лица, к которым оно применяется, не связаны отношениями служебной подчиненности. Субъект административной власти и нарушитель не являются членами одного коллектива, нарушитель непосредственно по службе не подчинен тем, кто применяет к нему меры административного принуждения, в отличие от дисциплинарного принуждения, реализуемого в рамках государственно-служебных отношений. Здесь находит объяснение и то обстоятельство, что административное принуждение может использоваться в отношении широкого круга субъектов административного права.
Процессуальный порядок его применения отличается оперативностью, относительной простотой и экономичностью. Административное принуждение применяется не только к физическим лицам (гражданам России, иностранным гражданам и лицам без гражданства), но и в отношении юридических лиц. В связи с переходом к рыночной экономике и появлением частных, акционерных и других негосударственных предприятий, учреждений и организаций расширяется сфера применения административного принуждения в виде достаточно крупных штрафных санкций за нарушение юридическими лицами общеобязательных правил, установленных законодательными актами в области строительства, за нарушение земельного, налогового и таможенного законодательства, нарушения правил пожарной безопасности, законодательства о рекламе и т.д.
Одним из важнейших признаков административного принуждения является специфическая юридическая природа оснований его применения.
Основаниями применения административного принуждения являются: во-первых, совершение административного правонарушения, во-вторых, наступление особых условий, предусмотренных правовой нормой, например, эпидемий, эпизоотии, стихийных бедствий, катастроф техногенного характера и других чрезвычайных обстоятельств, при которых меры административного принуждения используются при отсутствии правонарушения и вины человека в целях предупреждения возникновения тех или иных опасных последствий, их локализации. Необходимо подчеркнуть коренное отличие оснований административного принуждения от оснований иных видов государственного принуждения, в частности, уголовного наказания, в качестве которого может выступать только совершение правонарушения, т.е. преступления.
Виды административного принуждения.
Административное принуждение охватывает понятие правовой ответственности, но им не исчерпывается, ибо не всякая принудительная мера, применяемая органами государства, может быть отнесена к разряду мер юридической ответственности. Более того, в обеспечении государственного управления первостепенное значение принадлежит не только юридической ответственности, но и другим видам правового принуждения. К ним, например, относятся те меры, назначение которых исчерпывается одним принуждением к исполнению возложенной на лицо обязанности или восстановлением нарушенного (нарушаемого) права.
Меры административного принуждения весьма многочисленны и разнообразны. Они различаются по целям, основаниям и порядку применения, что создает объективные предпосылки для их классификации.
В зависимости от целей и способа обеспечения правопорядка, определяемых объективным характером общественных отношений и противоправных посягательств на эти отношения, все меры административного принуждения можно подразделить на четыре группы:
1) административно-предупредительные меры;
2) меры административного пресечения;
3) меры административной ответственности;
4) меры административно-процессуального обеспечения.
Меры административного принуждения направлены на предупреждение правонарушений или наступления тех или иных неблагоприятных последствий (например, при эпидемии); затем, если правонарушение возникло, их цель – пресечь, прекратить его, и лишь позднее может появиться необходимость наложения взыскания, т.е. наказания правонарушителя. При этом применение административного взыскания представляет собой реализацию административной ответственности за совершенное правонарушение, тогда как административные меры предупредительного характера могут применяться и при отсутствии правонарушений (например, личный досмотр пассажиров в аэропортах).
Статьей 239 КоАП предусмотрена возможность применения принудительных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Они применяются в целях пресечения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия, установления личности, составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях. Таким образом, речь идет в данном случае о мерах административного принуждения процессуального характера.
24.5. Административное правонарушение и административная
ответственность
Понятие и признаки административного правонарушения.
В Российской Федерации действует большое число различных юридически обязательных правил. Одни из них адресованы всем гражданам, другие – работникам тех или иных отраслей хозяйства и социально-культурной деятельности, третьи – должностным лицам, занимающим определенные должности. Это правила поведения в общественных местах, правила дорожного движения и пользования различными видами транспорта, правила охраны труда и техники безопасности, правила торговли, санитарные, ветеринарные и противопожарные правила, правила охоты, рыбной ловли и охраны окружающей среды, правила приобретения, учета, хранения и использования охотничьего огнестрельного оружия, взрывчатых и радиоактивных веществ, правила паспортной системы, воинского учета, пограничного режима, таможенные правила и т.д.
Выполнение таких правил затрагивает интересы государства, предприятий, учреждений, организаций и граждан. Например, нарушение правил поведения в общественных местах мешает людям нормально отдыхать. Безбилетный проезд пассажиров наносит имущественный ущерб транспортным предприятиям. Нарушение правил дорожного движения ставит под угрозу жизнь и здоровье людей, приводит к повреждению транспортных средств, снижает пропускную способность дорог. Нарушение правил охоты и рыбной ловли наносит вред живой природе, а тем самым и обществу.
В ст. 10 КоАП сформулировано официальное определение административного правонарушения. Из статьи следует, что это, во-первых, действие
или бездействие,
во-вторых, оно противоправно,
в-третьих, совершенное виновно,
в-четвертых, влечет по закону именно административную ответственность.
В отличие от преступлений административные правонарушения не охарактеризованы как общественно опасные деления, хотя их вредность констатирована указанием на то, что они посягают на общественный и государственный порядок, на собственность, права и свободы граждан, на порядок управления.
Тем не менее, есть основания считать, что административным правонарушениям присуща не вредность или вредоносность, а именно общественная опасность как материальный признак любого правонарушения.
Трудно, просто невозможно отказать в общественной опасности таким административным правонарушениям, которые посягают на безопасность дорожного движения, пожарную безопасность (в результате этих нарушений ежегодно гибнут десятки тысяч людей), правила, связанные с приобретением, хранением и использованием огнестрельного охотничьего или служебного оружия, взрывчатых веществ, радиоактивных изотопов, сильнодействующих ядов и других объектов. К ним, несомненно, необходимо отнести и многие экономические административные правонарушения. Эту позицию разделяют видные ученые-административисты А.Е. Лунев, Ю.М. Козлов, А.П. Шергин и др.
Между тем некоторые авторы упрощают ситуацию, считая, что по отсутствию у административных правонарушений общественной опасности их можно легко отграничить от преступлений. Это, конечно, заблуждение. Единственным критерием отграничения административного правонарушения от преступления может быть лишь степень общественной опасности, которая, конечно, различна у этих видов правонарушений.
Нарушение правил, о которых говорилось выше, иногда может повлечь уголовную ответственность, если это прямо предусмотрено Уголовным кодексом. Но в большинстве случаев вред от каждого нарушения таких правил не настолько велик, чтобы отдавать нарушителей под суд, признавать преступниками. Для подобных случаев, а они наиболее часты, государство и учредило административную ответственность, которая по характеру мер менее сурова, чем уголовная, не влечет судимости и применяется, как правило, органами исполнительной власти, т.е. более оперативно, на основе менее сложного процесса, чем уголовный.
Обычно отличить преступление от административного правонарушения не столь трудно. Есть противоправные деяния, которые заведомо не могут быть отнесены к числу преступлений (например, безбилетный проезд на транспорте). Есть и такие преступные деяния, которые никак не могут быть отнесены к числу административных правонарушений (например, убийство). Но применительно к некоторым нежелательным для общества деяниям уловить ту черту, где «вредоносность» перерастает в общественную опасность, нелегко, тем более что точные границы между преступлениями и административными правонарушениями не являются чем-то раз навсегда данным, застывшим. Законодатель с учетом достигнутого уровня развития общества, внешней и внутренней обстановки, позитивных различных и негативных процессов вводит новые составы преступлений и административных правонарушений, отменяет некоторые ранее существовавшие, переводит отдельные деяния из разряда преступных в разряд административных правонарушений или наоборот.
Поскольку объекты посягательства у ряда административных правонарушений и преступлений общие, вопрос об их размежевании в «пограничных зонах» порой довольно сложен. Для его решения приходится сопоставлять нормы уголовного и административного права. При этом учитывается общее правило о том, что за нарушение обязательных правил виновные несут административную ответственность, «если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности» (ст. 10 КоАП).
Для определения степени общественной опасности правонарушения и отграничения административных правонарушений от преступлений применяется такой критерий, как наличие или отсутствие тяжких последствий. Например, если нарушение транспортных правил повлекло гибель людей или иные тяжкие последствия, то оно квалифицируется как преступление, а если таких последствий нет, то административное правонарушение.
Иногда достаточно возможности наступления тяжких последствий, а не их реального наличия. Так, нарушение правил хранения, использования и перевозки взрывчатых и радиоактивных веществ, даже если оно лишь могло повлечь тяжкие последствия, уже рассматривается как преступление.
Нередко критерием является размер имущественного ущерба, причиненного правонарушением. Например, хищение государственного или общественного имущества на сумму, превышающую минимальный размер месячной оплаты труда, считается преступлением, а на меньшую сумму – административным правонарушением.
Иногда квалифицирующее значение имеет форма вины: совершенное умышленно деяние считается преступлением, а по неосторожности - административным правонарушением. Например, причинившая значительный ущерб умышленная потрава посевов скотом или птицей всегда считалась преступлением, а совершенная по неосторожности – административным правонарушением, независимо от размера потравы.
Есть особенности в способах совершения административных правонарушений гражданами и должностными лицами. Граждане, в том числе «рядовые» работники предприятий, учреждений и организаций, отвечают только за нарушение установленных правил своими собственными действиями. Должностные же лица, т.е. лица, обладающие распорядительными полномочиями, кроме того, подлежат ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением другими людьми установленных правил, если обеспечение их выполнения входит в служебные обязанности этих должностных лиц (ст. 15 КоАП). Например, за допуск к управлению транспортными средствами водителей, находящихся в состоянии опьянения, или лиц, не имеющих права управления транспортным средством, должностные лица автохозяйства, ответственные за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств, подвергаются штрафу. Следовательно, применительно к должностным лицам в качестве конкретного специфического основания их административной ответственности предусмотрено необеспечение выполнения иными лицами тех или иных правил.
Имеются особенности административной ответственности родителей и лиц, их заменяющих. Они несут такую ответственность за злостное невыполнение обязанностей по воспитанию детей и контролю над их поведением. Например, в связи с совершением хулиганства или мелкого хулиганства подростком в возрасте от 14 до 16 лет его родители могут подвергаться штрафу. Но здесь нет ответственности за чужую вину: родители несут ответственность не за хулиганские действия детей, а за отсутствие надлежащего контроля над их поведением.
Чтобы нести административную ответственность (обладать административной деликтоспособностью), нужно достичь предусмотренного законом возраста. Административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16 лет. Напомним для сравнения, что законодательство допускает иногда применение уголовной ответственности к лицам, совершившим преступления и в более раннем возрасте.
Лицо, действовавшее в состоянии крайней необходимости и необходимой обороны, административной ответственности не подлежит. В данном случае применяется тот же принцип, что и в уголовном праве. Если, например, водитель автомашины с превышением установленной скорости везет в больницу человека, нуждающегося в неотложной медицинской помощи, то он не будет наказан за превышение скорости, поскольку действует в ситуации крайней необходимости. Стрелять из охотничьих ружей в населенных пунктах нельзя; за это предусмотрены штраф, возмездное изъятие ружья или его конфискация. Но если человек стрелял из ружья, чтобы припугнуть вооруженных бандитов, нападающих на него, пытающихся ворваться в его дом, то он не будет нести ответственность за стрельбу (необходимая оборона).
Законом установлен давностный срок наложения административного взыскания, оно может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а если правонарушение было длящимся (проживание без регистрации, уклонение от регистрации охотничьего ружья и т.д.), то не позднее двух месяцев со дня обнаружения нарушения.
Законодательство закрепляет систему «гибкого реагирования» на административные правонарушения и не требует, чтобы всякое такое правонарушение обязательно влекло административную ответственность даже в пределах давностного срока. При малозначительности совершенного административного правонарушения орган (должностное лицо), уполномоченный решать дело, может вообще освободить нарушителя от административной ответственности и ограничиться устным замечанием (ст. 22 КоАП). Кроме того, лицо, совершившее административное правонарушение, освобождается от административной ответственности в связи с передачей материалов на рассмотрение общественности, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности нарушителя к нему целесообразно применить меру общественного воздействия, а не административное взыскание (ст. 21 КоАП).
В ряде случаев административное правонарушение влечет, в порядке исключения, не административную, а дисциплинарную ответственность. В результате появляется несоответствие вида правонарушения и вида ответственности за его совершение. Военнослужащие, а также лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения, как правило, по дисциплинарным уставам, т.е. дисциплинарную ответственность. Однако за нарушение режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, правил дорожного движения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил, они несут административную ответственность.
Как известно, есть и гражданские лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине. Это, например, работники гражданской авиации, железнодорожного, морского и речного транспорта. В случаях, прямо предусмотренных соответствующими положениями и уставами, за совершение административных правонарушений при исполнении служебных обязанностей они несут дисциплинарную ответственность, а в остальных случаях – административную ответственность на общих основаниях.
Понятие цели и особенности административной ответственности.
Административная ответственность – это один из видов правовой ответственности наряду с уголовной, гражданско-правовой и дисциплинарной. Она устанавливается государством путем издания его органами правовых норм, определяющих: а) основания ответственности; б) меры, которые могут быть применены к нарушителю; в) порядок рассмотрения дел о правонарушениях; г) исполнение указанных мер.
Общепринятым является понимание юридической ответственности как реализации правовых санкций, применение наказания, ибо оно есть и в выговоре за нарушение трудовой дисциплины, и в административном штрафе, и в лишении свободы, и в гражданско-правовой неустойке.
Следовательно, административная ответственность рассматривается как применение установленных законом административных взысканий за совершение административных правонарушений. Из всех многочисленных мер административного принуждения (досмотр, реквизиция, задержание, изъятие и т.д.) только административные взыскания выполняют функцию наказания, и только их применение влечет наступление административной ответственности (ст. 23 КоАП).
Итак, административная ответственность – это административное правовое принуждение. Это наступление для правонарушителя отрицательных последствий морального (предупреждение), материального (штрафа) и физического (административный арест) характера.
Цель административной ответственности состоит в воспитании нарушителя в духе уважения к закону, предупреждении совершения в дальнейшем административных правонарушений как лицами, привлеченными к административной ответственности, так и другими гражданами (частное и общее предупреждение). Оказываемое в результате привлечения к административной ответственности воздействие на правонарушителя выражается в том, что государство, в лице полномочного органа, налагающего взыскание, осуждает нарушителя, совершившего противоправное деяние.
Для административной ответственности присущ всеобщий характер (правила пожарной безопасности, строительные правила и т.д.), который проявляется в следующем: во-первых, во всеобщей обязательности правил, несоблюдение которых влечет административную ответственность, во-вторых, ответственность за административные правонарушения возникает перед государством, которое устанавливает полномочия органов (должностных лиц) по рассмотрению дел об этих правонарушениях и наложению взысканий. Своей всеобщностью административная ответственность сходна с уголовной и отличается от дисциплинарной, а также гражданско-правовой, в которой ответственность наступает, главным образом, перед субъектом договорных и внедоговорных гражданско-правовых или трудовых отношений.
Административную ответственность можно рассматривать также как систему материальных и процессуальных правоотношений, поскольку ее возникновение и реализация осуществляются в определенных правовых рамках, которые устанавливаются юридическими нормами, реализуемыми в соответствующих правоотношениях. Нередко мы видим, что материальные и процессуальные правоотношения административно-правового характера сливаются, образуя единое целое, например штраф на месте совершения административного правонарушения. Здесь нет самостоятельного и отдельного административного процесса, отмечается так называемый усеченный процесс ввиду очевидности и простоты самого характера административного правонарушения.
Административную ответственность характеризует множественность органов, полномочных ее устанавливать, –
это и законодательные органы Российской Федерации и субъектов Федерации, и федеральные органы исполнительной власти, и органы исполнительной власти субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления.
Наконец, это многообразие и множественность органов, полномочных применять
административную ответственность: административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, главы администрации поселковых, сельских, районных, городских органов местного самоуправления, администрация краевого и областного уровня, районные, городские народные суды, судьи общих и военных судов, органы внутренних дел (милиции), органы государственного пожарного надзора, органы железнодорожного, морского, речного, воздушного транспорта и еще десятки других органов административной юрисдикции, входящие в систему органов исполнительной власти.
Привлечение к административной ответственности не влечет судимости и не является основанием для увольнения с работы.
Какие меры административной ответственности предусмотрены законодательством?
Первой следует назвать такую меру, как предупреждение.
Административным взысканием является лишь такое предупреждение, которое сделано путем вынесения письменного постановления или в иной установленной законодательством форме. Устное предупреждениене считается мерой административной ответственности (это мера чисто морального характера).
Административный штраф
– это денежное взыскание, назначаемое в определенной сумме, которая может быть установлена или в рублях, или в кратном по отношению к минимальному размеру оплаты труда размере (второе установлено с учетом инфляции). Штраф, как и предупреждение, является наиболее часто применяемой мерой ответственности за административные правонарушения, причем почти за все.
Лишение специальных прав
– вид административных взысканий. В данном случае речь идет, конечно, о лишении не конституционных или каких-либо иных прав, которыми граждане обладают непосредственно в силу закона, а только таких, которые решением компетентного органа предоставлены персонально данному конкретному лицу. Пример тому – лишение водительских прав за грубые нарушения правил дорожного движения, за управление автомашиной в состоянии опьянения.
Конфискация
как мера административной ответственности – это принудительное безвозмездное отчуждение непосредственно в пользу государства вещи, явившейся орудием или предметом совершения административного проступка. Конфискуется, например, таможенным органом предмет, который нельзя перевозить через границу. Уголовное право допускает конфискацию имущества в целом, административное право – только отдельных предметов.
Наряду с конфискацией законодательством допускается в некоторых, правда, весьма редких, случаях и возмездное изъятие
предмета. Так, нарушение правил приобретения, хранения и пользования охотничьими ружьями влечет штраф «с изъятием оружия с возмещением его стоимости или без такового». Во втором случае имеет место конфискация, а в первом – возмездное изъятие (охотничье ружье передается торгующей организации для продажи на комиссионных началах, а вырученные от реализации деньги, за вычетом комиссионных, отдаются бывшему владельцу ружья).
Законодательством предусмотрен и такой вид административного взыскания, как исправительные работы.
Суть их состоит в том, что из заработной платы (заработка) нарушителя в течение определенного срока производится удержание в доход государства денег в размере, установленном в виде процента. Поскольку вычет из заработной платы (заработка) производится неоднократно, а реальный размер вычета зависит от величины доходов человека, то при высоких доходах нарушителя суммарный вычет может быть весьма значительным. Многие юристы предлагают исключить исправительные работы из перечня административных взысканий, так как такие работы практически означают «штраф в рассрочку».
Мерой административного взыскания является административный арест
– кратковременное (сроком до 15 суток) лишение свободы за совершение некоторых административных проступков, граничащих с преступлениями, если к тому же нарушителя нужно немедленно изолировать от общества. Поскольку административный арест есть, хотя и кратковременное, но все же лишение свободы, применять такую меру разрешено только народным судьям (органы исполнительной власти и их должностные лица назначить административный арест не могут). Такая мера может быть применена за мелкое хулиганство, злостное неповиновение законному распоряжению работника милиции, народного дружинника или военнослужащего, участвующих в охране общественного порядка, и за некоторые другие правонарушения.
Установлено и такое административное взыскание, как выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства
(ст. 32 1
КоАП).
Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении их через Государственную границу РФ за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, – в контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из Российской Федерации.
Процесс по делам об административных правонарушениях
менее сложен, чем уголовный, и вполне понятно почему. Такие дела, как правило, более просты, а ответственность в данном случае менее сурова, чем уголовная. Многие административные правонарушения очевидны и бесспорны; здесь обычно нет необходимости производить расследование, включать в процесс прокурора и защитника. В то же время эффективность административных взысканий в очень большой степени зависит от оперативности их наложения.
Административные правонарушения часто настолько бесспорны и малозначительны, что одно и то же должностное лицо, согласно закону, и констатирует факт нарушения, и принимает решение о наложении взыскания, и даже тут же приводит в исполнение это решение (например, взимая штраф на месте). Но, несмотря на относительную простоту, процесс по делам об административных правонарушениях призван обеспечивать достижение истины по каждому делу, законное и справедливое его решение.
Лицо, привлекаемое к административной ответственности, наделяется широкими процессуальными правами: может знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства; при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката, выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика (если не владеет языком, на котором ведется производство), обжаловать постановление по делу. Дело должно рассматриваться в присутствии лица, привлекаемого к ответственности. В его отсутствие дело может быть рассмотрено лишь в случаях, когда имеются данные о своевременном извещении человека о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела.
Свидетелем по делу об административном правонарушении является любое лицо, которому могут быть известны какие-либо обстоятельства, подлежащие установлению по данному делу. По вызову органа (должностного лица), в производстве которого дело находится, свидетель должен явиться в указанное время и в указанное место, дать правдивые показания: сообщить все известное ему по делу и ответить на поставленные вопросы. Но принудительный привод свидетелей в отличие от уголовного процесса не допускается.
Органом (должностным лицом), в производстве которого находится дело об административном правонарушении, в случае, когда возникает необходимость в специальных познаниях, может быть назначен эксперт.
Процесс по делам об административных правонарушениях не всегда имеет все известные стадии. Наибольшей простотой отличается процесс, когда предупреждение выносится, а штраф налагается и взимается на месте совершения правонарушения. Должностные лица, которым предоставлено право взимать штрафы на месте, получают под отчет бланки квитанций. При обнаружении нарушения, за совершение которого может быть наложен штраф, должностное лицо, наложившее его, тут же и взимает сумму штрафа, выдавая оштрафованному квитанцию. Копия ее остается у должностного лица. Денежные суммы, взысканные на месте, сдаются затем в соответствующий банк.
Законодательством установлено: о каждом административном правонарушении, кроме случаев, когда штраф взимается на месте, составляется протокол с указанием личности нарушителя, а также свидетелей. Законодательные акты об отдельных видах административных правонарушений более детально определяют требования, которые предъявляются к протоколу.
Все данные имеют большое значение. Например, точные сведения о личности нарушителя необходимы, чтобы обеспечить условия для последующей его ответственности, а о заработке и семейном положении – для определения размера штрафа или другой меры взыскания.
При изложении сути нарушения нельзя давать его общее описание (например, употреблять фразы вроде «нарушал общественный порядок», «нарушал санитарные правила»). Нужно точно зафиксировать, что делал или чего не делал нарушитель, какие конкретно правила он нарушил, т.е. в чем именно выразилось правонарушение.
Протокол подписывается уполномоченным на то должностным лицом или представителем общественности, составившим его, и нарушителем. При наличии свидетелей и потерпевшего протокол может быть подписан и ими. В случае отказа нарушителя от подписания протокола об этом делается запись, удостоверенная понятыми. Лицо, о котором составлен протокол, может внести в него собственноручно объяснения и замечания по существу дела, изложить мотивы отказа от подписания протокола и т.д.
А как быть, если у нарушителя нет документов, удостоверяющих личность, и нет свидетелей, которые могли бы сообщить о нем необходимые данные? В таком случае нарушитель может быть доставлен в милицию, помещение сельской, поселковой администрации или в штаб добровольной народной дружины (кое-где они еще работают) для выяснения личности и составления протокола. В случае, когда штраф, согласно законодательству, взимается на месте, а нарушитель отказывается его уплатить или расписаться в квитанционной книжке, указать свой адрес, а также при возникновении сомнений в правильности указания нарушителем сведений о себе и при отсутствии свидетелей, которые могли бы сообщить эти сведения, нарушитель тоже может быть подвергнут административному задержанию для выяснения личности и составления протокола. При совершении административных проступков некоторых видов (например, мелкого хулиганства) нарушители доставляются в милицию и при наличии документов, удостоверяющих личность.
Граждане, совершившие административные нарушения, могут быть задержаны, по общему правилу, на срок не более трех часов, а лица, находящиеся в состоянии опьянения, – до отрезвления. Задержанные по поводу мелкого хулиганства находятся под стражей до рассмотрения материалов о них начальником органа внутренних дел или народным судьей (однако, на срок не более суток). Несовершеннолетние нарушители находятся в «детской комнате» милиции до трех часов. Срок задержания исчисляется с момента доставления нарушителя туда, где задержание происходит. Доставление не входит в срок задержания, оно лишь предшествует ему.
По результатам рассмотрения дел об административном правонарушении, за исключением случаев исполнения взыскания на месте, выносится письменное постановление. Оно оформляется как отдельный документ, а в случаях, предусмотренных законодательством, – как запись на протоколе о правонарушении. Постановление принимается на основании сведений, указанных в протоколе, и данных, полученных в ходе рассмотрения дела. В коллегиальном органе постановление принимается простым большинством голосов его членов, участвовавших в заседании. Постановление должно соответствовать смыслу и букве закона, быть обоснованным и справедливым. Вынесение постановления обязательно и в том случае, когда лицо признается невиновным в совершении административного правонарушения или когда оно признано виновным, но взыскание не наложено.
Постановление, принятое коллегиальным органом, выносится и объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Поэтому гражданин, чье дело рассматривалось, имеет в случае личного присутствия возможность сразу же узнать содержание постановления. Законодательством, кроме того, предусмотрено, что постановление о наложении взыскания, по общему правилу, должно быть вручено нарушителю под расписку не позднее чем в пятидневный срок со дня вынесения.
Постановление о наложении административного взыскания может быть обжаловано в течение 10 дней со дня вынесения. Правда, из этого правила есть исключение: постановления народного судьи обжалованию не подлежат. Постановление о штрафе может быть обжаловано нарушителем или прямо в суд, или вышестоящему органу (должностному лицу), а потом – в суд, решение которого окончательно. Постановление о предупреждении, вынесенном на месте совершения нарушения, обжалуется в вышестоящий орган (должностному лицу).
При рассмотрении жалобы постановление о наложении административного взыскания оставляется без изменения, а жалоба – без удовлетворения, если будет установлено, что постановление законно и обоснованно. Постановление отменяется, и дело направляется на рассмотрение в компетентный орган, если будет установлено, что постановление вынесено органом (должностным лицом), не правомочным решать данное дело. Если компетентный орган (должностное лицо), вынесший постановление о наложении взыскания, неправильно квалифицировал административное правонарушение, или превысил свои полномочия, или при определении взыскания не учел обстоятельств, смягчающих ответственность лица, совершившего административный проступок, то орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу, изменяет постановление по существу. Например, если суд, рассматривая жалобу на постановление о штрафе, обнаружит, что размер его превышает установленный законом предел, то он снижает сумму штрафа до этого предела. Если окажется, что штраф был наложен без учета тяжести нарушения, личности нарушителя и его имущественного положения, то суд может снизить размер штрафа. В случае незаконного наложения штрафа (отсутствие состава нарушения, отмена нормативного акта, предусматривавшего административную ответственность за такого рода деяния, и т.д.) суд выносит определение об отмене наложенного штрафа и прекращении производства по делу об административном правонарушении. Если действия органа (должностного лица), вынесшего постановление о штрафе, признаны законными, то суд выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы.
Нужно учитывать, что и на стадии рассмотрения жалобы делообадминистративной ответственности согласно закону может быть прекращено.
Постановления о наложении административных взысканий могут отменяться и изменяться не только по жалобам, но и при их отсутствии – в порядке надзорного производства, причем в этом порядке могут быть отменены даже те постановления, которые обжалованию не подлежат. Например, как уже отмечалось, постановление народного судьи по делу о мелком хулиганстве обжалованию не подлежит, но может быть отменено или изменено по протесту прокурора самим народным судьей, а также независимо от наличия протеста – председателем вышестоящего суда.
Постановление о наложении административного взыскания, вынесенное с соблюдением установленных законодательством требований, имеет силу исполнительного документа, обязательного для тех учреждений, предприятий, организаций и должностных лиц, которых оно касается. Постановления эти выносятся, конечно, для того, чтобы быть реализованными. Иначе нарушитель не понесет реально того взыскания, которое ему было назначено.
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях регулирует ответственность за ряд деяний только физических лиц – граждан, лиц без гражданства, иностранных граждан. Наряду с этим имелись и имеются отдельные законодательные акты об административной ответственности предприятий, учреждений и организаций. Так, долгое время существовала ответственность в виде штрафа колхозов и государственных предприятий, расположенных в сельской местности, за невыполнение плана дорожных работ (штраф одновременно налагался на руководителей, а также колхозы и государственные предприятия). В связи с переходом к рыночной экономике сфера административной ответственности предприятий, учреждений и организаций расширяется. Они несут такую ответственность в виде штрафов, приостановления действия или аннулирования лицензий (а они дают право на занятие определенной деятельностью) за нарушения в области строительства, за нарушения земельного законодательства, налогового законодательства, нарушения правил пожарной безопасности, законодательства о рекламе и т.д.
Вопросы для повторения
1. Сформулируйте понятие административного права и определите его место среди других отраслей права, его особенности в современных условиях.
2. Определите предмет и метод административного права.
3. Каковы субъекты административного права?
4. Охарактеризуйте административно-правовой статус гражданина Российской Федерации.
5. Дайте определение административного правонарушения и его признаки.
6. В чем сущность административной ответственности и каковы ее цели и особенности?
7. Назовите меры административной ответственности.
Глава 25
УГОЛОВНОЕ ПРАВО
25.1. Понятие и задачи уголовного права
Предмет
регулирования уголовного права – общественные отношения, возникающие только в связи с совершением преступления. Субъекты уголовного правоотношения
– это лицо, совершившее преступление, и государство в лице правоприменительных органов.
Метод
регулирования общественных отношений состоит в определении в законе действий, признаваемых преступными, и в установлении наказаний, применяемых за их совершение.
Особенность уголовного права заключается также в его задачах и функциях. Основная задача – защита (охрана) общества от наиболее опасных правонарушений (преступлений). Поэтому главная функция уголовного права– охранительная. Вместе с тем уголовное право выполняет функцию общего и специального предупреждения, а также воспитательную функцию.
Уголовное право как отрасль права представляет собой совокупность юридических норм, установленных высшими органами государственной власти, определяющих преступность и наказуемость деяний, основания уголовной ответственности, освобождения от нее, а также цели и систему наказаний.
При изложении задач действующего уголовного права в Уголовном кодексе РФ 1996 г.* учтены качественные изменения, происшедшие за последние годы в политической, экономической и социальной сферах жизни общества.
* Введен в действие с 1 января 1997г. за исключением положений, для которых Федеральным законом «О введении вдействие Уголовного кодекса Российской Федерации» установленыиные срокивведения в действие (Российская газета. 1996. 18 июня).
Это отражено, в частности, в изменении приоритетов уголовно-правовой охраны. «Задачами настоящего Кодекса являются: охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений» (ч. 1 ст. 2). На первое место, таким образом, поставлена защита прав и свобод человека и гражданина, а также собственности.
Уголовное право есть средство осуществления уголовной политики, определяющей стратегические и тактические направления борьбы с преступностью. Эта политика современного этапа характеризуется двумя основными тенденциями. Во-первых, применением суровых мер наказания к лицам, совершающим тяжкие преступления либо неоднократно нарушающим уголовный закон (особенно к рецидивистам, к профессиональным преступникам, к руководителям организованных преступных формирований и т.п.). Во-вторых, сужением сферы уголовной ответственности за преступления, не представляющие большой общественной опасности. Так, к лицам, впервые нарушившим уголовный закон, применяются наказания, не связанные с изоляцией от общества. Это могут быть: штраф, лишение права заниматься определенной деятельностью или занимать определенные должности, обязательные работы. К этим осужденным возможно применение условного осуждения, а также освобождение от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием или примирением с потерпевшим.
Впервые Уголовный кодекс РФ 1996 г. непосредственно закрепляет принципы уголовного права. Это принципы законности (ст. 3), равенства граждан перед законом (ст. 4), вины (ст. 5), справедливости (ст. 6) и гуманизма (ст. 7).
25.2. Уголовный закон
Особенность уголовного права заключается и в том, что только уголовный закон устанавливает нормы уголовного права: определяет преступность и наказуемость деяний, основания уголовной ответственности, систему наказаний, порядок и условия их назначения, а также освобождение от уголовной ответственности и наказания. Уголовный закон – единственный источник уголовного права,
никакие иные правовые акты или судебные решения не могут устанавливать нормы уголовного права.
Статья 1 УК (ч. 1) гласит: «Уголовное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса. Новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в настоящий Кодекс».
Юридическим основанием уголовного законодательства является Конституция РФ и общепризнанные принципы и нормы международного права (ч. 2 ст. 1 УК). Принятие нового Уголовного кодекса обусловлено стремлением привести российское законодательство в соответствие с общепризнанными международно-правовыми нормами, КонституциейРФ, а также с качественными изменениями, происшедшими за послереформенный период в политической, экономической и социальной сферах жизни общества и государства. Беспрецедентный рост преступности, сопровождающийся появлением новых криминальных проявлений, особенно в сфере экономики, все возрастающие масштабы организованной преступности явились объективными причинами изменения уголовного законодательства.
Уголовный кодекс представляет собой систематизированное изложение норм уголовного права. Он состоит из двух частей: Общей и Особенной, объединяющих 12 разделов, 34 главы и 360 статей.
В Общей части излагаются руководящие принципы и общие положения уголовного права, в Особенной – даются определения конкретных преступлений и указываются виды и размеры наказаний за соответствующие преступления. Общая и Особенная части взаимосвязаны и представляют неразрывное единство: нельзя применить норму Особенной части УК, не обратившись к Общей части.
Общая и Особенная части УК РФ подразделяются на разделы и главы, а последние, в свою очередь, – на статьи, содержащие уголовно-правовые нормы. Статьи Общей части УК – это нормы-определения, они устанавливают и закрепляют понятия преступления, условия освобождения от уголовной ответственности и наказания. По-иному построены нормы Особенной части: здесь, как правило, различаются две составляющие части – диспозиция (дается определение конкретного преступления) и санкция (указывается вид и размер наказания за данное преступление); гипотеза – условие, при котором действует данная норма, как правило, не выделяется.
В Общей части уголовного закона регламентируется действие уголовного закона в пространстве и времени.
Действие уголовного закона в пространстве определяется по территориальному принципу (ст. 11 УК) и по принципу гражданства (ст. 12).
Территориальный принцип
означает, что все лица, совершившие преступления на территории РФ, подлежат ответственности по УК РФ. В то же время вопрос об уголовной ответственности дипломатических представителей иностранных государств и иных граждан (которые согласно международным договорам не подсудны по уголовным делам российским судам) в случае совершения ими преступления на территории РФ разрешается дипломатическим путем.
Принцип гражданства
означает, что граждане РФ, где бы они ни совершили преступление, несут ответственность по УК РФ. Согласно ему граждане РФ и постоянно проживающие в РФ лица без гражданства, совершившие преступление вне пределов РФ, подлежат уголовной ответственности по УК РФ, если совершенное ими деяние признано преступлением в государстве, на территории которого оно совершено и если эти лица не были осуждены в иностранном государстве. Россия присоединилась к ряду международных конвенций, предусматривающих уголовную ответственность за деяния, которые и по российскому уголовному праву признаются общественно опасными и наказуемыми независимо от того, совершены ли они на территории РФ или другого государства. Поэтому и иностранные граждане, оказавшиеся на территории РФ, после совершения ими подобного преступления могут быть выданы заинтересованному государству, на территории которого совершено преступление.
Действие уголовного закона во времени
в соответствии со ст. 6 УК определяется законом, действующим в период совершения этого преступления. Однако ст. 10 УК допускает возможность придания закону обратной силы. Это означает распространение действия нового уголовного закона на деяния, совершенные до вступления его в законную силу. При этом уголовный закон приобретает обратную силу лишь в случаях, когда или устраняется наказуемость деяния, или смягчается ответственность за него. Закон, устанавливающий наказуемость деяния или усиливающий наказание, обратной силы не имеет.
25.3. Понятие преступления
Одно из основных понятий уголовного права – понятие преступления, т.е. обобщенная характеристика поступков, запрещенных законом под угрозой наказания. Согласно ст. 14 УК преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом под угрозой наказания.
Непременный признак преступления – противоправность
деяния. Противоправность означает противоречие деяния конкретной норме уголовного законодательства (запрещенность деяния уголовным законом). Только то общественно опасное деяние может называться преступлением, которое предусмотрено той или иной статьей УК.
В то же время не являются преступлением действия (бездействие), хотя формально и содержащие признаки какого-либо деяния, предусмотренного уголовным законом, но в силу малозначительности не представляющие общественной опасности. Второй признак преступления, отличающий его от иных правонарушений, – особая общественная опасность.
Общественная опасность преступления заключается в том, что оно, посягая на общественные отношения, причиняет этим отношениям существенный вред
либо создает угрозу такого вреда.
Вред, причиняемый общественным отношениям иными правонарушениями: административными, дисциплинарными и гражданскими, – не является существенным, поэтому для охраны правопорядка от таких нарушений нет необходимости устанавливать уголовную ответственность. Ответственность устанавливается иными отраслями права.
Характер и степень общественной опасности преступления определяются важностью объекта посягательства*, тяжестью причиняемого этому объекту вреда, а также рядом других признаков, характеризующих форму вины, мотив и цель деяния.В некоторых случаях общественная опасность определяется и свойствами лица, совершившего преступление.
* Согласно Уголовному кодексу такими объектами являются: личность, ее права и свободы, собственность, общественный порядок и безопасность, окружающая среда, конституционный строй Российской Федерации, мир и безопасность человечества.
Следующий признак преступления – виновность.
Противоправное, общественно опасное деяние признается преступлением только в том случае, если оно совершено виновно, т.е. умышленно или по неосторожности. Действующее уголовное законодательство не допускает объективного вменения,
т.е. ответственности за один лишь факт причинения вредных последствий, какими бы тяжкими они ни оказались.
Признак, характеризующий деяние в качестве преступления, – его наказуемость:
только такое деяние относится к числу преступлений, за совершение которого закон предусматривает уголовное наказание.
В Уголовном кодексе РФ 1996 г. впервые произведена классификация преступлений в зависимости от характера и степени общественной опасности.
В ч. 1 ст. 15 УК выделены следующие категории преступлений: небольшой тяжести, средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие. Размер наказания, предусмотренный в ч. 2–5 ст. 15 УК, отражая степень общественной опасности преступления, четко определен и тем самым не дает возможности судейского усмотрения. Подобная законодательная классификация преступлений необходима при установлении законодателем и судом вида и размера наказания и при решении многих вопросов уголовно-правового характера (например, освобождения от уголовной ответственности и наказания).
25.4. Понятие уголовной ответственности, ее основание
Государственное принуждение, применяемое к лицам, виновным в нарушении норм права, выражается в различных формах юридической ответственности. Одна из них – уголовная ответственность.
Уголовная ответственность устанавливается нормами уголовного закона, которые указывают, какие общественно опасные деяния объявляются преступлениями (их исчерпывающий перечень установлен в Особенной части Уголовного кодекса), а также предусматривают наказание за их совершение.
От других форм юридической ответственности уголовная ответственность отличается повышенной тяжестью, выражающейся в том, что осуждение по уголовному делу (в отличие от дисциплинарной или административной ответственности) всегда исходит от имени государства, а воздействие при этом совершается в виде серьезных правоограничений личного или имущественного характера, что и составляет сущность наказания. При этом уголовная ответственность и наказание – понятия несовпадающие, ибо уголовная ответственность может быть без наказания. Но наказание не может быть без ответственности. Следовательно, понятие уголовной ответственности шире, чем понятие наказания.
Уголовная ответственность осуществляется (возникает, реализуется, прекращается) в рамках уголовно-правовых отношений. Уголовно-правовые отношения
– это регулируемые законом общественные отношения между лицом, совершившим преступление, и государством. Возникает уголовное правоотношение с момента совершения преступления. Именно с этого момента у лица, совершившего преступление, и у органов правосудия, представляющих государство, появляются взаимные права и обязанности: государство имеет право применять к виновному меры принуждения, составляющие уголовную ответственность. При этом оно обязано определить виновному конкретное наказание в пределах, установленных уголовным законом. В свою очередь лицо обязано нести ответственность. Однако оно имеет право на назначение наказания в соответствии с характером и степенью общественной опасности совершенного преступления.
Уголовная ответственность имеет определенные границы во времени. Уголовное правоотношение, знаменующее собой возникновение уголовной ответственности, возникает сразу же в полном объеме с момента совершения лицом преступления, но реализуется постепенно. Фактическая реализация уголовной ответственности начинается с момента привлечения лица в качестве обвиняемого на стадии предварительного расследования. Уголовная ответственность длится на стадии судебного рассмотрения дела, вынесения обвинительного приговора, она существует и на стадии реального исполнения назначенного судом наказания. Прекращается уголовная ответственность в случаях: отбытия наказания, освобождения лица от уголовной ответственности либо в силу актов амнистии или помилования.
Раскрывая основания уголовной ответственности, законодательство и теория уголовного права отмечают два аспекта: фактическое основание и юридическое. Так, в ст. 8 УК сказано, что основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Кодексом. Таким образом, нельзя привлекать к ответственности за мысли, убеждения, взгляды (каковы бы они ни были), коль скоро последние не выражены в деянии. При этом деяние должно быть общественно опасным, т.е. причинять вред общественным отношениям.
Если фактическое основание
уголовной ответственности – определенная форма поведения субъекта (совершение общественно опасного деяния), то юридическое основание
есть наличие в этом деянии указанного в законе состава конкретного преступления.
Таким образом, лицо привлекается к уголовной ответственности не потому, что следователь, прокурор и суд считают его опасным, а потому, что оно совершило поступок, в котором имеются признаки преступления, установленные в уголовно-правовой норме. Из этого следует, что единственное и достаточное основание уголовной ответственности есть наличие в совершенном деянии указанного в законе состава преступления. В науке уголовного права совокупность таких признаков принято называть составом преступления.
Итак, состав преступления – совокупность установленных уголовным законом признаков, характеризующих конкретное общественно опасное деяние как преступление.
В теории уголовного права признаки, характеризующие состав преступления, подразделяются на четыре группы: признаки, характеризующие объект, объективную сторону (так называемые объективные признаки состава), и признаки, характеризующие субъект и субъективную сторону (субъективные признаки).
Объектом
преступления называются общественные отношения, охраняемые уголовным законом, которым общественно опасное деяние причиняет или может причинить существенный вред.
К объективной стороне
преступления относится характеристика самого деяния (действия или бездействия), последствия этого деяния, где причиненный преступлением ущерб, и некоторые другие признаки, как-то: место, время, способ, средства, обстановка и другие, характеризующие внешнюю сторону преступления.
Обязательным признаком объективной стороны является деяние
. Оно может выступать в двух формах: преступного действия
и преступного бездействия.
Преступное действие
– это акт активного общественно опасного поведения, запрещенного уголовным законом. Например, умышленное разрушение или повреждение путей сообщения, сооружений на них, удар потерпевшего ножом с причинением вреда его здоровью.
Преступное бездействие
– это акт запрещенного уголовным законом пассивного общественно опасного поведения, т.е. несовершение лицом таких действий, которые оно должно было совершить для предотвращения вредных последствий. При преступном бездействии прежде всего необходимо установить обязанность действовать определенным образом. Обязанность действовать вытекает из ряда оснований: непосредственно из закона (неоказание помощи больному без уважительных причин лицом, обязанным ее оказывать по закону или специальному правилу); из служебного положения виновного (невыполнение должностным лицом своих обязанностей); из родственных отношений (мать не кормит грудью новорожденного ребенка) и др.
Преступное действие или бездействие – это волевой
акт поведения человека, поэтому для определения ответственности за бездействие необходимо также установить реальную возможность совершения тем или иным лицом требуемых действий, т.е. фактическую возможность в данных конкретных условиях совершить данное действие. Так, уголовная ответственность исключается, когда лицо бездействует под влиянием непреодолимой силы (действие стихийных сил природы), физического принуждения, отсутствия необходимой квалификации, производственного опыта и т.д.
К признакам объективной стороны относится причинная связь
между общественно опасным деянием и наступившим общественно опасным последствием. Для того чтобы действие или бездействие были признаны причиной наступившего общественно опасного последствия, необходимо, чтобы деяние предшествовало последствию во времени, создавало реальную возможность его наступления и, наконец, чтобы наступившее последствие явилось результатом именно этого, а не другого деяния.
Субъективная сторона
преступления – это психическая деятельность лица, непосредственно связанная с совершением преступления и представляющая органическое единство мотивационных, интеллектуальных и волевых процессов. Юридическими признаками, характеризующими субъективную сторону преступления, считаются вина, мотив и цель.
Вина
– психическое отношение лица к совершаемому им общественно опасному деянию, выраженное в форме умысла или неосторожности. Вина – обязательный признак субъективной стороны преступления, необходимое условие наступления ответственности.
Мотив
– это обусловленное потребностями и интересами осознанное внутреннее побуждение, которым руководствуется субъект при совершении преступления.
Цель
– мысленная модель будущего результата, к достижению которого стремится виновный при совершении преступления.
Вина имеет психологическое содержание, которое составляют интеллектуальные и волевые элементы. Интеллектуальный
элемент вины характеризуется двумя факторами: осознанием общественно опасного характера деяния и предвидением его общественно опасных последствий. Волевой
элемент характеризует волевые процессы, протекающие в психике субъекта преступления: виновный может желать или сознательно допускать наступление общественно опасных последствий либо легкомысленно рассчитывать на их предотвращение.
Различие в содержании и интенсивности интеллектуальных и волевых процессов, протекающих в психике субъекта, лежит в основе деления вины на формы и виды. Так, под формой
вины следует понимать законодательное определение сочетания интеллектуальных и волевых процессов, протекающих в психике виновного и раскрывающих его отношение к объективным свойствам преступления. Уголовное законодательство различает две формы вины – умысел и неосторожность.
В свою очередь, теория и практика подразделяют умысел на прямой и косвенный,
неосторожность – на легкомыслие и небрежность.
Преступление признается совершенным с прямым умыслом,
если лицо, его совершившее, осознавало общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность или неизбежность наступления общественно опасных последствий и желало их наступления (ч. 2 ст. 25 УК). Например, убийство из ревности или убийство с целью завладения имуществом потерпевшего.
Косвенный умысел
характеризуется тем, что лицо осознавало общественно опасный характер совершаемого деяния, предвидело возможность наступления общественно опасных последствий и не желало, но сознательно допускало их наступление либо относилось к ним безразлично (ч. 3 ст. 25 УК). В этом случае общественно опасные последствия не нужны лицу, однако, предвидя возможность их наступления, оно, тем не менее, совершает преступное действие, в результате которого наступает общественно опасное последствие. Например, пьяный хулиган открыл стрельбу на многолюдной улице, в результате убиты несколько человек.
Статья 26 УК определяет два вида неосторожной формы вины: легкомыслие и небрежность.
При легкомыслии
виновный предвидит возможность наступления общественно опасных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывает на их предотвращение. У субъекта нет желания или сознательного допущения общественно опасных последствий, напротив, он рассчитывает на их предотвращение, однако этот расчет оказывается неосновательным, легкомысленным, самонадеянным. Например, шофер ведет машину с недозволенной скоростью, рассчитывая на свое водительское мастерство, но по неосмотрительности совершает наезд на прохожего и причиняет тяжкий вред его здоровью.
Характерная черта небрежности
заключается в том, что виновный не предвидит возможности наступления общественно опасных последствий своего действия (бездействия), хотя при необходимой внимательности и предусмотрительности должен был и мог предвидеть эти последствия. Ответственность наступает за пренебрежительное отношение лица к своим обязанностям. Так, лицо обязано (должно) было и по обстоятельствам дела могло предвидеть последствия своих действий. Например, медицинская сестра, произведшая по невнимательности инъекцию смертельного яда (вместо лекарства), понесет ответственность за неосторожное преступление, если будет доказано, что она не только должна была, но и могла распознать яд.
Небрежность необходимо отличать от случая
(казуса) – невиновного причинения вреда(ст. 28), когда лицо не предвидело и по обстоятельствам дела не должно или не могло предвидеть наступления общественно опасных последствий своих действий. Здесь полностью исключается уголовная ответственность. Так, некто, поскользнувшись на тротуаре, упал, падая, свалил другого человека, который в результате получил тяжкий вред здоровью.
Субъектом преступления может быть только физическое лицо.
Уголовная ответственность юридических лиц исключается. Однако не всякое физическое лицо может нести уголовную ответственность. Лишь тот, кто достиг определенной степени физического, психического и социального развития, кто достаточно четко осознает общественную значимость своих поступков, может правильно ориентироваться в происходящих событиях и явлениях окружающей действительности, может быть субъектом преступления. Эти качества определяются наличием у лица вменяемости и достижением им определенного возраста, с которого может наступить уголовная ответственность.
Вменяемость –
это способность лица осознавать фактический характер своих действий и руководить ими. Вменяемость выступает как необходимое условие привлечения лица к уголовной ответственности. Невменяемость
– психическая неспособность лица осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими (вследствие болезненного состояния психики на момент совершения общественно опасного деяния). Невменяемые лица, совершившие общественно опасные деяния, не могут привлечены к уголовной ответственности и подвергнуты наказанию. Применение к ним наказания было бы несправедливым, ибо в силу отсутствия способности отдавать отчет в своих действиях или руководить ими они не могут понять и сущность применяемого к ним наказания. К этим лицам могут быть – по назначению суда – применены принудительные меры медицинского характера:
принудительное лечение в психиатрическом стационаре; передача органам здравоохранения при принудительном амбулаторном наблюдении и лечении у психиатра.
Состояние опьянения
по действующему законодательству не исключает вменяемости, если только не имело место патологическое опьянение. Лицо, совершившее преступление в состоянии обычного опьянения (независимо от его степени), считается вменяемым и не освобождается от уголовной ответственности.
Субъектом преступления, как уже отмечалось, может быть признанно лицо, достигшее ко времени совершения преступления возраста, установленного законом.
В истории уголовного законодательства России минимальные границы возраста, при котором лицо могло нести уголовную ответственность, неоднократно изменялись. Действующее законодательство (ст. 20 УК) повысило возраст уголовной ответственности несовершеннолетних. Уголовной ответственности подлежат лица, которым до совершения преступления исполнилось 16 лет. Исключение из этого правила закон допускает только в отношении ничейного круга деяний, общественная опасность, характер и сущность которых доступны пониманию несовершеннолетними и в более раннем возрасте. Так, закон определяет исчерпывающий перечень преступлений, за совершение которых уголовная ответственность наступает с 14-летнего возраста: это убийство, умышленное причинение тяжкого (или средней тяжести) вреда здоровью, похищение человека, изнасилование, насильственные действия сексуального характера, кража, грабеж, разбой, вымогательство, неправомерное завладение автомобилем без цели хищения, захват заложника, терроризм, заведомо ложное сообщение об акте терроризма, хулиганство при отягчающих обстоятельствах, вандализм, хищение или вымогательство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, хищение либо вымогательство наркотических средств или психотропных веществ, умышленное уничтожение или повреждение имущества при отягчающих обстоятельствах, приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения.
Из содержания этого перечня следует, что несовершеннолетние в возрасте от 14 до 16 лет несут уголовную ответственность, как правило, за умышленные преступления. Вместе с тем за совершение некоторых преступлений уголовная ответственность наступает только при достижении лицом 18 лет (например, уклонение от прохождения военной и альтернативной гражданской службы (ст.328 УК).
25.5. Ответственность несовершеннолетних
В УК имеется самостоятельная глава (гл. 14) об особенностях уголовной ответственности и наказания несовершеннолетних. В соответствии с ч. 1 ст. 87 УК несовершеннолетними признаются лица, которым ко времени совершения преступления исполнилось 14, но не исполнилось 18 лет.
Действующее уголовное законодательство, учитывая возрастные особенности несовершеннолетних, устанавливает ряд особых правил, ограничивающих и смягчающих применение к ним уголовной ответственности и наказаний. Так, к ним не может применяться смертная казнь, суд вправе назначить несовершеннолетнему наказание в виде лишения свободы только тогда, когда исправление и перевоспитание его невозможно без изоляции от общества. При этом несовершеннолетнему не может быть назначено пожизненное лишение свободы, лишение свободы назначается на срок не свыше десяти лет. Лишение свободы отбывается несовершеннолетними в воспитательных колониях.
Условно-досрочное освобождение от отбывания наказания к ним применяется на более льготных условиях по сравнению с взрослыми. При назначении судом наказания несовершеннолетнему возраст подсудимого всегда должен рассматриваться судом как обстоятельство, смягчающее наказание. Несовершеннолетним чаще, чем взрослым, назначается более мягкое наказание по сравнению с тем, что предусмотрено законом, а также условное осуждение. При этом учитываются условия жизни и воспитания несовершеннолетнего, уровень психического развития, иные особенности личности, а также влияние на него старших по возрасту лиц.
В отличие от УК РСФСР 1960 г. в УК РФ 1996 г. установлен перечень наказаний, которые применяются к несовершеннолетним. Перечень является исчерпывающим, никакие другие виды
наказания к несовершеннолетним не могут быть применены. Так, им в соответствии со ст. 88 УК могут быть назначены следующие виды наказания: а) штраф; б) лишение права заниматься определенной деятельностью; в) обязательные работы; г) исправительные работы; д) арест; е) лишение свободы. Назначение исправительных работ предусмотрено на менее длительный срок, чем для взрослых – до одного года. Арест (как краткосрочное лишение свободы – на срок от одного до четырех месяцев) к несовершеннолетним в возрасте 14-16 лет не применяется. При признании рецидива несовершеннолетнему не учитываются судимости за преступления, совершенные в возрасте до 18 лет. Уголовный кодекс РФ устанавливает сокращенные сроки давности при освобождении несовершеннолетних от уголовной ответственности и от отбывания наказания, а также предоставляет льготы при решении вопросов о погашении и досрочном снятии судимости.
Несовершеннолетний, достигший возраста уголовной ответственности, может быть вообще освобожден от ответственности, если судом будет установлено, что вследствие отставания в психическом развитии, не связанного с психическим расстройством, подросток во время совершения общественно опасного деяния не мог в полной мере осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий либо руководить ими (ч. 3 ст. 20 УК).
Определяя возраст несовершеннолетнего, суд обязан точно установить число, месяц, год рождения, прибегая в необходимых случаях к помощи судебно-медицинской экспертизы.
В соответствии с действующим уголовным законодательством несовершеннолетний, впервые совершивший преступление небольшой или средней тяжести, может быть освобожден не только от наказания, но и от уголовной ответственности, если будет признано, что его исправление может быть достигнуто путем применения принудительных мер воспитательного воздействия.
Часть 2 ст. 90 предусматривает следующие виды принудительных мер воспитательного воздействия:
а) предупреждение, состоящее в разъяснении причиненного его деянием вреда и последствий повторного совершения преступления;
б) передача под надзор родителей или лиц, их заменяющих, либо специализированного государственного органа;
в) возложение обязанности загладить причиненный вред;
г) ограничение досуга и установление особых требований к поведению несовершеннолетнего. Ими могут быть: ограничение пребывания вне дома после определенного времени, возвращение в общеобразовательное учреждение или трудоустройство и др.
При этом несовершеннолетнему может быть назначено одновременно несколько принудительных мер воспитательного воздействия (ч. 3 ст. 90 УК). В случае же систематического неисполнения несовершеннолетним назначенной ему принудительной меры допускается возможность ее отмены и привлечение лица к уголовной ответственности.
В соответствии со ст. 94 УК предусмотрена возможность помещения несовершеннолетнего в специально-воспитательное или лечебно-воспитательное учреждение для несовершеннолетних. Эта мера является более строгой, ибо процесс ее исполнения связан с правоограничением порой более жестким, чем содержание некоторых уголовных наказаний.
Специализированным государственным органом, на который возложено исполнение принудительных мер воспитательного воздействия, является комиссия по делам несовершеннолетних при администрации соответствующего органа местного самоуправления.
25.6. Обстоятельства, исключающие преступность деяния
Положение Конституции РФ (ч. 2 ст. 45) о том, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, конкретизируется, в частности, уголовным законом. Так, согласно ч. 2 ст. 37 УК право на необходимую оборону имеют в равной мере все лица независимо от их профессиональной или иной специальной подготовки и служебного положения, независимо от возможности избежать общественно опасного посягательства или обратиться за помощью к другим лицам или органам власти.
Однако в процессе защиты своих прав можно причинить физический и материальный вред лицам, создавшим эту опасность. В данном случае действия обороняющегося с внешней стороны кажутся преступлениями, так как формально подпадают под признаки отдельных преступлений, предусмотренных УК. Однако таковыми не признаются, так как не содержат общественной опасности. Более того, они признаются общественно полезными, так как направлены на устранение опасности общественным отношениям и препятствуют причинению им вреда. Такие обстоятельства уголовный закон относит к обстоятельствам, исключающим преступность деяния. К ним Уголовный кодекс 1996 г. кроме необходимой обороны относит следующие: крайнюю необходимость, задержание лица, совершившего преступление, физическое или психическое принуждение, обоснованный риск, исполнение приказа или распоряжения (ст. 37-42).
Итак, необходимая оборона
по своей правовой природе является действием не преступным. В тоже время в законе строго регламентируются условия (основания) ее правомерности. Данные основания правомерности относятся как к посягательству, так и к защите. Так, под общественно опасным посягательством
понимаются умышленные деяния, которые незамедлительно и неотвратимо могут повлечь причинение вреда обороняющемуся (или другим лицам). Правомерной является защита
путем причинения любого вреда посягающему, если при этом не было допущено превышения пределов необходимой обороны,
т.е. недопустимо совершение умышленных действий, явно не соответствующих характеру и степени общественной опасности посягательства (ч. 3 ст. 37 УК).
Теория уголовного права последовательно раскрывает понятие и виды превышения пределов необходимой обороны. Так, при признании явной несоразмерности средств защиты и нападения лицо оборонявшееся привлекается к уголовной ответственности за убийство или причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью, совершенные при превышении пределов необходимой обороны (ст. 108,114 УК). Однако в этих случаях закон устанавливает менее строгое наказание, чем за другие виды соответствующих преступлений.
Пример.
Поздно вечером Б. подъехал к железнодорожному складу лесоматериалов и стал грузить в свою повозку бревна. Вскоре он был обнаружен сторожем В. Последний приказал Б. сложить похищенное в штабель. Б. отказался выполнить требование. В целях пресечения преступления В. выстрелил в Б. и убил его. В действиях В. имели место признаки превышения пределов необходимой обороны, так как причиненный вред явно превосходил тот, который намеревался причинить потерпевший. В связи с этим В. был осужден по ст. 108 УК за убийство, совершенное при превышении пределов необходимой обороны.
К обстоятельствам, исключающим преступность деяния, относится также крайняя необходимость.
Крайняя необходимость –
это такое поведение лица, когда оно вынуждено для предотвращения равного или более значительного вреда одним охраняемым законом интересам причинить (в качестве крайней меры) менее значительный (меньший) вред другим охраняемым законом интересам.
Статья 39 УК устанавливает, что не является преступлением причинение вреда охраняемым уголовным законом интересам в состоянии крайней необходимости, т.е. для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или иных лиц, охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и при этом не было допущено превышения пределов крайней необходимости.
Анализ статьи показывает, что крайняя необходимость тех или иных действий правомерна, т.е. исключает общественную опасность и противоправность деяния лишь при наличии определенных условий, которые в совокупности характеризуют деяние как лишенное признаков преступления.
Например,
при тушении пожара, возникшего на одном из предприятий, упавшая балка придавила пожарнику руку. Поскольку потолочное перекрытие стало рушиться, что создало опасность для всех находящихся в помещении пожарных, командир отделения Н. отдал приказ отрубить руку пострадавшему. Приказ был выполнен, и жизнь остальных была спасена. Действия Н. были продиктованы состоянием крайней необходимости, он был освобожден от уголовной ответственности.
Не является преступлением причинение вреда при задержании лица, совершившего преступление*,
для доставления органам власти и пресечения возможности совершения им новых преступлений, если иными средствами задержать такое лицо не представлялось возможным и если при этом не было допущено явного несоответствия мер задержания характеру и степени общественной опасности совершенного задержанным преступления и обстоятельствам задержания.
* Данный институт впервые введен в Уголовный кодекс РФ 1996 г.
Поскольку задержание лица, совершившего преступление, состоит в причинении ему вреда, закон регламентирует условия его правомерности. Первым основанием задержания является совершение лицом преступления (не административного проступка), и прежде всего тяжкого или особо тяжкого. Вторым основанием задержания – бегство лица, совершившего преступление, от тех, кто намеревался доставить его в органы власти. Причинение вреда должно быть единственным средством пресечь его бегство. И, наконец, недопустимо явное
несоответствие причиненного вреда характеру и степени общественной опасности совершенного им преступления и обстоятельствам задержания. Задержание лица, совершившего преступление, обеспечивает выполнение задач правосудия, поэтому считается общественно полезным действием. Право на задержание преступника принадлежит всем гражданам. Для работника милиции задержание – служебная обязанность.
В соответствии с УК к обстоятельствам, исключающим преступность деяния, относятся новые институты, которые уголовное законодательство ранее не знало. Таковыми являются физическое и психическое принуждение, обоснованный риск, исполнение приказа или распоряжения.
Так, например, если лицо принуждают к совершению кражи путем нанесения побоев, истязаний или под угрозой убийства, то такое физическое принуждение или его угроза (психическое принуждение) исключает, как правило, уголовную ответственность.
25.7. Соучастие в преступлении
Значительное количество преступлений совершается действиями нескольких субъектов. В этом случае речь идет о соучастии в преступлении.
Соучастием в преступлении признается умышленное совместное участие двух или более лиц в совершении умышленного преступления
(ст. 32 УК).
Участие в преступлении двух или более лиц предполагает, что все они достигли установленного законом возраста уголовной ответственности, а также были вменяемы во время совершения преступления. Поэтому совершение общественно опасного деяния совместно с невменяемыми или малолетними не образует соучастия.
Для соучастия требуется, чтобы деятельность соучастников была совместной.
Понятие совместности означает взаимную обусловленность действий соучастников и единое для них последствие. Однако совместность должна быть не только объективным, но и субъективным признаком соучастия. Совместность действий соучастников в субъективном аспекте обусловлена совпадением интересов соучастников, единством психической общности.
Действия всех соучастников преступления являются умышленными.
Соучастие исключается в неосторожных преступлениях. Следовательно, с субъективной стороны оно определяется не только субъективной связью между соучастниками, но и определенным психическим отношением лица к деянию и его последствиям. Соучастием признается лишь умышленное совместное участие в совершении одного и того же умышленного преступления.
Различная степень согласованности действий соучастников позволяет выделить две формы соучастия: соучастие без предварительного соглашения и соучастие с предварительным соглашением.
К соучастию без предварительного соглашения
Уголовный кодекс РФ относит совершение преступления группой лиц, если в его совершении совместно участвовали два или более исполнителя без предварительного сговора – это наименее опасная и малораспространенная форма соучастия. Для нее свойственна минимальная степень согласованности (что обусловлено невозможностью сговора до момента преступления) и характерно присоединение участников к исполнителю преступления лишь во время его совершения. В качестве примера можно назвать убийство в коллективной драке, изнасилование и другие посягательства на личность.
Соучастие с предварительным соглашением
предполагает наличие сговора до начала выполнения действий, составляющих объективную сторону преступления, т.е. до начала выполнения деяний, предусмотренных статьей Особенной части УК. Различная степень согласованности между соучастниками в рамках этой формы соучастия позволяет выделить следующие ее разновидности: а) группа лиц по предварительному сговору; б) организованная группа; в) преступное сообщество (преступная организация) – ст. 35 УК.
Группа с предварительным сговором
имеет место, когда участники договариваются о совместном совершении преступления. Соглашение (сговор) может быть выражено в словесной, письменной форме или быть результатом молчаливого согласия. Преступления, совершенные по предварительному сговору группой лиц, повышают наказуемость виновных. Преступление признается совершенным по предварительному сговору, если в нем участвовали лица, заранее договаривающиеся о совместном его совершении.
Организованная группа
характеризуется большей степенью сплоченности между участниками: наличием руководства, разработкой плана совершения преступления, распределением ролей и действий по реализации выработанного плана. Для нее свойственны профессионализм и устойчивость: соучастники, как правило, объединяются в целях совершения не одного, а целого ряда преступлений. Организованной группой чаще совершаются преступления в экономической и хозяйственной сферах. Эта разновидность соучастия считается обстоятельством, повышающим ответственность за содеянное.
Преступное сообщество
(преступная организация) – самая опасная из всех названных выше разновидностей соучастия, она представляет собой устойчивую, сплоченную, организованную группу
лиц, созданную для совершения тяжких или особо тяжких преступлений, либо объединение организованных групп, созданное в тех же целях. Под устойчивостью преступного сообщества понимается наличие длительных или постоянных связей между его членами, а также специфические методы подготовки и совершения преступлений. Преступные сообщества создаются, в частности, для занятия наркобизнесом. Сам факт организации преступного сообщества либо руководства им, а также участие в нем влекут уголовную ответственность.
Новой формой преступного сообщества является организация или участие в незаконных вооруженных формированиях,
которое означает как организацию подобных формирований, т.е. организацию вооруженных объединений, образование дружин, так и умышленные действия, совершаемые в их составе. При этом уголовная ответственность повышается за умышленные действия, совершенные в составе незаконных формирований, если они повлекли гибель людей.
Виды соучастников.
В зависимости от характера выполнения действий соучастники подразделяются на исполнителя, организатора, подстрекателя и пособника.
Исполнителем
признается лицо, непосредственно совершившее преступление либо непосредственно участвовавшее в его совершении совместно с другими лицами.
Организатор –
это лицо, организовавшее совершение преступления или руководившее его совершением, а равно лицо, создавшее организованную группу или преступное сообщество, либо руководившее ими.
Подстрекателем
считается тот, кто путем уговора, подкупа, угрозы или другим способом склонил к совершению преступления, т.е. вызвал у другого лица (исполнителя) решимость совершить конкретное преступление.
Пособник –
лицо, содействовавшее совершению преступления советами, указаниями, предоставлением соответствующих средств или устранением препятствий к реализации деяния; это также тот, кто заранее обещал скрыть преступников, орудия, средства и следы совершения преступления, предметы, добытые преступным путем.
25.8. Понятие и цели наказания
Наказание – есть мера государственного принуждения, назначаемая по приговору суда. Наказание применяется к лицу, признанному виновным в совершении преступления, и заключается в предусмотренных Уголовным кодексом лишении или ограничении прав и свобод этого лица
(ч. 1 ст. 43 УК).
Наказание, в отличие от иных мер государственного принуждения (административных, гражданско-правовых), характеризуется следующими наиболее существенными признаками:
1) наказание устанавливается только уголовным законом;
2) наказание назначается только виновным по обвинительному приговору суда в соответствии с уголовным законом;
3) наказание назначается судом от имени государства, тогда как административные, дисциплинарные, гражданско-правовые санкции применяются от имени отдельного органа власти, органа управления либо должностного лица. Это придает наказанию публичный характер;
4) наказание заключает в себе государственное порицание как деяния, так и личности виновного. Назначение виновному наказания означает, что ему от имени государства дана отрицательная морально-политическая оценка. Она закреплена в обвинительном приговоре суда;
5) уголовное наказание порождает судимость; другие меры государственного принуждения не влекут такого последствия;
6) уголовное наказание – это правовое последствие преступления,тогда как другие меры правового воздействия – результаты менее опасных для общества правонарушений;
7) уголовное наказание по своему содержанию более сурово, чем другие виды ответственности, и выражается в большем ограничении прав виновного лица.
Наказание применяется в целях восстановления социальной справедливости,
а также в целях исправления
осужденного и предупреждения совершения новых преступлений (ст. 43 УК). Наказание предполагает предупреждение совершения
новых преступлений
как осужденными (специальное предупреждение), так и иными лицами (общее предупреждение). В соответствии со ст. 7 УК, определяющей принцип гуманизма уголовного права, наказание не имеет целью причинение физических страданий или унижение человеческого достоинства.
25.9. Система и виды наказания
Система уголовных наказаний – это установленный законом исчерпывающий и обязательный для судов перечень видов наказаний (расположенных в определенной последовательности, в зависимости от их сравнительной тяжести), которые могут быть назначены лицу, признанному виновным в совершении преступления.
Система наказаний базируется на общих принципах уголовного права. В ней предметно выражены принципы законности, равенства граждан перед законом, вины, справедливости и гуманизма. Происходящие в обществе и государстве социально-политические изменения непосредственно повлияли на систему наказаний. Из числа уголовных наказаний исключено общественное порицание, включены четыре новых вида наказания (обязательные работы, ограничение по военной службе, ограничение свободы и арест). Смертная казнь введена в общую систему наказаний, а лишение свободы подразделено на срочное и пожизненное. Наказания располагаются по степени их тяжести в обратном порядке (от менее тяжких к более тяжким).
Наказания подразделяются на три категории: основные, дополнительные и наказания, которые могут назначаться как основные и как дополнительные.
Основные
– это те наказания, которые могут быть назначены в качестве самостоятельных и не могут быть присоединены ни к какому другому наказанию. Согласно ч. 1 ст. 45 УК к ним относятся: обязательные работы, исправительные работы, ограничение по военной службе, ограничение свободы, арест, содержание в дисциплинарной воинской части, лишение свободы на определенный срок, пожизненное лишение свободы и смертная казнь.
Дополнительными
являются виды наказания, которые не могут назначаться самостоятельно. Они присоединяются к основным, усиливая карательное влияние наказания в целом. К дополнительным наказаниям закон относит два вида: лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград, а также конфискацию имущества (ч. 3 ст. 45 УК).
Наказания, которые могут применяться в качестве как основных, так и дополнительных – это штраф и лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ч. 2 ст. 45 УК).
Штраф
есть денежное взыскание, назначаемое в пределах, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, в размере, соответствующем определенному количеству минимальных размеров оплаты труда (от 25 до 1000), установленных законодательством Российской Федерации на момент назначения наказания, либо в размере заработной платы или иного дохода осужденного за определенный период (от двух недель до года).
Размер штрафа определяется судом с учетом тяжести совершенного преступления и имущественного положения осужденного.
Штраф в качестве дополнительного вида наказания может назначаться только в случаях, предусмотренных соответствующими статьями Особенной части Уголовного кодекса РФ.
В случае злостного уклонения от уплаты штрафа он заменятся обязательными работами, исправительными работами или арестом соответственно размеру назначенного штрафа.
Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью
состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью. Это наказание устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от пяти месяцев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания. Как правило, в качестве дополнительного оно применяется в случаях, если с учетом характера и степени общественной опасности совершенного преступления и личности виновного суд признает невозможным сохранение за последним права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
Лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград.
Это наказание назначается за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления с учетом личности виновного. Это только дополнительное наказание. Карательное свойство этого наказания проявляется в моральном воздействии на осужденного и лишении его возможных преимуществ и льгот, установленных для лиц, имеющих воинские, специальные или почетные звания. В этих случаях копия приговора, по которому осужденный лишается специального или воинского звания или классного чина, направляется органу, который присвоил это звание, последний вносит в установленном порядке в соответствующие документы запись о лишении осужденного звания и принимает меры к лишению его всех прав и льгот, связанных с этим званием, о чем сообщает суду.
Обязательные работы
заключаются в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ, вид которых определяется органами местного самоуправления. Обязательные работы устанавливаются на срок от 60 до 240 часов и отбываются не свыше 4 часов в день.
В случае злостного уклонения осужденного от отбывания обязательных работ они заменяются ограничением свободы или арестом.
Обязательные работы не назначаются лицам, признанным инвалидами первой или второй группы, беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 8 лет, женщинам, достигшим 55 лет, мужчинам, достигшим 60 лет, а также военнослужащим, проходящим военную службу по призыву.
Исправительные работы
назначаются как основное наказание на срок от двух месяцев до двух лет и отбываются по месту работы осужденного. При этом из заработка осужденного производится удержание в доход государства в размере, установленном приговором суда, в пределах от 5 до 20% заработка. Исправительные работы не могут назначаться нетрудоспособным лицам. Лицам, осужденным к исправительным работам, но после вынесения приговора признанным нетрудоспособными, суд может заменить их штрафом в установленном законом порядке.
В случае злостного уклонения от отбывания исправительных работ суд может заменить не отбытое наказание ограничением свободы, арестом или лишением свободы.
Ограничение по военной службе
назначается осужденным военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, на срок от трех месяцев до двух лет за совершение преступлений против военной службы, а также осужденным военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, вместо исправительных работ, предусмотренных соответствующими статьями Особенной части Уголовного кодекса. Это новый вид наказания, ранее не известный уголовному законодательству РФ. Суть его состоит в том, что из денежного содержания осужденного военнослужащего производятся удержания в доход государства в размере, установленном приговором суда, но не свыше 20%. Во время отбывания этого наказания осужденный не может быть повышен в должности, воинском звании, а срок наказания не засчитывается в срок выслуги лет для присвоения очередного воинского звания.
Конфискация имущества
состоит в принудительном безвозмездном изъятии в собственность государства всего или части имущества, являющегося собственностью осужденного. Конфискация имущества может иметь место только в качестве дополнительного наказания, она может быть полной или частичной, а также специальной (конфискация средств, орудий совершения преступления, а также незаконно добытого).
Конфискация имущества устанавливается за тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные из корыстных побуждений, и может быть назначена судом только в случаях, предусмотренных соответствующими статьями Особенной части Уголовного кодекса РФ.
Не подлежит конфискации имущество, необходимое осужденному или лицам, находящимся на его иждивении, согласно перечню, предусмотренному уголовно-исполнительным законодательством РФ.
Ограничение свободы
— новый вид наказаний в Уголовном кодексе. Оно заключается в содержании осужденного, достигшего к моменту вынесения судом приговора 18-летнего возраста, в специальном учреждении без изоляции от общества в условиях осуществления за ним надзора.
Ограничение свободы назначается:
а) лицам, осужденным за совершение умышленных преступлений и не имеющим судимости, — на срок от одного до трех лет;
б) лицам, осужденным за преступления, совершенные по неосторожности,— на срок от одного года до пяти лет.
В случае злостного уклонения лицом от отбывания этого наказания оно заменяется лишением свободы на тот же срок. Ограничение свободы не назначается лицам, признанным инвалидами первой или второй группы, беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 8 лет, женщинам, достигшим 55 лет, мужчинам, достигшим 60 лет, и военнослужащим по призыву.
Арест
также является новым, не известным прежнему Уголовному кодексу видом наказания; заключается в содержании осужденного в условиях строгой изоляции от общества и устанавливается на срок от одного до шести месяцев*. Арест не назначается лицам, не достигшим к моменту вынесения судом приговора 16 лет, а также беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до 8 лет. Военнослужащие отбывают арест на гауптвахте. Арест отличается от лишения свободы не только своей продолжительностью, но и более жесткими условиями его отбывания.
* В случае замены обязательных работ или исправительных работ арестом он может быть назначен на срок менее одного месяца.
Содержание в дисциплинарной воинской части
назначается военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, а также по контракту на должностях рядового и сержантского состава, если они на момент вынесения судом приговора не отслужили установленного законом срока службы по призыву. Это наказание устанавливается на срок от трех месяцев до двух лет за совершение преступлений против военной службы, а также в случаях, когда характер преступлений и личность виновного свидетельствуют о возможности замены лишения свободы на срок не свыше двух лет содержанием осужденного в дисциплинарной воинской части на тот же срок.
Лишение свободы на определенный срок
заключается в принудительной изоляции осужденного от общества путем направления его в специально предназначенное для этого исправительное учреждение и устанавливается на срок от 6 месяцев до 20 лет.
В ст. 56 УК определяются сроки лишения свободы в случае замены исправительных работ или ограничения свободы лишением свободы либо в случае частичного или полного сложения сроков лишения свободы при назначении наказаний по совокупности преступлений и совокупности приговоров.
Отбывание наказания в виде лишения свободы по приговору суда назначается: в колониях-поселениях, в исправительных колониях общего, строгого и особого режимов и в тюрьме.
Пожизненное лишение свободы
устанавливается только как альтернатива смертной казни за совершение особо тяжких преступлений, посягающих на жизнь, и может назначаться в случаях, когда суд сочтет возможным не применять смертную казнь. Это наказание не назначается женщинам, а также несовершеннолетним и мужчинам, достигшим к моменту вынесения судом приговора 65 лет.
Смертная казнь
как исключительная мера наказания может быть установлена только за особо тяжкие преступления, посягающие на жизнь. Для ее назначения установлен особый порядок: дела о соответствующих преступлениях не подсудны районным (городским) судам и подлежат рассмотрению с участием присяжных заседателей.
Не могут быть приговорены к смертной казни женщины, лица, совершившие преступления в возрасте до 18 лет, а также мужчины старше 65 лет. Закон устанавливает также, что смертная казнь может быть заменена в порядке помилования либо пожизненным лишением свободы, либо лишением свободы на срок 25 лет *.
* В связи с вступлением России в Совет Европы введен мораторий на исполнение смертных приговоров. 16 мая 1996 г. был принят Указ Президента РФ «О поэтапном сокращении применения смертной казни в связи с вхождением России в Совет Европы» (Российская газета. 1996. 21 мая).
25.10. Характеристика Особенной части Уголовного кодекса РФ
Особенная часть УК содержит исчерпывающий перечень преступлений и предусматривает за их совершение соответствующие виды и пределы наказаний. В основу построения Особенной части положен родовой объект преступления (содержание общественных отношений). Именно по этому признаку нормы Особенной части подразделяются на определенные группы (главы, разделы).
УК РФ 1996 г. отказался от приверженности советским традициям и перешел к новой иерархии ценностей, признанной международным правом и действующей Конституцией РФ: личность – общество – государство. На первое место в Кодексе поставлена задача уголовно-правовой охраны прав и свобод человека и гражданина, а уже потом общества и государства. В Особенной части УК РФ появились новые главы, не известные прежнему УК, например, экологические преступления, преступления в сфере компьютерной информации, преступления в сфере экономической деятельности, преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях и другие нормы об ответственности за ранее не известные разновидности общественно опасного поведения. Все это обусловлено реакцией законодателя на реальную преступность современной России, изменение социально-политических и экономических условий жизни общества. Впервые в УК включена самостоятельная глава о преступлениях против мира и безопасности человечества, которые относятся к международным преступлениям, посягающим на основные принципы международного права, обеспечивающие мир и безопасность человечества.
Особенная часть УК включает 6 разделов.
Раздел VII
(гл. 16–20) – преступления против личности.
Эти преступления посягают на такие неотъемлемые права личности, как жизнь и здоровье (гл. 16).
К посягательствам на жизнь
новый УК относит: а) убийство (ст. 105); б) убийство матерью новорожденного ребенка (ст. 106); в) убийство в состоянии аффекта (ст. 107); г) убийство, совершенное при превышении пределов необходимой обороны либо при превышении мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление (ст. 108); д) причинение смерти по неосторожности (ст. 109); е) доведение до самоубийства (ст. 110).
К посягательствам на здоровье
закон относит: умышленное причинение тяжкого вреда здоровью (ст. 111); умышленное причинение средней тяжести вреда здоровью (ст. 112); причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью в состоянии аффекта (ст. 113); причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью при превышении необходимой обороны либо при превышении мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление (ст. 114); умышленное причинение легкого вреда здоровью (ст. 115); побои (ст. 116); истязание (ст. 117); причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью по неосторожности (ст. 118); угрозу убийством или причинением тяжкого вреда здоровью (ст. 119); принуждение к изъятию органов или тканей человека для трансплантации (ст. 120); заражение венерической болезнью (ст. 121); заражение ВИЧ-инфекцией (ст. 122); незаконное производство аборта (ст. 123); неоказание помощи больному (ст. 124); оставление в опасности (ст. 125).
В главе 17 объединены преступления против свободы, чести и достоинства личности.
В Конституции РФ установлены права и свободы человека и гражданина. Часть 1 ст. 22 Конституции РФ предусматривает, что каждый гражданин имеет право на свободу и личную неприкосновенность,
а ч. 1 ст. 23 Конституции РФ закрепляет право человека на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну,
защиту своей чести и доброго имени.
Достоинство личности охраняется государством.
В гл. 17 УК имеется ряд статей, в которых установлена уголовная ответственность за посягательство на свободу, честь и достоинство личности. Так, посягательство на свободу личности предусмотрено ст. 126 (похищение человека), 127 (незаконное лишение свободы), 128 (незаконное помещение в психиатрический стационар); на честь и достоинство – ст. 129 (клевета) и 130 (оскорбление).
Преступления против половой неприкосновенности и половой свободы личности
объединяются в гл. 18 УК. Половые преступления представляют собой умышленные действия против охраняемых уголовным законом половой неприкосновенности и половой свободы, а также нравственного и физического развития несовершеннолетних и причиняющие вред конкретным личностям.
Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина
(гл. 19УК)*.
* В то же время уголовно-правовая охрана конституционных прав и свобод человека и гражданина осуществляется не только нормами этой главы, но и нормами других глав УК. Так, право на жизнь (ст. 20 Конституции РФ) охраняется нормами, устанавливающими ответственность за посягательство на жизнь ст. 105–108 УК.
Статья 2 Конституции РФ устанавливает: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Глава 19 УК устанавливает ответственность за нарушение основных прав и свобод, изложенных в гл. 2 Конституции РФ*.
* Понятие и виды преступлений подробно рассмотрены ниже.
В УК РФ 1996 г. введена новая самостоятельная глава – «Преступления против семьи и несовершеннолетних»
(гл. 20 УК), объединившая преступления против личности несовершеннолетнего, а также семейных отношений. Эта глава включает нормы об уголовной ответственности за: вовлечение несовершеннолетнего в совершение преступления (ст. 150); вовлечение несовершеннолетнего в совершение антиобщественных действий (ст. 151); торговлю несовершеннолетними (ст. 152); подмену ребенка (ст. 153); незаконное усыновление (удочерение) (ст. 154); разглашение тайны усыновления (удочерения) (ст. 155); неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего (ст. 156); злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей (ст. 157).
Данная глава отсутствовала в УК РСФСР 1960 г., хотя часть норм, ныне включенных в нее, имелась в различных главах последнего. Выделение отдельной главе против семьи и несовершеннолетних, как и включение ее в раздел «Преступления против личности», которым открывается Особенная часть УК, подчеркивает приоритетный характер уголовно-правовой борьбы против нарушений прав личности. Такой подход соответствует положениям ст. 38 КонституцииРФ, устанавливающей защиту государством материнства, детства, семьи, а также общепризнанным нормам международного права и международным договорам России (см., например, Конвенцию ООН о правах ребенка).
В разделе VIII
объединены преступления в сфере экономики:
преступления против собственности (гл. 21); преступления в сфере экономической деятельности (гл. 22); преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях (гл. 23).
Объединяющим названные главы является то, что все эти преступления направлены на совокупность общественных отношений, обеспечивающих нормальное функционирование и развитие экономики России, и причиняют ей существенный вред.
УК РФ 1996 г. окончательно уравнял все формы собственности как объекты уголовной правовой защиты и установил равные пределы наказания за одинаковые посягательства на любые из них.
Глава 22 УК «Преступления в сфере экономической деятельности»
содержит правовые нормы об ответственности за ранее не известные преступления в сфере экономики. Например, незаконное предпринимательство (ст. 171), незаконная банковская деятельность (ст. 172), лжепредпринимательство (ст. 173), легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенного незаконным путем (ст. 174), незаконное получение кредита (ст. 176), фиктивное банкротство (ст. 197) и др.
Нормами гл. 23 УК «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях»
охраняется правильное осуществление полномочий лицами, не являющимися служащими государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений. К ним относятся такие преступления, как: коммерческий подкуп (ст. 204), превышение полномочий служащими частных охранных или детективных служб (ст. 203), злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами (ст. 202) и др.
Установление уголовной ответственности за эти и им подобные преступления вызвано тем, что управление чужим имуществом (ранее – функция государственных органов) сегодня все чаще является функцией частного лица, действующего на основании договора (например, функцией директора, коммерческого представителя).
Раздел IX
(гл. 24–28) УК рассматривает преступления против общественной безопасности и общественного порядка.
Приоритет человека, его неотъемлемых прав и свобод делает необходимым соблюдение правил общежития, обеспечение общественной безопасности и общественного порядка, охрану здоровья населения и общественной нравственности, соблюдением норм и правил обращения с источниками повышенной опасности и их использования, в частности транспортных средств (всех видов), правомерное пользование достижениями науки и техники, в том числе программами ЭВМ и компьютерной информацией. При всем разнообразии названных интересов они непосредственно либо косвенно связаны с безопасностью людей, с соблюдением общественного порядка и общественной нравственности. Непосредственную угрозу для безопасности людей и их нормального существования представляют, в том числе, и экологические преступления. Поэтому посягательства на вышеназванные интересы обоснованно включены в данный раздел Особенной части УК.
Глава 24 УК «Преступления против общественной безопасности»
объединяет преступления, объектом которых является общественная безопасность – совокупность общественных отношений, обеспечивающих безопасные условия жизни людей и их деятельности, безопасное использование радиоактивных веществ, надлежащее и безопасное пользование оружием, боеприпасами и взрывчатыми веществами, а также безопасное ведение горных и строительных работ.
К ним относятся такие тяжкие преступления, как терроризм (ст. 205); захват заложника (ст. 206); заведомо ложное сообщение об акте терроризма (ст. 207); бандитизм (ст. 209); угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава (ст. 211); хулиганство (ст. 213); вандализм (ст. 214) и др.
К главе 25 УК «Преступления против здоровья населения и общественной нравственности»
относятся те преступления, которые причиняют существенный ущерб не только моральному и физическому здоровью населения, но и рациональному использованию природной среды обитания, историческому и культурному наследию.
Так, к преступлениям против здоровья населения относятся: хищение либо вымогательство наркотических средств или психотропных веществ (ст. 229); организация либо содержание притонов для потребления наркотических средств или психотропных веществ (ст. 232) и др.
К преступлениям против общественной нравственности относятся: вовлечение в занятие проституцией (ст. 240); незаконное распространение порнографических материалов или предметов (ст. 242); уничтожение или повреждение памятников истории и культуры (ст. 243); жестокое обращение с животными (ст. 245) и др.
В главе 26 «Экологические преступления»
впервые объединены преступления, посягающие на общественные отношения по охране качественно благоприятной природной среды, рациональному использованию ее ресурсов и обеспечению экологической безопасности населения. Предметами таких преступлений являются воздух, вода, земля, леса и др. природные ресурсы. Экологическими преступлениями являются: загрязнение вод, атмосферы, морской среды (ст. 250, 251, 252); нарушение правил охраны рыбных запасов (ст. 257); незаконная охота (ст. 258); уничтожение или повреждение лесов (ст. 261) и др.
Глава 27 УК включает преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта.
Данные преступления впервые выделены в самостоятельную главу. Преступления данной главы посягают на единый родовой объект, каковым являются общественные отношения, обеспечивающие безопасность функционирования (движение и эксплуатацию) различных транспортных средств. Например, нарушение правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного или водного транспорта (ст. 263); приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения (ст. 267) и др.
Глава 28 УК РФ является первым опытом отечественного уголовного законодательства о компьютерных преступлениях.
Она предусматривает ответственность за преступления в сфере компьютерной информации:
неправомерный доступ к компьютерной информации (ст. 272), создание, использование и распространение вредоносных программ для ЭВМ (ст. 273), нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их сети (ст. 274). Компьютерные преступления посягают на информационную безопасность чужих прав и интересов в отношении автоматизированных систем обработки данных и тем самым причиняют существенный вред личности, обществу или государству.
Раздел Х
(гл. 29-32) УК «Преступления против государственной власти»
включает: преступления против основ конституционного строя и безопасности государства (гл. 29); преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (гл.30); преступления против правосудия (гл. 31); преступления против порядка управления (гл. 32).
Названные преступления посягают на систему общественных отношений, обеспечивающих легитимность и нормальное функционирование государственной власти в Российской Федерации, т.е. общественные отношения, обеспечивающие защиту основ конституционного и государственного строя, нормальную деятельность государственных органов, относящихся к различным ветвям государственной власти, а также интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
Наиболее опасными из числа включенных в этот раздел преступлений являются преступления против основ конституционного строя и безопасности государства
(гл. 29), поскольку они затрагивают основы общественного, политического и государственного строя Российской Федерации, ее суверенитет, внешнюю и внутреннюю безопасность.
Рассматриваемая группа преступлений может быть классифицирована на следующие виды:
преступления против внешней безопасности РФ:
государственная измена (ст. 275), шпионаж (ст. 276);
посягательства на политическую систему РФ:
посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (ст. 277), насильственный захват власти или насильственное удержание власти (ст. 278), вооруженный мятеж (ст. 279), публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя РФ (ст. 280);
посягательство на экономическую безопасность и обороноспособность РФ
— диверсия (ст. 281);
посягательство на конституционный принцип недопущения пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть или вражду
(ст. 282);
преступления, посягающие на сохранность государственной тайны
(ст. 283, 284).
Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
(гл. 30) представляют повышенную опасность вследствие того, что эти преступления совершаются самими работниками органов власти и управления.
Особенность данной группы преступлений выражается в следующих признаках: они совершаются либо с использованием служебных полномочий,
либо благодаря занимаемому виновным служебному положению и вопреки интересам службы
— злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), получение взятки (ст. 290), служебный подлог (ст. 292) и др.
Преступления против правосудия
(гл. 31) включают умышленные преступные деяния, посягающие на нормальную деятельность органов правосудия. При этом правосудие понимается в широком смысле слова, т.е. как деятельность особых органов, имеющих властные функции, которые от имени и по поручению государства вступают в рамках уголовного или гражданского судопроизводства в правовые отношения с гражданами и юридическими лицами. К их числу относятся суды всех уровней, органы прокуратуры, следствия, дознания, оперативно-следственные структуры МВД, ФСБ, налоговой полиции.
В зависимости от субъекта
выделяются три вида преступлений:
1) преступления, которые совершаются работниками правосудия
при выполнении возложенных на них функций: привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст. 299); незаконные задержание, заключение под стражу или содержание под стражей (ст. 301); незаконное освобождение от уголовной ответственности (ст. 300);
2) преступления, совершаемые лицами, в отношении которых применены меры правового принуждения:
побег из мест лишения свободы, из-под ареста или из-под стражи (ст. 313) и уклонение от отбывания лишения свободы (ст. 314);
3) преступления, совершаемые лицами, обязанными по закону или в силу гражданского долга содействовать правосудию и не препятствовать его осуществлению:
воспрепятствование осуществлению правосудия и производству предварительного расследования (ст. 294); заведомо ложные показание, заключение эксперта или неправильный перевод (ст. 307)и др.
Преступления, объединенные в гл. 32 УК, посягают на конкретные виды государственного управления:
на неприкосновенность Государственной границы РФ (ст. 322,323); на порядок обращения официальных документов и государственных наград (ст. 324–327); на порядок призыва на военную и альтернативную гражданскую службу (ст. 328); на авторитет Государственного герба и Государственного флага РФ (ст. 329)и др.
Преступлениями против военной службы
(раздел XI, гл. 33 УК) признаются преступления против установленного порядка прохождения военной службы, совершенные лицами, проходящими военную службу по призыву либо по контракту в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ, а также гражданами, пребывающими в запасе, во время прохождения военных сборов. К ним относятся:
преступления, посягающие на порядок подчиненности и уставные взаимоотношения между военнослужащими (ст. 332–336);
преступления, направленные против порядка прохождения военной службы (ст. 337-339);
преступления, посягающие на порядок несения специальных служб (ст. 340-344);
преступления, нарушающие порядок обращения с оружием, боеприпасами, другим военным имуществом и специфику эксплуатации военной техники (ст. 345–352).
В Уголовный кодекс РФ впервые включен раздел XII о преступлениях против мира и безопасности человечества
(гл. 34 УК), которые относятся к международным преступлениям. Они посягают на основные принципы международного права, обеспечивающие мир и безопасность человечества. Источниками норм об ответственности за эти преступления являются нормы международного права.
Преступления рассматриваемой главы можно классифицировать следующим образом: преступления против мира (ст. 353–355); военные преступления – преступные нарушения правил и обычаев ведения войны (ст. 356); преступления против человечества – геноцид (ст. 357); экоцид (ст. 358); посягательство на принципы правового регулирования вооруженных конфликтов – наемничество (ст. 359 УК); посягательство на неприкосновенность лиц и учреждений, пользующихся международной защитой – нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой (ст. 360).
25.11. Уголовная ответственность за преступления
против личности, прав и свобод граждан
Действующее законодательство предусматривает систему норм, устанавливающих уголовную ответственность за преступления против жизни, здоровья, свободы, чести и достоинства личности (гл. 16, 17 УК), а также за преступные посягательства, направленные против конституционных прав и свобод человека и гражданина (гл. 19 УК).
Преступления против личности принято классифицировать на группы в зависимости от их непосредственного объекта, т.е. от степени важности защищаемых общественных отношений – прав и интересов личности. Глава 16 УК предусматривает преступления против жизни и здоровья личности.
Наиболее опасным из числа этих преступлений считается посягательство на жизнь
человека – убийство.
Убийство – противоправное, умышленное лишение жизни другого человека. Уголовное законодательство в зависимости от обстоятельств, при которых было совершено убийство, а также характера преступных последствий определяет различные виды убийств. Так, ч. 2 ст. 105 УК раскрывает умышленное убийство при квалифицирующих (отягчающих) обстоятельствах:
из корыстных побуждений или по найму либо сопряженное с разбоем, вымогательством или бандитизмом; из хулиганских побуждений, совершенное с особой жестокостью или общеопасным способом, совершенное в отношении потерпевшего в связи с осуществлением им служебной деятельности или выполнением общественного долга; убийство женщины, заведомо для виновного находящейся в состоянии беременности, а также по мотиву национальной, расовой, религиозной ненависти или вражды либо кровной мести; лица, находящегося в беспомощном состоянии, а равно сопряженное с похищением человека либо захватом заложника; в целях использования органов или тканей потерпевшего и др. – такое убийство представляет наибольшую опасность по сравнению с другими убийствами и наказывается лишением свободы на срок от 8 до 20 лет либо смертной казнью или пожизненным лишением свободы.
В то же время убийство при превышении пределов необходимой обороны либо при превышении мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление, и убийство, совершенное в состоянии внезапно возникшего сильного душевного волнения (аффекта), вызванного насилием, издевательством или тяжким оскорблением со стороны потерпевшего, либо иными противоправными или аморальными действиями (бездействием) потерпевшего, а равно длительной психотравмирующей ситуацией, возникшей в связи с систематическим противоправным или аморальным поведением потерпевшего, рассматривается законом как убийство при смягчающих обстоятельствах
и наказывается лишением свободы до трех лет или ограничением свободы на тот же срок. Причинение смерти по неосторожности теперь в уголовном законе не называется убийством. Убийством простым, т.е. без отягчающих и смягчающих обстоятельств, является убийство из ревности, в драке или ссоре, в связи с неправомерными действиями потерпевшего, из мести, возникшей на почве личных неприязненных взаимоотношений, из сострадания по просьбе потерпевшего и тому подобные случаи убийства.
К преступлениям, посягающим на жизнь, относится и доведение лица до самоубийства (или до покушения на самоубийство) путем угроз, жестокого обращения или систематического унижения человеческого достоинства потерпевшего.
К числу преступных посягательств на здоровье
человека относятся, прежде всего, все виды причинения вреда здоровью (ст. 111-125). В ранее действовавшем УК подобные преступления именовались телесными повреждениями, хотя они предусматривали ответственность за наступивший от их причинения вред. Теперь же законодатель прямо указывает на ответственность за причиненный вред, при этом составы преступлений конструируются в зависимости от тяжести причиненного вреда: тяжкий вред здоровью, вред средней тяжести, легкий вред. Для данных преступлений характерно то, что они всегда причиняют выраженный вред здоровью, например утрату трудоспособности или прерывание беременности. В зависимости от степени выраженности вреда здоровью различают причинение тяжкого, средней тяжести и легкого вреда здоровью. Определение вида вреда происходит на основе приказа Министерства здравоохранения РФ от 10 декабря 1996 г. Для определения вида телесных повреждений (тяжести причиненного вреда) назначается судебно-медицинская экспертиза. Подобные преступления совершаются как умышленно, так и по неосторожности.
В группу преступлений, посягающих на здоровье человека, включаются побои и истязания (ст. 116, 117), которые хотя и не причиняют объективного вреда здоровью, но имеют общие черты с причинением вреда здоровью.
К преступлениям против здоровья УК также относит: угрозу убийством или причинением тяжкого вреда здоровью (ст. 119); принуждение к изъятию органов или тканей для трансплантации (ст. 120); заражение венерической болезнью (ст. 121), заражение ВИЧ-инфекцией (ст. 122), незаконное производство аборта (ст. 123), неоказание помощи больному (ст. 124) и оставление в опасности (ст. 125). Все выше названные преступления, несмотря на несходство способов причинения вреда, посягают на один объект – здоровье человека.
Глава 17 УК устанавливает уголовную ответственность за посягательства на свободу, честь и достоинство личности.*
* Глава, регулирующая ответственность за данные преступления, впервые выделена в отечественном уголовном законодательстве и полностью соответствует общепризнанным нормам международного права.
Преступления против свободы личности:
незаконное лишение свободы
(ст. 127) выражается в ограничении свободы передвижения того или иного лица (вопреки его воле) путем насильственного или обманного водворения в закрытое помещение, исключающее для потерпевшего возможность вести себя по своему усмотрению. Специальным видом данного преступления является незаконное помещение в психиатрический стационар
(ст. 128);
похищение человека
(ст. 126) заключается в незаконном лишении человека свободы, сопряженном с изъятием его с места нахождения и перемещением в другое место.
Преступления против чести и достоинства личности:
клевета
(ст. 129) – распространение заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица или подрывающих его репутацию. Такие сведения могут быть сообщены письменно, устно, по телефону и другим способом. Уголовная ответственность повышается за клевету, содержащуюся в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации, а равно за клевету, соединенную с обвинением лица в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления;
оскорбление
(ст. 130) – унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме. При этом не имеет значения, отвечает ли действительности отрицательная оценка потерпевшего. Оскорбление может быть выражено словесно, а также в действиях, направленных против потерпевшего персонально. Ответственность за оскорбление усиливается, если оно нанесено в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации.
Клевета и оскорбление совершаются только умышленно. Этим рассматриваемые преступления отличаются от гражданских правонарушений (см. ст. 1099-1101 ГК). Последние могут совершаться как умышленно, так и по неосторожности.
К преступлениям против личности относятся преступления против половой неприкосновенности и половой свободы личности (гл. 18 УК). Половые преступления представляют повышенную опасность для общества и расцениваются законодателем как тяжкие преступления. Данные преступления совершаются путем действия, характеризуются умышленной виной и направлены на охраняемые уголовным законом половую неприкосновенность и половую свободу личности.
Половые преступления можно подразделить в зависимости от объекта посягательства на две группы:
1. Посягательства на половую свободу и неприкосновенность личности: изнасилование (ст. 131 УК), насильственные действия сексуального характера (мужеложство, лесбиянство, иные способы удовлетворения полового влечения в извращенной форме (ст. 132), попущение к действиям сексуального характера (ст. 133).
2. Посягательства на половую свободу, половую неприкосновенность, нравственное и физическое здоровье несовершеннолетних; половое сношение и иные действия сексуального характера с лицом, не достигшим 16 лет (ст. 134), развратные действия (ст. 135).
25.12. Преступления против конституционных прав
и свобод человека и гражданина
Глава 2 Конституции конкретизирует и развивает положения ст. 2 и 7 о человеке, его правах и свободах как высшей ценности. Помимо этого, в России в качестве одного из конституционных прав человека закреплено право каждого обратиться в соответствии с международными договорами РФ в межгосударственные органы по защите прав человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ). Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина представляют собой предусмотренные уголовным законом общественно опасные деяния, посягающие на важнейшие права и свободы граждан, закрепленные в Конституции РФ. Все они посягают на общественные отношения, обеспечивающие и гарантирующие осуществление гражданами своих прав и свобод. Ответственность за них предусмотрена в специальной главе УК. Данная глава по сравнению с одноименной главой УК РСФСР 1960 г. подверглась изменениям, так, появились новые составы преступлений (например, нарушение неприкосновенности частной жизни, отказ в предоставлении гражданину информации и др.). Эти изменения были обусловлены усилением гарантий и расширением прав и свобод граждан в Конституции РФ 1993 г. В зависимости от непосредственного объекта конкретного конституционного права или свободы человека и гражданина – все преступления данной главы можно разделить на три группы:
1. Преступления против политических прав и свобод.
2. Преступления против социально-экономических прав и свобод.
3. Преступления против личных прав и свобод.
Уголовно-правовая охрана конституционных прав и свобод человека и гражданина осуществляется не только нормами гл. 19 УК, но и нормами других глав УК. Так, право на жизнь и здоровье охраняется нормами гл. 16 УК, предусматривающей ответственность за убийство, причинение вреда здоровью. В гл. 17 УК объединены преступления против свободы, чести и достоинства личности.
К преступлениям против политических прав и свобод
относятся следующие: нарушение равноправия граждан
(ст. 136), посягающее на установленное в ст. 19 Конституции РФ равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, а также других обстоятельств.
Отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140), нарушающий его право, предусмотренное ст. 24 и 29 КонституцииРФ.Статья 140 УК устанавливает гарантию реализации этих прав в виде ответственности лиц, препятствующих их осуществлению.
Ответственность за нарушение избирательного права, праванаучастие в референдуме установлена в ст. 141 УК – воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, а также в ст. 142 УК – фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов.
К данному виду преступлений относятся и такие преступления, как воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов (ст. 144) и воспрепятствование проведению митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них (ст. 149).
К преступлениям против социально-экономических прав и свобод человека и гражданина
УК РФ относит следующие:
нарушение правил охраны труда (ст. 143); необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение беременной женщины или женщины, имеющей детей в возрасте до трех лет (ст. 145). Данные преступления посягают на предусмотренное ст. 37 Конституции РФ право на труд. Нарушение авторских и смежных прав (ст. 146), а также нарушение изобретательских и патентных прав (ст. 147) предусматривают защиту интеллектуальной собственности, это право установлено ст. 44 Конституции РФ.
К преступлениям против личных прав и свобод
относятся: нарушение неприкосновенности частной жизни (ст. 137); нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 138), гарантирующих конституционное право на свободу и личную неприкосновенность. К данной группе преступлений относятся также: незаконное производство, сбыт или приобретение в целях сбыта специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации (ч. 3 ст. 138); нарушение неприкосновенности жилища (ст. 139); воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и вероисповеданий (ст. 148).
25.13. Уголовная ответственность за преступления
против собственности
Защите права собственности в действующем Уголовном кодексе РФ посвящена гл. 21 «Преступления против собственности».
Ранее закон отдавал приоритет защите социалистической, т.е. именно государственной, собственности в ущерб собственности личной. За хищения первой устанавливались более жесткие наказания, чем за хищение имущества у граждан. Конституция РФ 1993 г., УК РФ 1996 г. исходят из принципа равноправия всех форм собственности и равной защиты последних. Поэтому ответственность за посягательства на разные формы собственности регламентируется нормами гл. 21 УК на равных основаниях.
В соответствии с действующим уголовным законом все посягательства на собственность подразделяются на два вида: корыстные и некорыстные.
Для корыстных преступлений обязателен признак наличия конкретной цели – незаконного обогащения за счет чужого имущества. В свою очередь корыстные
преступления подразделяются на две группы: хищения и иные корыстные преступления против собственности.
Под хищением
понимается совершенное с корыстной целью противоправное безвозмездное изъятие и (или) обращение чуждого имущества в пользу виновного или других лиц, причинившее ущерб собственнику или иному владельцу этого имущества. Таким образом, при хищении нарушаются права владения имуществом, а иные корыстные преступления обычно не сопряжены с нарушением права владения.
К хищениям относятся: кража (ст. 158 УК), мошенничество (ст. 159), присвоение или растрата (ст. 160), грабеж (ст. 161), разбой (ст. 162), а также хищение предметов, имеющих особую ценность (ст. 164), которое может совершаться в различных формах.
Группу иных корыстных преступлений
против собственности образуют вымогательство (ст. 163), неправомерное завладение автомобилем или иным транспортным средством без цели хищения (ст. 166), а также причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием (ст. 165).
Наиболее опасными преступлениями против собственности являются хищения. В Уголовном кодексе РФ ответственность за хищения дифференцируется в зависимости от способа посягательства на отношения собственности. Кодекс различает пять форм хищения:
кража –
тайное (ненасильственное) хищение чужого имущества;
грабеж
– открытое хищение чужого имущества как без насилия, так и с насилием, не опасным для жизни и здоровья потерпевшего;
разбой
– наиболее опасная форма хищения. Это нападение в целях хищения чуждого имущества, совершенное с применением насилия, опасного для жизни и здоровья, или с угрозой применения такого насилия. По конструкции состава преступления разбой охватывает как реальное умышленное причинение вреда здоровью, так и умышленное создание опасности для жизни и здоровья лица. Нападение при разбое представляет собой внезапное насильственное воздействие на потерпевшего. Насилие может быть физическим (причинение телесных повреждений, сдавливание горла, выталкивание на ходу из поезда и т.п.) и психическим, т.е. состоящим в угрозе немедленного применения физического насилия (слова, жесты, демонстрация оружия или иных предметов, которыми может быть причинен вред здоровью). При этом угроза для жизни и здоровья потерпевшего – не видимость, а реально существующая опасность.
К хищениям относится и мошенничество –
хищение чужого имущества или приобретение права на него путем обмана или злоупотребления доверием. Обман
состоит в сообщении собственнику ложных сведений, в представлении подложных документов (активный обман) либо в умолчании о тех значимых фактах, сообщить которые виновный был обязан (пассивный обман). Обман, таким образом, есть способ завладения чужим имуществом, предпосылка добровольной передачи потерпевшим своего имущества виновному. Злоупотребление доверием
заключается в том, что виновный использует особые доверительные отношения, сложившиеся между ним и собственником имущества, в результате чего последний передает ему не только имущество, но и определенные права по распоряжению им.
К хищениям относится и присвоение или растрата
– хищение чужого имущества, вверенного виновному. Присвоение
характеризуется как удержание чужого имущества с целью обращения его в свою пользу; растрата
представляет собой издержание этого имущества (продажа, израсходование, дарение и т.д.). В том и другом случаях имущество вверено виновному на законном основании, и он для хищения использует фактическую возможность распорядиться чужим имуществом.
Действующее законодательство предусматривает особый вид хищения, выделенный по признаку особенностей предмета преступления, – хищение предметов, имеющих особую ценность.
Предметом данного вида хищения могут выступать предметы или документы, имеющие особую историческую, научную, художественную или культурную ценность (старинные рукописи, музейные экспонаты, произведения искусства и т.д.). Ответственность устанавливается независимо от форм (способа) хищения.
К иным корыстным преступлениям,
тесно примыкающим к хищению, хотя и не признаваемым таковым, относится вымогательство.
Вымогательство, помимо нанесения вреда отношениям собственности, посягает на личность, ее интересы, честь и достоинство. Оно заключается в требовании передачи чужого имущества или права на имущество, а также совершения других действий имущественного характера под угрозой применения насилия либо уничтожения или повреждения чужого имущества, а равно под угрозой распространения сведений, позорящих потерпевшего или его близких, либо иных сведений, которые могут причинить существенный вред правам или законным интересам потерпевшего или его близких.
Уголовная ответственность за совершение кражи, мошенничества, грабежа, разбоя и вымогательства повышается при наличии отягчающих вину признаков, характеризующих как само деяние, так и личность виновного. К ним относятся: совершение преступления группой лиц по предварительному сговору, организованной группой, неоднократно, с причинением значительного или крупного для потерпевшего ущерба, лицом, ранее судимым за хищение или вымогательство. Кроме того, при краже, грабеже и разбое обстоятельством, существенно отягчающим ответственность, является проникновение в жилище, помещение или иное хранилище потерпевшего.
Причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием
(ст.165 УК) относится к иным корыстным преступлениям. По способам совершения (обман или злоупотребление доверием) оно имеет большое сходство с мошенничеством, но отличается от него тем, что незаконную наживу виновный получает не за счет имущества, находящегося в наличных фондах собственника, путем уменьшения последнего, а путем противоправного изъятия имущества, которое еще не поступило, однако в соответствии с законом должно поступить в эти фонды. Например, уклонение виновного от уплаты налогов, пошлин и других платежей.
В группу некорыстных
преступлений против собственности входят умышленное или неосторожное уничтожение
или повреждение
чужого имущества (ст. 167, 168). Уничтожение
означает, что имущество либо истребляется, либо полностью утрачивает свои полезные качества. Повреждение
– существенное ухудшение качества вещи, которое в дальнейшем может быть устранено (ремонт вещи, лечение животного и т.д.).
Вопросы для повторения
1. В чем состоит особенность уголовного права как отрасли права?
2. Как действует уголовный закон в пространстве и во времени?
3. Что такое преступление? Каковые его признаки?
4. Раскройте понятие уголовной ответственности.
5. Дайте понятие состава преступления и его четырех элементов.
6. Чем характеризуются особенности уголовной ответственности несовершеннолетних?
7. Раскройте обстоятельства, исключающие общественную опасность и противоправность деяния.
8. Что такое соучастие в преступлении? Назовите формы соучастия и виды соучастников.
9. Чем отличается наказание от иных мер государственного принуждения?
10. Расскажите об основных видах наказания.
11. Дайте краткую характеристику Особенной части Уголовного кодекса РФ 1996 г.
12. Дайте общую характеристику преступлений, посягающих на личность и ее права.
13. Охарактеризуйте преступления против собственности.
Глава 26
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО
26.1. Предмет правового регулирования
и понятие земельного права
Предметом правового регулирования земельного права выступают общественные отношения, возникающие в связи с распределением, использованием и охраной земель как природного ресурса, составляющего основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ).
Первоначальное земельное право включало нормы, регулирующие отношения, объектом которых является не только земля, но и недра земли, леса, воды. Впоследствии по мере развития специального законодательства от земельного права обособились горное, водное, лесное право.
Современные земельные отношения представляют собой качественно новый тип общественных отношений, возникший в результате реализации земельной реформы на основе частной, государственной, муниципальной форм земельной собственности и демократических принципов земельного рынка. Субъектами земельных правоотношений могут быть граждане, в том числе и иностранные граждане, лица без гражданства, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации в лице органов государственной власти, а также административно-территориальные районы, города, сельские поселения и другие населенные пункты в лице соответствующих органов местного самоуправления, юридические лица.
В земельных правоотношениях, в которых одной из сторон выступает государство как собственник земли, управленческий государственный орган, как и любой собственник земли, имеет право господства над вещью (так называемое абсолютное право). Вместе с тем на государственный орган возлагается ответственность за соблюдение всеми собственниками требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земли. Такие функции возложены на Государственный комитет РФ по земельной политике, Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, органы санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения РФ.
Под объектом земельных правоотношений понимается не весь земельный фонд, находящийся в частной, государственной, муниципальной собственности, а лишь отдельные его участки как часть поверхности земли, имеющей фиксированную границу, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в государственном земельном кадастре* и документах государственной регистрации прав на землю. В сфере государственного управления объектом земельных правоотношений может быть весь земельный фонд в целом, его составные части в пределах границ субъектовРФ, административно-территориальных образований.
* Государственный земельный кадастр – систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов (ст. 1 Федерального закона «О государственном земельном кадастре»от2 января 2000 г. // Российская газета 2000. 10 янв.).
Земельное право – самостоятельная отрасль российского права, регулирующая на базе частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности земельные отношения в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды, повышения их эффективности и охраны прав на землю граждан, предприятий, учреждений и организаций.
26.2. Источники земельного права
Основным источником земельного права является Конституция РФ 1993 г., в рамках которой осуществляется система мер по формированию нового земельного строя и предпринимательских структур в сельском хозяйстве, основанных на множественности форм земельной собственности.
В соответствии с ч. 1 ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности. В ч. 2 ст. 36 Конституции содержатся положения, согласно которым владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Введение таких ограничений, основанных на концепции социальных функций земельной собственности, при сохранении максимальной охраны и свободы собственности создает юридическую основу для формирования экономической системы, основанной на демократических принципах и началах рыночной экономики, регулирующем воздействии государства на земельный рынок.
Важным кодифицированным актом законодательства в области земельных отношений является Земельный кодекс РСФСР*, который существенно расширил права граждан на свободную хозяйственную деятельность, установил механизм выхода из колхоза и совхоза крестьян, пожелавших создать крестьянские (фермерские) хозяйства или организовать сельскохозяйственный кооператив, наделил их правом собственности на произведенную продукцию и полученный доход.
* ВВС. 1991. № 22. Ст. 768.
Указом Президента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» от 24 декабря 1993 г.*, Закон РСФСР «О земельной реформе» и более 40% норм Земельного кодекса 1991 г. признаны недействующими.
*САПП. 1993. № 52. Ст. 5085.
Для превращения земельного законодательства в эффективный инструмент земельной реформы предусматривается принятие нового Земельного кодекса РФ, призванного обеспечить стабилизацию отношений земельной собственности и реализацию конституционных прав граждан на землю. Этим же целям должны служить разработка и принятие федеральных законов, устанавливающих правовой режим государственных и муниципальных земель, земель городов и иных поселений, регулирующих государственный земельный кадастр, землеустройство, оценку земель, ограниченный оборот сельскохозяйственных земель, порядок изъятия земельных участков в государственную и муниципальную собственность и др.
В системе источников земельного права о земельной реформе второго поколения, принятых непосредственно или после Конституции РФ 1993 г., подавляющая масса нормативных правовых актов – это указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
Указ Президента РФ «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г. установил, что земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г. и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании, сохраняются за гражданами в полном размере. Правительству РФ предписывалось в месячный срок внести в Государственную Думу проект федерального закона о бесплатном закреплении в собственности граждан указанных участков*.
* Российская газета. 1996. 12 марта.
На основе указного правотворчества была расширена сфера принадлежащих собственнику земельных прав, отменены ограничения на отчуждение земельного участка, закреплены за собственником право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать земельные участки, передавать земельный участок или часть его в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями.
В регулирующем воздействии постановлений Правительства РФ на аграрные отношения в области земельной реформы на первое место выдвигаются нормативные требования, связанные с приватизацией земли, перераспределением сельскохозяйственных земель между прежними коллективными предприятиями и новыми корпоративными и кооперативными сельскохозяйственными организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. Это направление преобразований сложившейся монопольной государственной собственности в частную и коллективную (совместную и долевую) собственность можно считать ведущим направлением земельной реформы, связанной с закреплением государственной земли за юридически самостоятельными крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, сельскохозяйственными кооперативами, товариществами, акционерными обществами, вновь организованными коллективными хозяйствами.
Рассматриваемые процессы, связанные с перестройкой правового регулирования земельной собственности, нашли отражение в утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999–2002 годы», закрепившей комплекс мер, позволяющий нейтрализовать ряд факторов, вызвавших аграрный кризис 90-х гг.
В систему источников земельного права наряду с правовыми актами федеральных органов государственной власти входят также нормативные правовые акты субъектов Федерации.
26.3. Право частной собственности на землю
Понятие права частной собственности на землю в качестве особой юридико-экономической категории, как и сам обозначающий это понятие термин, впервые появляется в Законе РСФСР «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г.*, закрепившем двучленную классификацию форм (частной и государственной) земельной собственности.
* ВВС. 1990. № 26. Ст. 327.
Реализация земельной реформы потребовала также выработки работающего механизма перехода права собственности на землю от государства к гражданам и их объединениям. Именно эта сторона дела является главной в содержании Закона РСФСР «О праве граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» от 23 декабря 1992 г.*, который расширил права граждан, связанных с сельскохозяйственной деятельностью (ведущих личное подсобное хозяйство, владельцев садовых участков, занятых индивидуальным жилищным строительством, владельцев дачных участков) на получение в частную собственность земли, ввел льготный режим по сравнению с установленным в прежнем законодательстве.
* ВВС. 1993. № 2. Ст. 26.
Сфера действия частной собственности на землю в значительной мере расширилась после принятия Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г.*, который положил начало кодификации российского законодательства о частном предпринимательстве, продолженной такими рыночными законами первого поколения, как законы о собственности; о предприятиях и предпринимательской деятельности. Позже законодательством был закреплен комплекс мер, направленных на расширение приватизации, которая не ограничивалась передачей земли в собственность крестьян для создания крестьянских (фермерских) хозяйств. Допускалась, в частности, продажа земельных участков при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет); при получении в порядке наследования; при переселении с целью организации крестьянского (фермерского) хозяйства; при создании частных предприятий агрообслуживания на средства, вырученные от продажи земли. Наряду с этим было введено нормирование предельных размеров земельных участков, передаваемых бесплатно в собственность граждан.
* ВВС. 1990. № 26. Ст. 324; 1991. № 1. Ст. 5; 1992. № 34. Ст. 1966; 1993. № 21. Ст. 748.
Нормативно был закреплен принцип единства правового режима имущества приватизированного предприятия и земельного участка, на котором расположено приватизированное предприятие. Собственникам приватизированных государственных и муниципальных предприятий было предоставлено право покупать в собственность земельные участки или брать их в аренду с правом приобретения в собственность. Покупателями земельных участков могут выступать любые физические и юридические лица, включая и иностранных, а также лиц без гражданства.
Тем самым была преодолена трактовка частной собственности на землю как исключительно сельскохозяйственной собственности, сфера действия которой первоначально ограничивалась преимущественно аграрными отношениями, складывающимися в сфере сельскохозяйственной деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств, садоводов, огородников, животноводов, индивидуального жилищного строительства.
26.4. Право собственности на земельную долю
Действующее гражданское и земельное законодательство особо выделяет такую разновидность частной собственности, как собственность на землю колхозников, рабочих и служащих совхозов, пенсионеров этих хозяйств, проживающих на их территориях. Право на земельную долю подтверждается свидетельством о праве собственности на земельную долю, выдаваемым в соответствии с решением местной администрации районным Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству, и подлежит обязательной государственной регистрации.
Собственник земельной доли вправе требовать выдела земельного участка в натуре (на местности) для организации крестьянского (фермерского) хозяйства, по своему усмотрению продать, дарить, завещать, сдавать в аренду, производить обмен своей земельной доли на имущественный пай, заложить ее (за исключением доли в участке, который в соответствии с законодательством не подлежит разделу), распорядиться ей иным образом. Распоряжение земельной долей ее собственник осуществляет без согласия других участников (членов) сельскохозяйственной коммерческой организации, органов управления этой организации, сельской (поселковой), районной администрации.
По заявлению гражданина – собственника земельной доли эта доля может быть передана либо в аренду как сельскохозяйственной коммерческой организации, участником (членом) которой он является, так и иным лицам и организациям, либо в качестве вклада в уставной капитал сельскохозяйственной коммерческой организации.
26.5. Право общей собственности на землю
Гражданское право признает возможность права собственности двух или нескольких лиц на одно имущество. Согласно п. 2 ст. 244 ГК общая собственность на имущество подразделяется на общую долевую собственность и общую совместную собственность.
По общему правилу общая собственность на имущество является долевой, если законом не предусмотрено образование совместной собственности на это имущество. Общая собственность возникает при поступлении в общую собственность двух или нескольких лиц имущества, которое не может быть разделено без изменения его назначения (неделимые вещи) либо не подлежит разделу в силу закона (п. 4 ст. 244 ГК).
В сфере земельных отношений применяется лишь второй критерий, ввиду того, что земельный участок как объект права собственности относится к делимым вещам. Действующее гражданское законодательство относит к совместной собственности имущество крестьянского (фермерского) хозяйства, в состав которого включается и земельный участок. Из п. 2 ст. 257 ГК следует, что члены крестьянского (фермерского) хозяйства до выдела или раздела не являются собственниками отдельных частей общего имущества. Общая собственность на имущество членов крестьянского (фермерского) хозяйства является совместной, за исключением случаев, когда законом или договором между ними предусмотрено образование общей долевой собственности на это имущество. Закон не исключает, что имущество крестьянского (фермерского) хозяйства, в том числе и земельный участок, может находиться в долевой собственности его членов в случаях, предусмотренных законом или договором между ними.
В Законе «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», регулирующем имущественные отношения членов крестьянского (фермерского) хозяйства, содержатся специальные правила, устанавливающие иной правовой режим имущества крестьянского хозяйства, отличный от предусмотренного в Гражданском кодексе РФ. Здесь в ст. 15 закрепляется правило о том, что имущество крестьянского хозяйства принадлежит его членам на праве общей долевой собственности.
Нормы, содержащиеся в ст. 15 специального закона, допускают перевод общей долевой собственности в иной правовой режим. В соответствии с принципом единогласия члены крестьянского (фермерского) хозяйства могут договориться об установлении общей совместной собственности. Возникновение общей совместной собственности обусловливается, таким образом, волей членов крестьянского хозяйства, совместно ведущих сельскохозяйственную предпринимательскую деятельность, решивших единогласно ввести режим общей совместной собственности.
Разновидностью общей собственности является общая совместная или общая долевая собственность участников (членов) сельскохозяйственных коммерческих организаций, иных лиц, имеющих в соответствии с законодательством право собственности на земельную долю и передавших ее в аренду сельскохозяйственным коммерческим организациям. Для оформления прав участников общей долевой и общей совместной собственности на землю сельскохозяйственные коммерческие организации, членам коллектива которых принадлежит земля на праве общей совместной или общей долевой собственности, представляют в органы местной администрации списки собственников с указанием размеров принадлежащих им земельных долей. Каждому члену коллектива выдается свидетельство о праве собственности на земельную долю по установленной форме. Таким образом, в случае установления общей собственности право на земельную долю трансформируется в права участников общей долевой собственности.
26.6. Право государственной собственности на землю
и другие природные ресурсы
С введением в действие Гражданского кодекса РФ федеральный законодатель вновь подтвердил, что единого собственника государственных земель, как это было ранее, не существует. В п. 1 ст. 214 ГК закреплена система множественности собственников на землю, принадлежащую государству: федеральная собственность и собственность субъектов РФ. В соответствии с государственным устройством РФ, закрепленным ст. 5 Конституции РФ, ГК выделяет шесть видов государственной собственности субъектов РФ на землю: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Под понятие государственной собственности на землю и другие природные ресурсы подпадают все земли, составляющие территорию РФ, за исключением тех, которые находятся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Несмотря на то, что в п. 2 ст. 214 ГК не определяется принадлежность объектов государственной собственности на природные ресурсы по субъектному признаку РФ и субъектам РФ, нормы п. 1 ст. 214 ГК, признавшие федеральную собственность и собственность субъектов РФ разновидностью государственной собственности, распространяются на отношения собственности на землю и другие природные ресурсы.
Ввиду признания собственником земли и других природных ресурсов не только РФ, но и всех субъектов РФ, возникает вопрос о разграничении государственной собственности на землю на федеральную собственность и собственность субъектов РФ. Решение данного вопроса в соответствии с нормами п. 5 ст. 214 ГК должно осуществляться в порядке, установленном законом.
Указ Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г.* закрепил в качестве важнейшего принципа выделения объектов природы в федеральную государственную собственность принцип общегосударственной значимости природных ресурсов. В соответствии с указанными принципами федеральными природными ресурсами признаны, в частности, земельные участки и другие природные ресурсы, предоставляемые для нужд обороны и безопасности страны, природные объекты федеральных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий.
* САПП. 1993. № 51. Ст. 4932.
26.7. Право муниципальной собственности на землю
Конституционно-правовой режим муниципальной собственности на землю базируется на нормах п. 2 ст. 9 Конституции РФ, которая выделила в качестве самостоятельной формы земельной собственности муниципальную собственность, существующую наряду с частной и государственной собственностью. Гражданско-правовой режим муниципальной собственности на землю определен ст. 215 ГК, который предусматривает, что имущество может принадлежать на праве муниципальной собственности таким субъектам, как городские и сельские поселения, а также другим муниципальным образованиям. Аналогичное положение закреплено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г*.
* СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917;№ 49. Ст. 5500.
С точки зрения субъектного состава права муниципальной собственности на землю заслуживают внимания положения, содержащиеся в п. 2 ст. 12 Закона, который предусматривает, что территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Поскольку в данном случае речь идет о самостоятельной форме земельной собственности, принципиально отличной от государственной собственности на землю, о конституционном праве населения на самостоятельное решение вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, принципиально важно указание закона на то, что население городского, сельского поселения, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
Регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность осуществляется в рамках собственной компетенции республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Полномочия органов государственной власти РФ в области местного самоуправления определены п. 4 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который относит решение вопросов о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность к ведению федеральной законодательной власти. Таким образом, современное законодательство предлагает два вида нормативных правовых актов – федеральный закон и законы субъектов РФ, с помощью которых может быть проведено разграничение государственной собственности на землю субъектов РФ и муниципальной собственности на землю.
26.8. Вещные права лиц, не являющихся собственниками
Как и право собственности, любое вещное право абсолютно. Одно из них, например, право пожизненного наследуемого владения землей, предполагает защиту от претензий любого постороннего лица. Другое вещное право, например, сервитут в форме проезда через чужую территорию по частной дороге, защищает право абсолютно любого лица на такой проезд, на использование чужой собственности. Абсолютность вещного права предполагает и абсолютность правомочий его носителя по владению, пользованию и распоряжению имуществом за исключением, оговоренным законом или предопределенным функциональным предназначением имущества.
Наибольшее распространение среди вещных прав имеет право пожизненного наследуемого владения земельным участком, введенное в апреле 1991 г. до возникновения права частной собственности на землю и вместо него. Позже, в декабре 1993 г., в связи с приведением земельного законодательства в соответствие с Конституцией РФ нормы Земельного кодекса РСФСР, закрепившие институт пожизненного наследуемого владения земельным участком, были признаны недействующими. Гражданский кодекс РФ 1994 г. восстановил этот институт и установил, что право пожизненного наследуемого владения может возникнуть только на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
Субъектом права пожизненного наследуемого владения может быть только гражданин или крестьянское (фермерское) хозяйство. Лицо, владеющее земельным участком на праве пожизненного наследуемого владения, не является собственником этого земельного участка. Оно наделено по отношению к этому земельному участку гораздо меньшим объемом прав, чем собственник. Он не вправе, например, продать, подарить, переуступить земельный участок, внести его в уставный (складочный) капитал хозяйственного товарищества или общества.
Ограничения правомочий носителя права пожизненного наследуемого владения земельным участком производятся со стороны государства и муниципальных образований – собственника земельного участка. Однако любые ограничения могут устанавливаться только на основе закона.
По существу объем прав, предоставленных землепользователю (за исключением права передачи земельного участка по наследству), такой же, как и у землевладельца. По этой причине в литературе широко распространенным является мнение о том, что надо отказаться от титула постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и заменить его институтом аренды земельного участка.
Сельскохозяйственные земельные участки могут быть сданы в аренду сельскохозяйственным коммерческим организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам, гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство. Передача земли в аренду осуществляется только на договорной основе. При этом соблюдаются принципы добровольности и равноправия сторон по договору аренды; свободы выбора форм хозяйствования; возмездного характера сельскохозяйственной аренды.
26.9. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
В зависимости от целевого назначения и правового режима земли РФ подразделяются на семь категорий. Одно из важнейших мест как по народнохозяйственной значимости, так и по размерам площади среди других категорий земель занимают земли сельскохозяйственного назначения.
Статья 56 ЗК признает землями сельскохозяйственного назначения все земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей.
В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья и земли, занятые лесополосами, внутрихозяйственными дорогами, лесами, болотами, замкнутыми водоемами, зданиями, строениями, сооружениями, необходимыми для функционирования сельского хозяйства.
К сельскохозяйственным угодьям относятся пашни, сенокосы, пастбища, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими). Сельскохозяйственные угодья подлежат особой охране. Перевод их в другие категории земель для несельскохозяйственных нужд допускается в исключительных случаях.
Порядок использования земель внутри соответствующей категории земель устанавливается собственником, землевладельцем, землепользователем, арендатором земельных участков в соответствии с природно-сельскохозяйственным районированием земель, зонированием земель, территориальным планированием использования земель и землеустроительной документацией.
26.10. Правовой режим земель населенных пунктов
Правовой режим земель населенных пунктов (земель поселений) регламентируется Земельным кодексом РСФСР и Градостроительным кодексом РФ*. К землям поселений относятся земли в пределах черты населенного пункта. Не все земли, расположенные внутри городской черты, являются городскими землями. Внутри городской черты имеются земли специального назначения, которые не являются городскими землями (земли транспорта, связи, оборонного значения).
* Российская газета. 1998. 14 мая.
В некоторых случаях на территориях и в поселениях устанавливается особое регулирование градостроительной деятельности. Оно осуществляется посредством введения специальных градостроительных стандартов, государственных строительных нормативов и правил; введения особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации; выдачи специальных разрешений на строительство.
К территориям, на которых градостроительная деятельность подлежит особому регулированию, относятся территории объектов историко-культурного наследия; особо охраняемые природные территории; территории традиционного проживания коренных малочисленных народов; территории свободных экономических зон; территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; территории зон чрезвычайных экологических ситуаций, экологического бедствия; территории депрессивных регионов и иные территории (ст. 37 Градостроительного кодекса РФ).
Земля каждого населенного пункта состоит из нескольких частей, различных по своему правовому режиму. В городах и сельских населенных пунктах закон выделяет: земли застройки; земли общего пользования; земли сельскохозяйственного использования, рекреационные угодья; земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; земли, занятые лесами, а в городах – городскими лесами; земли промышленности, транспорта и иного назначения (ст. 71 ЗК).
С учетом конкретного целевого использования земельных участков, которые в основном соответствуют составу земель городских и сельских поселений, ст. 40 Градостроительного кодекса РФ устанавливает территориальные зоны следующих видов: жилые зоны; общественно-деловые зоны; производственные зоны; зоны инженерной и транспортной инфраструктуры; рекреационные зоны; зоны сельскохозяйственного использования; зоны специального назначения; зоны военных объектов, иные зоны режимных территорий.
Органы местного самоуправления городских и сельских поселений с учетом местных условий могут устанавливать иные территориальные зоны, а также включать в них земельные участки.
Своеобразен правовой режим земель пригородной и зеленой зон, расположенных за пределами городской черты.
26.11. Правовой режим земель специального назначения
и особо охраняемых природных территорий
Земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения (так называемые земли специального назначения) составляют самостоятельную категорию земель в составе земельного фонда РФ (ст. 79 ЗК). Данные земли предназначены не для городского строительства и не для сельскохозяйственных целей, а для всех других целей, связанных с развитием народного хозяйства и укреплением обороноспособности страны.
Все земли специального назначения можно подразделить на несколько групп, связанных общностью целевого использования: а) земли транспортные (железнодорожный, водный, воздушный, автомобильный, морской, трубопроводный транспорт); б) земли, предоставленные для нужд промышленности; в) земли под нефтегазопродуктопроводами и сооружениями, их обслуживающими; г) земли, предназначенные для нужд электрификации и всех видов связи (радио, телефон, телеграф); д) земли, используемые для обеспечения охраны государственных границ; е) земли, предоставленные для размещения и постоянной деятельности войсковых частей, образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные образовательные программы, предприятий, учреждений и организаций федеральных органов исполнительной власти, выполняющих задачи по обороне и безопасности, и другие земли.
Особую категорию земель составляют земли особо охраняемых природных территорий,
к которым относятся земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение (ст. 89 ЗК).
К землям особо охраняемых природных территорий относятся земельные участки: природно-заповедного фонда; природоохранного значения; оздоровительного назначения; рекреационного назначения; историко-культурного назначения (ст. 90 ЗК).
26.12. Правовой режим земель лесного и водного фонда,
государственного запаса
К землям лесного фонда
относятся лесные земли (земли, покрытые лесом, а также земли, не покрытые лесом – вырубки, гари, прогалины и др.), нелесные земли (болота, дороги и др.), используемые для ведения лесного хозяйства и лесной промышленности (ст. 8 Лесного кодекса РФ*). Нельзя смешивать государственный лесной фонд и земли лесного фонда.
* СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.
К землям водного фонда
относятся земли, занятые водными объектами, а также земли, выделяемые под полосы отвода гидротехнических, водохозяйственных и иных сооружений, необходимых для использования водных объектов (см. Водный кодекс РФ*).
* СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.
В зависимости от целей использования вод для бытовых, хозяйственных, промышленных, транспортных, энергетических и других нужд земли водного фонда можно подразделить на ряд групп. Они могут использоваться для строительства и эксплуатации сооружений, обеспечивающих удовлетворение потребностей населения в питьевой воде, бытовых, оздоровительных и других потребностей населения, а также для водохозяйственных, сельскохозяйственных, природоохранных, промышленных, энергетических, транспортных и иных государственных и муниципальных нужд при наличии разрешений, выдаваемых в порядке, установленном федеральными законами (см. ст. 133–146 Водного кодекса РФ). Водный кодекс РФ дно и берега водоемов вместе с поверхностными водами рассматривает как единый водный объект.
К землям запаса
относятся государственные земли, не предоставленные муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам в собственность, владение, пользование или аренду, а также земли, выведенные из хозяйственного оборота в результате консервации. В состав земель запаса могут включаться неиспользуемые и освобождающиеся земельные участки (ст. 96 ЗК). Использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию.
Вопросы для повторения
1. Дайте определение предмета земельного права.
2. Дайте характеристику современных земельных отношений, возникших на основе ст. 9 и 36 Конституции РФ.
3. Определите круг субъектов земельных правоотношений.
4. Дайте понятие земельного права.
5. Дайте характеристику Конституции РФ как источника земельного права.
6. Дайте общую характеристику законов, регулирующих земельные отношения.
7. Дайте общую характеристику указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, регулирующих земельные отношения.
8. Каков субъектный состав права частной собственности на землю?
9. Дайте характеристику права собственности на земельную долю.
10. Дайте характеристику права общей (совместной) и общей (долевой) собственности на землю крестьянского (фермерского) хозяйства.
11. Каков порядок отграничения права государственной собственности на землю и другие природные ресурсы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации?
12. Какие земли и другие природные ресурсы являются муниципальной собственностью?
13. Что такое право пожизненного наследуемого владения землей?
14. Дайте понятие права постоянного (бессрочного) пользования землей.
15. Дайте понятие аренды земельных участков.
16. Определите правовой режим земель сельскохозяйственного назначения.
17. Какие земли относятся к категории земель населенных пунктов и каков состав этих земель?
18. Какие земли признаются землями несельскохозяйственного назначения и каков порядок использования этих земель в зонах с особыми условиями?
19. Каков правовой режим земель государственного лесного фонда, водного фонда и земель государственного запаса?
Глава 27
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
27.1. Понятие и общая характеристика экологического права
Углубление кризисного состояния экономики России, увеличение в ее формировании доли топливно-сырьевого сектора, падение научно-технического потенциала и отсутствие ресурсосберегающих и безотходных технологий, использование России в качестве места захоронения опасных для окружающей среды вредных веществ, ведут к обострению экологических проблем в нашей стране и в то же время значительно повышают роль и значение правовых средств борьбы за выживание человечества, улучшение и оздоровление окружающей природной среды.
Решению этих сложных задач призвана служить эколого-правовая наука и самостоятельная отрасль права – экологическое право. Утверждению ее как самостоятельной отрасли способствовало активное развитие природоресурсового и природоохранительного законодательства (особенно с середины 90-х гг.).
Важнейшими интересами экологического права является сохранение и улучшение окружающей природной среды, охрана и рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности населения. Экологическое право как отрасль права имеет своим предметом волевые общественные экологические отношения, возникающие в различных сферах жизни и деятельности общества. По своему содержанию данные отношения весьма разнообразны, они могут возникать по поводу собственности на природные ресурсы, по поводу управления природными ресурсами, по поводу нормирования качества окружающей природной среды, по поводу обеспечения рационального природопользования, по поводу восстановления и воспроизводства природных ресурсов, по поводу заповедования, создания особо охраняемых природных территорий. Важное место в системе экологических отношений занимают охранительные отношения, которые связаны с применением мер юридической ответственности за совершение экологических правонарушений. Ответственность эта предусмотрена в нормах не только экологического, но и уголовного, административного, гражданского, трудового законодательства. Эти отношения также составляют предмет экологического права.
Проводимый в условиях социально-экономических перемен пересмотр общечеловеческих ценностей привел к тому, что на первое место в системе экологических отношений поставлены задачи охраны жизни и здоровья граждан, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности граждан и их экологической безопасности. В этой связи отношения в сфере экологической безопасности человека занимают центральное место в системе экологических отношений.
Объекты экологических общественных отношений определены Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г.*
* ВВС. 1992. № 10. Ст. 457.
Охране от загрязнения, порчи, истощения, разрушения на территории РФ подлежат: естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы; земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты.
Особой охране в соответствии с действующим законодательством подлежат государственные природные заповедники, природные заказники, национальные парки, природные парки, памятники природы, курорты, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания.
Экологическое право – это система правовых норм, регулирующих экологические общественные отношения в целях сохранения и восстановления природных ресурсов, обеспечения их рационального использования, улучшения и оздоровления окружающей природной среды, а также экологической безопасности человека и общества.
27.2. Принципы экологического права
Экологическое право при регулировании общественных отношений имеет свои нормативно-руководящие начала, т.е. принципы. Эти принципы основываются на международно-правовых актах, положениях Конституции РФ и Закона РФ «Об охране окружающей природной среды».
К числу наиболее важных принципов относятся следующие: разнообразие форм собственности на природные ресурсы и равновеликая защита всех форм собственности; программирование природоохранительной деятельности и природопользования; приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных условий для жизни и отдыха населения; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду; обеспечение рационального использования природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов; нормирование и управление качеством окружающей природной среды; обеспечение населения полной, достоверной экологической информацией; неукоснительное соблюдение требований экологического законодательства, неотвратимость ответственности за совершенные экологические правонарушения; международное сотрудничество в области охраны окружающей среды.
27.3. Особенности методов правового регулирования
Под методом правового регулирования понимается совокупность приемов и методов (способов) воздействия на участников экологических отношений. Наибольшее применение в экологическом праве находит императивный метод. Это особенно характерно для управленческих отношений. Он проявляется в установлении строго обязательных предписаний, повелений, запретов, ограничений, а в случаях их невыполнения – применении мер юридической ответственности к правонарушителям.
Диспозитивный метод, напротив, позволяет использовать установленные нормами права дозволения, в том числе и сделки по поводу отдельных природных ресурсов, участков природы. Более демократичным стал способ разрешения споров (судебно-арбитражный вместо административного). Широкое применение в регулировании отношений находит способ делегирования правомочий по распоряжению объектами права собственности, а также способ рекомендаций. Договорные отношения создают основу фактического равенства участников (сторон) экологических договорных отношений.
27.4. Система экологического права
Структура отрасли экологического права представлена тремя частями: общей, особенной и специальной. Система экологического права подразумевает и последовательность расположения правовых институтов.
Общая часть
экологического права состоит из следующих правовых институтов: 1) общие положения экологического права (предмет, объекты, принципы, источники); 2) право собственности на природные ресурсы (формы, виды права собственности, субъекты, объекты и т.п.); 3) управление охраной окружающей природной среды и природопользованием (система, виды органов, функции управления); 4) право граждан на здоровую, благоприятную окружающую среду; 5) экономико-правовой механизм охраны окружающей природной среды; 6) нормирование качества окружающей природной среды; 7) правовые основы эколого-информационного обеспечения; 8) право природопользования; 9) юридическая ответственность за экологические правонарушения.
Особенная часть
экологического права объединяет следующие правовые институты: 1) правовой режим использования и охраны земель; 2) правовой режим использования и охраны недр; 3) правовой режим использования и охраны вод; 4) правовой режим использования и охраны лесов и иной растительности; 5) правовой режим использования и охраны животного мира; 6) правовая охрана атмосферного воздуха и озонового слоя; 7) правовой режим особо охраняемых природных территорий; 8) правовой режим экологически неблагоприятных территорий; 9) правовое регулирование обращения с опасными, радиоактивными веществами и твердыми отходами.
Специальная часть
экологического права включает в себя источники и принципы международно-правовой охраны окружающей среды, характеристику объектов международно-правовой охраны, систему международных организаций в области охраны природы и международную ответственность за экологические правонарушения.
27.5. Источники экологического права
Источники как форма выражения общеобязательных правил поведения в экологическом праве имеют определенные особенности. Наряду с традиционным делением источников на законы и подзаконные акты, источники разделяются на общие и специальные, а специальные, в свою очередь, на: поресурсовые (Земельный кодекс, Водный кодекс, Лесной кодекс и т.п.) и комплексные специальные источники (Закон РФ «Об охране окружающей природной среды», Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г.*.
* СЗ РФ. 1995. № 12.Ст. 1024.
Выделяются также межотраслевые источники, включающие в себя законодательные акты иных отраслей права (УК, ГК, КоАП, КЗоТ и др.).
По уровню принимаемых нормативных правовых актов и их действию в пространстве можно выделить: федеральные источники, источники права субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Приоритетное значение имеют международно-правовые акты.
Среди подзаконных нормативных актов особое место занимают указы Президента РФ, которые определяют основные направления экологической политики России. К таким актам можно отнести Указ Президента РФ «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» от 4 февраля 1994 г., Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ от 10 января 2000 г.*
* Российская газета. 2000. 18 янв.
Среди источников экологического права весьма значителен удельный вес нормативных правовых актов, принимаемых на уровне Правительства РФ. Ими конкретизируются законы РФ, утверждаются положения о государственных специальных органах управления (Положение о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды, Положение о Федеральной службе лесного хозяйства России и др.). Кроме того, Правительство РФ принимает ряд актов, имеющих самостоятельное значение для регулирования экологических отношений (Положение о государственных природных заповедниках, Положение о национальных парках и др.).
В связи с тем, что вопросы природопользования и охраны окружающей среды отнесены, в соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, к совместному ведению РФ и субъектов РФ, нельзя недооценивать значение актов, принимаемых субъектами РФ. Многими из них приняты законы об охране окружающей среды, законы об особо охраняемых территориях. Ими принимаются территориальные программы по охране природы, утверждаются таксы для исчисления размера причиненного ущерба рыбному и охотничьему хозяйству республики, края, области и т.п.
Органами местного самоуправления принимаются муниципальные программы охраны окружающей среды, повышения плодородия земель, озеленения и благоустройства населенных пунктов.
Определенное значение для регулирования экологических отношений имеют ведомственные нормативные акты. Наиболее распространенными формами таких актов являются инструкции, положения, правила. К примеру, Федеральной службой лесного хозяйства России 12 января 1999 г. приняты «Санитарные правила в лесах Российской Федерации».
27.6. Право собственности на природные ресурсы
В соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Наряду с правом частной собственности на землю действующее водное законодательство (ст. 40 Водного кодекса РФ) провозглашает, что в собственности граждан и юридических лиц, могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) – небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водоемами. Водным кодексом предусмотрено и право муниципальной собственности на водные объекты. Они могут принадлежать на праве собственности городским, сельским поселениям и использоваться для муниципальных нужд.
На леса и земли лесного фонда, согласно ст. 19 Лесного кодекса РФ, установлена только федеральная государственная собственность. На объекты животного мира и недра установлена федеральная государственная собственность и государственная собственность субъектов РФ. В федеральной государственной собственности преимущественно находятся: земли, предназначенные для нужд обороны и безопасности, места расположения полезных ископаемых общефедерального значения, особо охраняемые природные территории (объекты) и другие природные ресурсы.
27.7. Управление охраной окружающей среды
и природопользованием
Управление охраной окружающей среды и природопользованием как институт экологического права представляет собой систему правовых норм, регулирующих деятельность всех видов государственных и муниципальных органов, управленческих структур по осуществлению природоохранительных функций, направленную на сохранение, восстановление, оздоровление природной среды и экологической безопасности населения.
В системе управления охраной окружающей среды важное место занимают органы общей компетенции и специальные органы управления.
В соответствии с природоохранительным законодательством и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» на Правительство РФ возлагаются следующие функции в области природоохранительной деятельности: реализация государственной политики в области экологии; координация природоохранительной деятельности министерств, ведомств, учреждений; принятие решений об организации особо охраняемых территорий; руководство внешними связями в этой области и др.
Особая роль в управлении природоохранительной деятельностью отведена специальным органам управления охраной окружающей среды.
Заглавное положение в системе специальных органов отводится Государственному комитету РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии России), поскольку на него возложено осуществление координации деятельности всех специальных органов. Комитет возглавляет государственную службу экологического мониторинга. Он организует и проводит государственную экологическую экспертизу, формирует единую систему особо охраняемых природных территорий, занимается разработкой единой государственной экологической политики. На комитет возложено ведение Красной книги исчезающих животных и растений.
К специальным органам относится Федеральный центр санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения РФ.
Природоохранительная деятельность большинства специальных органов носит поресурсовый характер. Примером этого может служить деятельность Государственного комитета РФ по земельной политике, который осуществляет различные функции по охране земель (ведение учета, земельного кадастра, мониторинга, землеустройства и т.п.). Министерство природных ресурсов осуществляет аналогичные функции, но применительно к недрам и водным ресурсам. Федеральная служба лесного хозяйства России осуществляет государственное регулирование и государственный контроль в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.
Среди важнейших направлений природоохранительной деятельности особое значение за последние годы приобрела функция организации и проведения экологической экспертизы. Она проводится с целью выявления соответствия намечаемой хозяйственной деятельности экологическим требованиям и определению допустимости реализации объекта экологической экспертизы. В основе проведения экологической экспертизы лежат принципы презумпции потенциальной экологической опасности любой хозяйственной деятельности, обязательности ее проведения до принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы и др.
Обязательной экологической экспертизе на федеральном уровне подлежат: проекты правовых актов РФ, реализация которых может привести к отрицательным последствиям, проекты нормативно-технических документов, регламентирующих деятельность хозяйственных организаций, которые могут оказать воздействие на окружающую среду. К числу обязательных относятся проекты комплексных целевых программ, проекты генеральных планов развития территорий, проекты схем развития отраслей и другие проекты.
27.8. Экономический механизм охраны окружающей среды
Впервые нормы, регулирующие экономический механизм охраны окружающей природной среды, появились в Законе РФ «Об охране, окружающей природной среды». Основу экономики природоохранительной деятельности составляют экологические фонды. В настоящее время создана единая система государственных экологических фондов, объединяющая федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные (фонды субъектов РФ) и местные экологические фонды. Фонды образуются из средств, поступающих от предприятий, организаций, граждан, иностранных юридических лиц и граждан. В эти средства входят плата за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов; суммы, получаемые по искам о возмещении вреда, и штрафы за экологические правонарушения, средства от конфискации орудий охоты, рыболовства и другие поступления. Средства экологических фондов зачисляются на специальные счета и расходуются на цели оздоровления и улучшения окружающей среды, на реализацию экологических программ, на мероприятия, связанные с восстановлением природных ресурсов, строительство очистных сооружений и другие природоохранительные цели.
В соответствии с законодательством в России осуществляется добровольное и обязательное государственное экологическое страхование предприятий, организаций, граждан на случай экологического, стихийного бедствия, аварий и катастроф. Важную роль играют и меры по стимулированию рационального природопользования и охраны природы. Они осуществляются путем установления налоговых льгот при проведении природоохранительных мероприятий, освобождения от налогообложения, передачи части средств экологических фондов на договорных условиях под процентные займы предприятиям, организациям для реализации природоохранительных мероприятий, а также применения льготного кредитования предприятий, организаций, эффективно осуществляющих охрану природы.
27.9. Право природопользования и его виды
Право природопользования в объективном смысле как институт экологического права представляет собой совокупность правовых норм, устанавливающих общий порядок, условия, принципы природопользования, а также основные права и обязанности природопользователей.
В субъективном смысле – это право означает конкретные права и обязанности, которые имеют субъекты права природопользования.
Важнейшими принципами права природопользования являются: наиболее рациональное и эффективное природопользование; устойчивость права природопользования; платность природопользования; целевой характер природопользования; лицензирование права природопользования; нормирование права природопользования и другие принципы.
Каждому природному ресурсу соответствует самостоятельный вид природопользования. Исходя из этого положения можно говорить о таких видах, как землепользование, недропользование, лесопользование и т.п.
По способам предоставления природного ресурса в пользование природопользование подразделяется на: общее природопользование, не требующее специального разрешения; специальное, осуществляемое только на основании разрешительного документа.
По срокам пользования природопользование классифицируется на: постоянное (бессрочное) и временное (срочное). Срочное пользование бывает двух видов: долгосрочное пользование – до 50 лет (лесопользование – до 49 лет); краткосрочное пользование – до двух-трех лет.
В зависимости от целевого характера использования каждый природный ресурс подразумевает разнообразные виды пользования. Например, недра предоставляются в пользование для: 1) регионального геологического изучения, проводимого без существенного нарушения целостности недр; 2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых; 3) разведки и добычи полезных ископаемых; 4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; 5) образования особо охраняемых геологических объектов; 6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекций и материалов.
В зависимости от вида и целей природопользования устанавливаются права и обязанности. Естественно, они разнообразны по своему содержанию. И тем не менее, можно дать перечень прав и обязанностей, которые характерны для всех природопользователей. К общим правам, в частности, относятся: право самостоятельного хозяйствования на предоставленном природном участке, право получения информации об участке.
К обязанностям общего характера относятся, в частности, наиболее эффективное, рациональное использование предоставленного участка, соблюдение условий договора, требований лицензии, своевременное внесение платы за пользование, предоставление информации об использовании предоставленного природного участка.
27.10. Юридическая ответственность
за экологические правонарушения
Юридическая ответственность за экологические правонарушения представляет собой самостоятельный и в то же время комплексный институт экологического права, который объединяет в себе нормы гражданского, уголовного, административного и иного законодательства. Юридическая ответственность является следствием совершенного экологического правонарушения. Понятие его содержится в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды». Статья 81 определяет его как «виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека». За совершение экологического правонарушения могут наступить различные меры ответственности. Выделенная в УК РФ в самостоятельную главу (гл. 26) ответственность за экологические преступления содержит следующие составы преступлений: нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений; загрязнение вод; загрязнение атмосферы; нарушение правил охраны рыбных запасов; порча земли; незаконная охота; уничтожение или повреждение лесов и др.
Административная ответственность предусмотрена законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 84). Она может наступить за такие экологические правонарушения, как несоблюдение стандартов, норм и иных нормативов качества природной среды; невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы; нарушение требований при проектировании хозяйственных объектов; повреждение или уничтожение природных объектов и многие другие.
Административная ответственность предусмотренав ст. 46–87 КоАП.
Особенность имущественной (материальной) ответственности за экологические правонарушения выражается, прежде всего, в таксовом порядке исчисления имущественного (материального) ущерба, причиненного, в частности, лесному хозяйству, охотничьему хозяйству или рыбному хозяйству. Таксы для исчисления ущерба утверждаются, как правило, Правительством РФ или соответствующими органами субъектов РФ. Данные таксы носят преимущественно штрафной характер (хотя по сути своей штрафом не являются), поскольку при их определении учитывается экологический вред, причиненный окружающей среде (климаторегулирующему, лечебно-оздоровительному факторам), затраты, связанные с ликвидацией последствий нанесенного ущерба. При отсутствии такс исчисления размера ущерба он рассчитывается по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды, с учетом понесенных убытков, потерь сельскохозяйственного, лесохозяйственного производства и упущенной выгоды.
Ущерб, причиненный ненадлежащим исполнением договорных обязательств, исчисляется в соответствии с нормами гражданского законодательства. Гражданское право в равной мере охраняет право собственности на природные ресурсы (независимо от форм собственности). Нарушенное право собственника подлежит восстановлению в полном объеме. В этих целях широкое применение находит предъявление виндикационного иска в тех случаях, когда необходимо изъятие имущества из чужого незаконного владения (ст. 302–303 ГК) или негаторного иска, когда возникает необходимость устранить препятствия в использовании компонента или участка природной среды (ст. 304 ГК).
Впервые нормами экологического законодательства определен порядок возмещения вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием окружающей природной среды. Статья 89 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» предусматривает, что вред, причиненный здоровью граждан в результате неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций или отдельных граждан, подлежит возмещению в полном объеме.
При определении величины вреда, нанесенного здоровью граждан, учитываются степень утраты трудоспособности потерпевшего, необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья, затраты на уход за больным, иные расходы, в том числе упущенные профессиональные возможности, затраты, связанные с необходимостью изменения места жительства и образа жизни, профессии, потери, связанные с моральными травмами, невозможностью иметь детей и риском рождения детей с врожденной патологией.
При этом возмещение вреда здоровью граждан производится на основании решения суда по иску потерпевшего, членов его семьи, прокурора, уполномоченного на то органа государственного управления, общественной организации в интересах потерпевшего.
Сумма денежных средств за причиненный вред здоровью граждан взыскивается с причинителя вреда, а при невозможности его установления – за счет средств соответствующего государственного экологического фонда.
Должностные лица и иные работники, по вине которых предприятие, учреждение, организация понесли расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением, несут материальную ответственность по нормам трудового законодательства.
За неисполнение или ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей по организации рационального природопользования и охране природной среды должностные лица и иные работники несут дисциплинарную ответственность. Субъектами таких дисциплинарных проступков выступают чаще всего специально уполномоченные должностные лица, в обязанности которых входит организация охраны и использования лесных участков, земельных угодий, водных объектов и т.п. К. числу таких должностных лиц относится, например, государственный инспектор лесной охраны, государственный инспектор водной охраны и т.п.
За экологические правонарушения в настоящее время нередко применяются нетрадиционные виды юридической ответственности (лишение права природопользования, приостановление права природопользования, изъятие нерационально использованного земельного участка, ограничение права природопользования, восстановление своими силами и средствами нарушенного природного участка или экологически полезных функций (свойств) природной среды). Поэтому применение данных санкций в особом процессуальном порядке принято называть специальной (или эколого-правовой) ответственностью.
Вопросы для повторения
1. Что представляет собой экологическое право как отрасль права?
2. Какие видыотношений регулируются экологическимправом?
3. Какие Вы знаете принципы экологического права?
4. Каковы особенности методов регулирования экологического права?
5. Что представляет собой система экологического права?
6. Что такое источники экологического прав, их виды?
7. Что такое управление окружающей средой и природопользованием?
8. Каковы формы права собственности на природные ресурсы?
9. Каково содержание экономического механизма охраны окружающей природной среды?
10. Что такое право природопользования и каковы его виды?
11. Что такое экологическое правонарушение?
12. Какие существуют виды юридической ответственности за экологические правонарушения?