Структура и полномочия органов местного управления и самоуправления в России

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ

РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Кафедра теории и практики государственного управления
Курсовая работа

на тему:Структура и полномочия органов местного управления и самоуправления в России

Студентка гр. 305

ГРНЭзв

Климец Д.Ч.

Научный руководитель:

Ст. преподаватель Бутова Т.В.

Минск 2006

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………3

1. СТРУКТУРА И ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Сущность и формы местного самоуправления ………………………….5

1.2. Территориальные, организационные, финансовые и экономические основы местного самоуправления…………………………………………….8

1.3. Представительные органы местного самоуправления…………………12

1.4. Исполнительные органы муниципального управления………………16

1.5. Полномочия органов местного самоуправления……………………..20

2. СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ…………24

3. ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ……………............30

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….35

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………………………37

ПРИЛОЖЕНИЕ 1………………………………………………………………..38

ПРИЛОЖЕНИЕ 2………………………………………………………………..39

ВВЕДЕНИЕ

Развитие современного демократического общества немыслимо без активного функционирования институтов гражданского общества, в том числе местного самоуправления, которое, с одной стороны, тесно связано с различными государственными структурами, а с другой — является институтом, свидетельствующим как о степени зрелости социума, так и о стабильности общественного организма в смысле возможностей самоорганизации.

Среди проблем, которые приходится сегодня решать России, одно из первых мест занимает формирование экономических основ федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе и с местными органами власти (само­управления). За последнее время совершенствуются законодатель­ные основы развития местного самоуправления, сформирована ба­за для функционирования этого существенного общественного ин­ститута. Тем не менее, многие вопросы в этой области еще не ре­шены. Это касается определения границ компетенции и полномочий местного са­моуправления, обеспечения его стабильными источниками доходов, формирования межбюджетных отношений, в частности, совершенствования системы местного налогообложения и т.д.

В Конституции РФ зафиксирован принцип отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти [1]. Для его реализации необходимо обеспечение экономической базы мест­ного самоуправления, межбюджетных отношений, участниками которых являются муниципальные образования.

Цель настоящей работы состоит в том, чтобы, опираясь на законы и научные источники, раскрыть понятие и сущность российского местного самоуправления, определить структуру и полномочия органов местного управления и самоуправления. Значительное внимание уделено таким вопросам, как взаимоотношение органов государственной власти и местного самоуправления, роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, полномочия местного самоуправления и т.д. В работе затрагиваются актуальные вопросы финансово-экономической основы местного самоуправления, а также вопросы, касающиеся осуществления правовых гарантий местного самоуправления.

Изучение проблем местного управления связано с необходимо­стью решения целого ряда задач, в том числе:

— определение сущности местного самоуправления и его по­ложения в системе территориального управления государства;

— оценка реального положения местного самоуправления в Российской Федерации;

— определение проблем в развитии местного управления и самоуправления и путей их решения.

Актуальность выбранной темы обусловлена необходимостью определения соотношения местного само­управления и государства, принципов распределения компетенции между ними, субсидиарности и бюджетного федерализма. Субсидиарность является концепцией, в пределах которой изучаются и решаются вопросы разграничения функций и компетенции между различными уровнями территориального управления.

Весьма актуальна и проблема формирования оптимальной мо­дели взаимодействия местного самоуправления с системой органов государственной власти.

Становится актуальным развитие межмуниципального самоуправления, предполагающего объединение средств ряда муниципалитетов в целях совместного решения общих социально-экономических проблем. Это может способствовать бесконфликтному решению многих важнейших задач, имеющих место в рамках тра­диционной системы местного самоуправления, что существенно для расширения социально-экономической базы этого самоуправ­ления. Подобный опыт весьма популярен за рубежом, но еще поч­ти не внедряется в России.

Объектом исследования выступает реформирование принципов местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом исследования является новая модель местного самоуправления в России.

В курсовой работе использованы различные источники, основными из которых являются Конституция Российской Федерации, указы Президента РФ, законы РФ, а также научные и монографические работы Васильева В.И., Лагуткина А.В., Уткина Э.А., Халикова М.И., Когута А.Е. и др.

Курсовая работа состоит из введения, трех глав и заключения.

1. СТРУКТУРА И ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Сущность и формы местного самоуправления

Местное самоуправление - это самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые ими органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной территории и с учетом развития всего общества.[6]

Местное самоуправление, как выражение власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Оно организационно обособленно от системы государственных органов, но в формах, только ему присущих, как бы "продолжает" их деятельность на местах.

Основы местного самоуправления можно определить как совокупность важнейших базовых элементов, которые находятся в тесном взаимодействии и развитии и составляют фундамент местного самоуправления. Без этих элементов местное самоуправление в принципе невозможно. К ним относятся демографическая, территориальная, экономическая, правовая и организационная основы.

Из этого следует, что основы местного самоуправления составляют человек (сообщество граждан), территория, экономика, право, организация (и как институт, и как процесс).

Под системой местного самоуправления следует понимать совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации власть, решает вопросы местного значения, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций.

Таким образом, к элементам системы местного самоуправления относятся местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования; сходы граждан; митинги, демонстрации; органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления; муниципальная служба; территориальное общественное самоуправление и т.д.

Местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан являются такими формами прямого волеизъявления граждан, которые позволяют выявить обязательную для исполнения волю населения муниципального образования.

К числу форм прямого волеизъявления граждан, позволяющих выявить общественное мнение, законодательство Российской Федерации относит: правотворческую инициативу граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления, публичные слушания, опрос граждан, собрание граждан, конференция граждан.

Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление через выборные и другие органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации. Население муниципального образования самостоятельно в выборе структуры органов местного самоуправления. Законодательство Российской Федерации определяет только общие - принципы организации и деятельности органов местного самоуправления:

- демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления;

- разделение властей;

- самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

- территориальная организация органов местного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление как самостоятельная организационно-правовая форма осуществления местного самоуправления имеет следующие отличительные признаки: во-первых, территориальный принцип организации и деятельности; во-вторых, общественная форма осуществления; в-третьих, самоуправленческая природа.

Исходя из демократических начал организации местного самоуправления законодательство Российской Федерации предоставляет гражданам право на осуществление местного самоуправления в иных, не противоречащих Конституции России, федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации организационно-правовых формах.

Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения; или иная населенная территория, предусмотренная законом, в пределах которых:

• осуществляется местное самоуправление,

• имеются муниципальная собственность,

• принимается местный бюджет,

• функционируют выборные органы местного самоуправления.

Муниципальное образование является основным звеном местного самоуправления. Территории муниципальных образований устанавливаются субъектами Российской Федерации, с учетом исторических и иных местных традиций.

Муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления.

При осуществлении местного самоуправления граждане имеют право:

- участвовать в местных референдумах, сходах, выборах и других формах прямого волеизъявления;

- избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

- получать равный доступ к муниципальной службе;

- на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления;

- получать полную и объективную информацию о деятельности органов местного самоуправления;

- защищать свои права на участие в местном самоуправлении в судебном порядке.[8]

Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), находящиеся в границах территории муниципального образования, движимое и недвижимое имущество, входящее в состав муниципальной собственности, местные финансы, государственная собственность, переданная местному сообществу в хозяйственное ведение и оперативное управление, а также иные ресурсы, служащие удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Имущество, принадлежащее на праве собственности муниципального образования, является муниципальной собственностью. В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, имущество органов местного самоуправления, муниципальные организации, финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, другое движимое и недвижимое имущество, находящееся в собственности местного сообщества.

Местный бюджет - бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают местный бюджет и контролируют его исполнение в соответствии с законодательством.

Органы государственной власти способствуют становлению и развитию местного самоуправления, обеспечивают участие граждан в решении вопросов местного значения, принимают программы поддержки местного самоуправления, создают условия организационно-правовой и финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, создают и развивают систему подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

1.
2. Территориальные, организационные,
финансовые и экономические
основы
местного самоуправления

Основы местного самоуправления можно определить как совокупность важнейших базовых элементов, которые находятся в тесном взаимодействии и развитии и составляют фундамент местного самоуправления. Без этих элементов местное самоуправление в принципе невозможно. К ним относятся демографическая, территориальная, экономическая, правовая и организационная основы.

Конституция Российской Федерации в ст. 131 установила, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях.[1] Перечень наименования территорий не является исчерпывающим. Это означает, что другие нормативные акты могут предусматривать более широкий перечень территориальных единиц. Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» утверждает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Таким образом, территориальная основа местного самоуправления представляет собой совокупность норм, регулирующих территориальное устройство муниципального образования, определяющих состав земель муниципального образования, его границы и порядок их установления и изменения.

Местное самоуправление - это, прежде всего, совместная и целенаправленная деятельность людей, поэтому она невозможна без определенных организационных структур и форм. К организационным структурам относятся определенные институциональные образования, в рамках которых возможно местное самоуправление. К ним можно отнести как те, в которых осуществляется непосредственное самоуправление народа (собрания, сходы), так и специальные органы, выражающие интересы и волю граждан (представительные и исполнительные органы местного самоуправления). Организационные формы местного самоуправления это процессы и процедуры, обеспечивающие согласованность, последовательность, субординацию действий различных субъектов местного самоуправления. Они также весьма многообразны: местные выборы, референдумы, обращения граждан, организация работы органов местного самоуправления.

Экономическая основа местного самоуправления является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Как уже было ранее замечено, экономическая основа тесно связана с демографической и территориальной основами местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является единственным условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития системы местного самоуправления.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.) установил, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Финансовую основу местного самоуправления составляет бюджет муниципального образования.[8]

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Гражданский кодекс РФ установил, что "имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью" (ст.215, п.1). На основании этого можно сделать вывод, что под муниципальной собственностью подразумевается имущество, в отношении которого муниципальное образование обладает правами владения, пользования и распоряжения.

Согласно ст.215, п. 3 Гражданского кодекса РФ имущество находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части. Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. Другая его часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

В структуру муниципальной собственности входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления; муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; другое движимое и недвижимое имущество.

В соответствии с действующим российском законодательством исходными (базовыми) субъектами - носителями права муниципальной собственности в городском или сельском поселении являются само население (местное сообщество) и выступающие от его имени представительный орган или высшее должностное лицо местного самоуправления.

Согласно Конституции Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности (ст.8).[1]

Единственным назначением муниципальной власти является самостоятельное благоустройство места проживания людей. Для этого необходимо развитое и многоотраслевое муниципальное хозяйство. Впервые после 20-х гг. Федеральный Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" закрепил за местными сообществами право самостоятельного хозяйствования, обоснованное на самостоятельности местного бюджета и муниципальной собственности.

Публичная деятельность по созданию условий для удовлетворения коллективных потребностей членов местного сообщества, организованная за счет членов этого сообщества и на основе принадлежащих сообществу имущества и средств, называется коммунальным хозяйством.

Коммунальное хозяйство организуется органами власти самоуправления. Оно подразделяется на муниципальное хозяйство (организуется в городах муниципалитетами), общинное хозяйство сельских населенных мест (волостное хозяйство), районно-коммунальное хозяйство сельских территорий и ассоциированное хозяйство нескольких местных сообществ.

Муниципальное хозяйство составляет лишь часть городского хозяйства. Учитывая, что на долю муниципального хозяйства приходится основная нагрузка по обеспечению жизнедеятельности населения, городское и муниципальное хозяйство зачастую отождествляют. Термин "городское хозяйство" употребляется как синоним термина "муниципальное хозяйство", как городское хозяйство в узком смысле, понимаемом как деятельность местных властей по удовлетворению публичных интересов членов городского сообщества жителей.

Средства муниципального хозяйства многообразны, но могут быть сведены в две большие группы. Первую составляют муниципальная финансовая политика: муниципальный бюджет и кредит. Вторая представляет методы ведения муниципального хозяйства: создание и управление публичными службами, а также деятельность по формированию условий воспроизводства на территории местного самоуправления.

Муниципальные финансы представляют собой экономические отношения между хозяйствующими субъектами по поводу образования, распределения и использования денежных средств в целях осуществления компетенции местного самоуправления.

Совокупность мероприятий местных властей, направленных на мобилизацию финансовых ресурсов территории для обеспечения функций местного самоуправления называется финансовой политикой.

Структура муниципальных финансов охватывает муниципальный бюджет и целевые внебюджетные фонды (пенсионные, страховые, инвестиционные), муниципальный кредит, финансы муниципальных предприятий.

Под методами ведения муниципального хозяйства понимается деятельность муниципалитета, основанная на праве создавать и управлять различными объектами коммунального хозяйства, публичными службами (предприятиями), а также устанавливать обязательные для исполнения нормы и правила хозяйственной деятельности.

Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения. Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется, как правило, на конкурсной основе.

Основные направления муниципального "предпринимательства" составляют торговля, промышленная и энергетическая муниципальная деятельность, муниципальное сельское и складское хозяйство.

Содержание деятельности публичных служб составляет предоставление услуг пользователям: материальных (газ, вода, тепло, канализация, общественный транспорт, уборка отходов и т.п.), финансовых (социальные выплаты, субсидии и льготы определенным видам деятельности), интеллектуальных и культурных (образование, культурная деятельность).

1.
3. Представительные органы местного самоуправления

В системе местного самоуправления образуются представительные и исполнительные органы.

Представительные органы местного самоуправления формируются путем выборов избирателями, проживающими в границах муниципального образования.

Наличие выборных (представительных) органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Обязательность эта вытекает из Конституции Российской Федерации, называющей в числе первого органа не какой-либо другой, а именно выборный орган местного самоуправления. Обязательное наличие выборных (представительных) органов местного самоуправления предусмотрено в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Закрепляя права местного самоуправления в решении государственных дел, хартия устанавливает, что права эти осуществляются советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.[11]

Во всех субъектах Российской Федерации в муниципальных образованиях избраны представительные органы. Законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований предусматривают различный численный состав представительных органов местного самоуправления. Численность представительных органов обусловлена в законах численностью избирателей, проживающих на территории муниципальных образований. Срок полномочий представительных органов местного самоуправления также различен. В большинстве субъектов Российской Федерации он составляет 4 года. В ряде субъектов Российской Федерации срок полномочий представительного органа местного самоуправления составляет от 2 до 4 лет. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав" устанавливает, что срок полномочий представительного органа не должен превышать пяти лет.

В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

- принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- установление местных налогов и сборов в соответствии с законодательством;

- установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

- контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренной уставом муниципального образования.

Иные полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.

Сессия представляет собой одно или несколько заседаний депутатов представительного органа с одной повесткой дня. Заседания бывают пленарные, когда в работе сессии принимают участие все депутаты совместно, и проводимые по комитетам и комиссиям, когда депутаты обсуждают вопросы в каждом комитете или комиссии. Сочетание этих двух форм проведения сессий имеет широкое распространение в деятельности представительных органов местного самоуправления.

Законы отдельных субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, в большей части уставы муниципальных образований, и регламенты представительных органов предусматривают создание различных органов в составе представительного органа. В их числе - комитеты и комиссии. Комитеты и комиссии представительного органа местного самоуправления создаются представительным органом местного самоуправления на сессии. Совет избирает из числа депутатов на срок своих полномочий постоянные, а также временные комиссии (комитеты) для предварительного рассмотрения вопросов, относящихся к компетенции Совета, а также для содействия в реализации его решений, осуществления в пределах компетенции Совета контроля деятельности местной администрации, предприятий, учреждений и организаций.

Постоянные комиссии (комитеты) Совета наделены соответствующими полномочиями. Они участвуют в разработке программ экономического и социального развития, бюджета муниципального образования, решений Совета по другим вопросам; готовят по поручению Совета, его председателя или по собственной инициативе материалы по вопросам, относящимся к сфере деятельности комиссий (комитетов), готовят по ним проекты решений, дают заключения, вносят свои предложения, контролируют в пределах компетенции Совета соблюдение действующего законодательства и выполнение решений Совета администраций муниципального образования, предприятиями, учреждениями, организациями и общественными объединениями на территории муниципального образования независимо от подчиненности и форм собственности, заслушивают по этим вопросам доклады и сообщения соответствующих руководителей, выполняют поручения Совета и его председателя, проводят проверки или депутатские слушания. Этим перечень вопросов не исчерпывается. Уставом муниципального образования на комиссии и комитеты могут быть возложены и иные функции.

Для подготовки вопросов комитет, комиссия образует рабочие группы, в состав которых включаются депутаты, специалисты, представители различных организаций.

Наряду с постоянными комиссиями представительный орган вправе создавать временные комиссии. Временные комиссии действуют по мере необходимости решения тех или иных вопросов временного характера.

Непосредственно гражданами могут быть избраны глава муниципального образования, депутат представительного органа, глава исполнительного органа, староста.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Выборные должностные лица имеют различное наименование. В городах - это мэр, глава города, глава городского самоуправления, глава администрации; в районах - глава местного самоуправления, председатель районной Думы, глава района; на других территориях - глава муниципального округа, глава сельсовета, глава муниципального образования, староста и т. д.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования организует работу представительного органа местного самоуправления, осуществляет оперативно-распорядительные функции, подписывает решения представительного органа, представляет интересы муниципального образования. В том случае, если глава муниципального образования является главой администрации, то на него возлагаются обязанности по руководству исполнительными органами местного самоуправления.

Законодательство и уставы муниципальных образований предусматривают, что глава муниципального образования подотчетен как населению, так и представительному органу. Свою деятельность глава муниципального образования осуществляет на принципах единоначалия, ответственности и законности.

Глава администрации муниципального образования может быть избран:

- путем всеобщего равного и прямого тайного голосования;

- представительным органом местного самоуправления из своего состава.

Избранный представительным органом местного самоуправления из числа депутатов глава администрации муниципального образования входит в состав представительного органа, организует его работу, председательствует на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Глава муниципального образования именуется «председатель Совета», если является председателем представительного органа муниципального образования, «глава Администрации» - если является главой местной администрации. Одновременно возглавлять и совет и местную администрацию глава не может, это предусматривается только в муниципальных образованиях, где проживает менее 1000 человек.

В уставе муниципального образования помимо представительных органов и главы администрации муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы муниципального образования и должностные лица муниципального образования (Приложение 1).

Должностные лица местного самоуправления:

- избираются населением на основе прямого равного всеобщего избирательного права;

- избираются или назначаются органом местного самоуправления;

- назначаются главой администрации муниципального образования. В отдельных поселениях, входящих в состав муниципального образования, могут назначаться либо избираться должностные лица населенных пунктов (например, старосты деревень).

Депутат является выборным лицом органа местного самоуправления. Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.

Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления.

Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также государственные должности государственной службы и муниципальные должности муниципальной службы.[8]

Работа депутата состоит из трех частей:

а)участие в сессиях представительного органа местного самоуправления;

б)работа в одном или двух комитетах или комиссиях представительного органа местного самоуправления;

в) работа в избирательном округе, от которого он избран.

1.
4. Исполнительные органы муниципального управления

Исполнительные органы местного самоуправления являются неотъемлемым элементом системы органов местного самоуправления. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

На протяжении всей истории функционирования местного самоуправления исполнительные органы занимали в системе местного самоуправления одно из ведущих мест среди других органов. Именно на эти органы возлагаются функции оперативно-распорядительного характера, состоящие в действиях по выполнению законов государства и решений представительных органов местного самоуправления. В системе местного самоуправления, равно как и в государстве, одни органы должны принимать решения, другие организовывать их исполнение. Исполнительные органы как раз и являются тем звеном цепи, на которое возложена задача по обеспечению выполнения принятых решений.

Основы организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации, Указами Президента Российской Федерации, конституциями, уставами, законами, иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.

Исполнительные органы местного самоуправления в основном называются администрацией. Исполнительные органы местного самоуправления состоят из главы муниципального образования или главы администрации и возглавляемой ими администрации, а также контрольного органа муниципального образования, избирательной комиссии муниципального образования и т.д.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Местная администрация обладает правами юридического лица (Приложение 2).

Исполнительные органы осуществляют свою деятельность на принципах или коллегиальности, или единоначалия. Для организационного, правового и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации. Аппарат включает ряд структурных подразделений. Ими могут быть комитеты, департаменты, управления, отделы, другие структурные подразделения. Деятельность создаваемых органов в системе исполнительной власти осуществляется в соответствии с положениями об этих органах.

Финансирование органов администрации осуществляется за счет средств местного бюджета в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат.

Структурные подразделения аппарата местной администрации (исполнительного органа) в ряде муниципальных образований обеспечивают деятельность представительного органа местного самоуправления. В большей части это происходит там, где глава муниципального образования одновременно является главой администрации и председателем представительного органа. Это обусловлено, прежде всего, экономией расходов на содержание аппарата. Таким образом, исполнительный орган местного самоуправления состоит из главы администрации, его заместителей, аппарата, отраслевых и других структурных подразделений, осуществляющих управление в пределах компетенции, которой наделен исполнительный орган.

Исполнительный орган (местная администрация) осуществляет свои функции двумя способами: правовым и организационным.

Правовой способ предполагает принятие нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа местного самоуправления.

Организационный способ предполагает организацию работы по выполнению решений представительного органа местного самоуправления, собственных решений, а также законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вся деятельность исполнительного органа строится на основе принципов законности и гласности, а также на уже названных принципах коллегиальности или единоначалия.

Принцип законности в деятельности исполнительного органа (администрации) означает, что все принимаемые решения и осуществляемые действия должны соответствовать Конституции Российской Федерации, законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования, решениям представительного органа местного самоуправления.

Срок полномочий исполнительного органа повсеместно совпадает со сроком полномочий представительного органа. Однако это не означает, что исполнительный орган прекращает свою деятельность после избрания нового представительного органа. Даже если представительный орган досрочно прекращает свои полномочия в силу каких-либо причин, исполнительный орган продолжает деятельность. Продолжает он свою деятельность и в случае прекращения полномочий главы администрации.

Исполнительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. В законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований не предусмотрены нормы о возможности и порядке прекращения полномочий исполнительного органа местного самоуправления. Институт прекращения полномочий предусмотрен для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав администраций, возглавляющих исполнительные органы.

Для организации работы исполнительного органа утверждается план его работы на определенный период. Обычно планы составляются на один год. Они увязываются с планом работы представительного органа, с работой по обеспечению исполнения местного бюджета и другими важнейшими мероприятиями, проведение которых предполагается. Это могут быть выборы, местный референдум и т.д. Наряду с годовыми планами в ряде исполнительных органов практикуется составление планов мероприятий на неделю. Такие планы включают все мероприятия, проводимые структурными подразделениями исполнительного органа, и позволяют руководству быть в курсе всех событий, происходящих на территории муниципального образования, а также отслеживать процесс организации управления.[8]

Если закон или устав закрепляют принцип коллегиальности в деятельности исполнительного органа или главы администрации, основной формой его работы являются заседания исполнительного органа. Коллегиальная форма означает, что все вопросы рассматриваются на заседаниях исполнительного органа, в котором должны принимать участие все члены или большинство членов исполнительного органа, обладающих правом решающего голоса. На заседания приглашаются, при необходимости, депутаты, руководители предприятий, учреждений, организаций, представители средств массовой информации и т.д.

Заседания могут быть открытыми и закрытыми. Каждый член исполнительного органа имеет право участвовать в обсуждении того или иного вопроса. Решения исполнительного органа принимаются путем голосования членами исполнительного органа. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов исполнительного органа, обладающих правом решающего голоса. Решения принимаются открытым голосованием и подписываются главой администрации. Решения исполнительного органа подлежат опубликованию в средствах массовой информации или доводятся иным путем до сведения граждан. В районах, городах для этих целей создается местная печать (газеты, вестники, сборники). В сельских населенных пунктах, где такие возможности отсутствуют, используется стенная печать, информационные стенды, а иногда решения распространяются на отдельных листах через почту. Решения администрации вступают в силу с момента опубликования либо в срок, указанный в самом решении.

Решения, принимаемые исполнительным органом в пределах его компетенции, обязательны к исполнению всеми юридическими лицами и гражданами и действуют в пределах границ муниципального образования.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими.

1.5. Полномочия органов местного самоуправления.

Для эффективной работы каждый из уровней власти должен иметь четкое представление о круге своих полномочий и соответ­ствующих им обязанностях, ответственности за состояние дел в той или иной области. Тем самым обеспечивается разграничение полномочий между всеми уровнями территориального управления в государстве. Вместе с тем, жестко закреплять за органами мест­ного самоуправления

определенный фиксированный объем полно­мочий нецелесообразно. Муниципальные образования имеют су­щественные различия по экономическому потенциалу, инфра­структуре, кадрам, поэтому объем полномочий по решению вопро­сов местного значения, который могут взять на себя те или иные органы местного самоуправления, всегда будет различным. При определении компетенции каждого муниципального образования необходимо обязательно учитывать местные условия.

Местное самоуправление в государстве используется преимущественно для выполнения трех основных функций. Во-первых, для выполнения функции непосредственного обеспечения нор­мальных условий жизнедеятельности населения: обеспечение жильем, благоустройство территории, предоставление коммуналь­ных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание условий для получения основного общего образования, необходимой меди­цинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения и т.п. Данные задачи местная власть способна решать более оперативно и эффективно, так как имеет наиболее полное представление о потребностях населения и местных условиях. Во-вторых, местное самоуправление необходимо для более полного и эффективного привлечения и использования местных человече­ских, природных и иных ресурсов. Выявление и оптимальное ис­пользование этих ресурсов способствует развитию малого и сред­него бизнеса, увеличению налоговой базы, уменьшению безрабо­тицы, повышению благосостояния населения. Хотя масштаб мест­ных ресурсов невелик, в целом по стране они составляют значи­тельную величину. Местное самоуправление также необходимо для обеспечения функционирования обратной связи в государст­венном управлении, т.е. для организации непосредственного взаимодействия с населением.

В Конституции Российской Федерации установлено, что орга­ны местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, что порождает проблему определения пределов законодательного регулирования порядка решения органами мест­ного самоуправления вопросов местного значения, а также преде­лов самостоятельности в их решении.[1]

Федеральным законом «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» к собственной компетенции местного самоуправления отнесено 30 различных за­дач:

— принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

— владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

— местные финансы, формирование, утверждение и исполне­ние местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

— комплексное социально-экономическое развитие муници­пального образования;

— содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

— организация, содержание и развитие муниципальных учре­ждений дошкольного, основного общего и профессионального об­разования;

— организация, содержание и развитие муниципальных учре­ждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

— охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осущест­вление контроля за их деятельностью;

— регулирование планировки и застройки территорий муни­ципальных образований;

— создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

— контроль за использованием земель на территории муници­пального образования;

— регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных иско­паемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

— организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

— организация снабжения населения и муниципальных учре­ждений топливом;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

— благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов;

— организация ритуальных услуг и содержание мест захоро­нения;

— организация и содержание муниципальных архивов;

— организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

— создание условий для обеспечения населения услугами тор­говли, общественного питания и бытового обслуживания;

— создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

— сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

— организация и содержание муниципальной информационной службы;

— создание условий для деятельности средств массовой ин­формации муниципального образования;

— создание условий для организации зрелищных мероприя­тий;

— создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

— обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

— участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

— обеспечение противопожарной безопасности в муниципаль­ном образовании, организация муниципальной пожарной службы.[6]

Данные задачи по своему характеру неразрывно связаны с территорией муниципального образования и в целом сопоставимы с теми функциями, которые выполняют муниципальные образова­ния в странах Западной Европы.

В целом задачи местного самоуправления могут быть классифицированы по порядку их возникновения на обязательные, добровольные и делегированные. Обязательные полномочия включа­ют вопросы жизнедеятельности населения, решать которые обяза­тельно в соответствии с законами. Органы местного самоуправле­ния не могут самостоятельно решать, выполнять или нет данные задачи, однако у них есть определенный выбор в том, как их ре­шать.

Добровольные полномочия включают вопросы жизнедеятель­ности местного сообщества, которые оно не обязано, но может, при желании решать по собственной инициативе за счет собствен­ных средств. Следует учитывать, что органы местного самоуправ­ления могут принимать на себя добровольные полномочия только по вопросам, затрагивающим интересы местного сообщества. Та­ким образом, муниципалитетам предоставляется право реализации в пределах своей территории определенных задач без специально­го наделения полномочиями нормативными актами вышестоящих уровней управления. Сфера добровольной деятельности органов местного самоуправления ограничивается либо полномочиями других муниципальных образований, либо компетенцией государст­венных органов, либо запретом на вмешательство в дела граждан и их объединений. Право на добровольное установление собствен­ных задач местного значения является важным элементом местно­го самоуправления, гарантирующим их развитие.

К делегированным полномочиям относятся государственные задачи, исполнение которых делегировано законом от вышестоящих уровней управления. Вышестоящие органы государственной власти могут принять решение не создавать для осуществления определенных полномочий особые государственные органы на ме­стном уровне и устанавливают для муниципалитетов обязанность осуществлять данные полномочия. Однако даже в сфере делегиро­ванных полномочий органам местного самоуправления должна быть предоставлена возможность учитывать местные условия при их практическом осуществлении. Делегированные полномочия должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Следует учитывать, что государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, не должны пре­обладать над полномочиями собственными, так как это нарушило бы суть функций местного самоуправления.

2. СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Началом становления местного самоуправления в Российской Федерации считается принятие Конституции Российской Федера­ции 12 декабря 1993 года, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя и установившей принци­пиальные положения о местном самоуправлении, соответствующие сложившимся общемировым традициям и Европейской Хартии ме­стного самоуправления, ратифицированной Россией в 1999 г.

Положения Конституции Российской Федерации, определяю­щие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организа­ции местной власти с учетом сформулированных в Европейской Хартии местного самоуправления принципов законности, децен­трализации управления, самоорганизации граждан, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать, при максимальном приближении к потребителям услуг.

В развитие конституционных норм, заложивших правовую ос­нову для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения, а также для реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом их проживания, были приняты федеральные законы по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления:

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

«О финансовых основах местного самоуправления в Россий­ской Федерации»;

«Об основах муниципальной службы в Российской Федера­ции»;

«Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан из­бирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления»;

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на уча­стие в референдуме граждан Российской Федерации».

Также были внесены соответствующие изменения и дополнения в существующие законы, затрагивающие вопросы компетенции ме­стного самоуправления («О милиции», «О пожарной безопасно­сти», «О Государственной границе», «Об особенностях организа­ции местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях»). Основополагающие федераль­ные кодексы и законы (Гражданский кодекс Российской Федера­ции, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый ко­декс Российской Федерации и др.), содержат значительное коли­чество норм муниципального права. В настоящее время общее ко­личество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, превышает 1300, в их числе 150 федеральных законов.[14]

Так как по действующему законодательству значительная часть правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться на региональном и муниципальном уровне власти, в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образова­ниях идет активный процесс формирования нормативной правовой базы местного самоуправления.

Основные региональные законы, регулирующие вопросы орга­низации и деятельности местного самоуправления, действуют на территории практически всей страны, за исключением районов бывшей Чечено-Ингушской АССР. В большинстве субъектов Фе­дерации приняты законы об организации местного самоуправления, о муниципальной службе, о регистрации уставов муници­пальных образований. Вместе с тем, лишь в нескольких субъектах Федерации приняты законы о финансово-экономических основах местного самоуправления, об осуществлении прав граждан на уча­стие в местном самоуправлении. Подавляющее большинство муни­ципальных образований имеет принятые и зарегистрированные ус­тавы.

Действующее законодательство позволяет выбирать любую мо­дель территориальной, организации местного самоуправления с учетом местных географических, политических, культурных, на­циональных, исторических и других особенностей. В России сформированы территории муниципальных образовании всех воз­можных типов: городские и сельские поселения, сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). Всего в Россий­ской Федерации 12 215 муниципальных образований, в том числе 625 городов, 516 поселков, 153 городских района и округа, 1404 районов, 9314 сельских округов, 203 сельских населенных пункта.[18]

Выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в большинстве случаев происходил в процессе взаимодействия региональных и местных политических элит, исходя из соотношения имеющихся ресурсов, интересов сторон. В результате установление территорий муниципальных образований нередко было продиктовано политическими целями без учета не только мнения населения, но и принципа максимально эффективного ис­полнения функций, реализуемых на уровне местного самоуправ­ления. По различным типам организации местного самоуправле­ния на уровне административных районов местное самоуправление сформировано в 6 субъектах Российской Федерации; на уровне административных районов и городов — в 37 субъектах Россий­ской Федерации, на уровне административных районов, на уровне городов и сельских округов — в 23 субъектах Российской Федера­ции на уровне сельских округов и поселков — в 5 субъектах Рос­сийской Федерации, на уровне городских районов и округов — в 2 субъектах Российской Федерации на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах Российской Федерации, в 5 субъектах Федерации территории муниципальных образований не определе­ны либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями.

К сожалению, территории муниципальных образований часто определялись без учета принципов максимально эффективного ис­полнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уровне, мак­симально приближенном к населению. В конечном итоге это при­вело к тому, что в большинстве субъектов Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления не соот­ветствует его целям, задачам и функциям.

На территориях большинства субъектов Российской Федера­ции проведены муниципальные выборы и местное самоуправление осуществляется в формах, в основном соответствующих требова­ниям Конституции Российской Федерации и федерального зако­нодательства. Однако формирование полноценных органов мест­ного самоуправления все еще не завершено. В Российской Феде­рации существуют территории, население которых не реализовало свое конституционное право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. В ряде случаев органы местного само­управления не имеют возможности осуществлять свои конституци­онные полномочия, в частности, по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, установлению местных налогов и сборов, управлению муниципальной собственностью. Это не только ущемляет права граждан на участие в местном самоуправ­лении, но и значительно затрудняет управление местной экономи­кой. Так, в городских, сельских поселениях и на иных территори­ях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не могут со­бираться местные налоги и сборы, поскольку правом устанавли­вать их обладают только представительные органы местного само­управления.

В отношении определения структуры органов местного самоуправления граждане России обладают полной самостоятельно­стью при условии обязательного выполнения законодательно ус­тановленного условия о наличии выборных органов. В целом, в основе существующих на территории страны структур органов ме­стного самоуправления лежат известные, исторически сложившие­ся в мире модели, хотя, конечно, внутренние структуры местных администраций могут иметь индивидуальные различия. В основ­ном главы муниципальных образований избираются населением соответствующих территорий. В 1/3 муниципальных образований главы избраны из состава представительных органов. В отдельных муниципальных образованиях главы местной администрации на­няты на контрактной основе.[17]

Несмотря на то, что первичное формирование структур орга­нов местного самоуправления в основном завершено, организаци­онные проблемы нельзя считать полностью решенными. Дело в том, что после выбора той или иной укрупненной организацион­ной модели местного самоуправления продолжается внутреннее структурирование органов местного самоуправления с целью по­строения оптимальной модели, наиболее полно соответствующей объекту управления. Также следует учитывать, что выбор органи­зационной модели происходил аналогично выбору территориаль­ной модели, то есть во многом в зависимости от представления ме­стных и региональных элит об их роли в различных сферах дея­тельности. В то же время, необоснованное смещение и порой необоснованная концентрация управленческих функций в социаль­ной, политической и экономической областях на одном из уровней управления приводит к снижению эффективности местного хозяй­ствования и росту недоверия населения к местной власти.

Очевидно, что новая роль местного самоуправления в системе органов государственной власти ставит перед ним и новые задачи, которые должны решаться профессионально подготовленными специалистами на базе новых научных и методических разработок с использованием современных информационных технологий.

Постепенно начинает формироваться система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов ме­стного самоуправления. Она включает в себя как ранее существо­вавшие государственные образовательные учреждения соответст­вующего профиля, так и вновь создаваемые кафедры в образова­тельных учреждениях, региональные и муниципальные кадровые центры, негосударственные образовательные учреждения, в том числе федеральные центры дистанционного образования и кон­сультирования служащих органов местного самоуправления. На­бирает силу процесс создания системы научно-методического обес­печения местного самоуправления. Создаются специализированные научные учреждения, их региональные филиалы и представитель­ства, устанавливаются отношения между региональными и мест­ными учебными центрами.

На всех уровнях управления предпринимаются усилия по соз­данию системы информационного обеспечения местного само­управления. Издаются журналы для специалистов по муници­пальному управлению, создан федеральный редакционно-издательский центр и центр муниципальной информации. Налаживается выпуск необходимой для органов местного самоуправления литературы по теории и практике местного самоуправления. Раз­работаны и тиражируются типовые модели муниципальных ин­формационных систем, программные продукты для автоматизации ряда процессов муниципального управления. Однако целостная система кадровой, научно-методической и информационной поддержки местного самоуправления, к сожалению, отсутствует.

Значительные сложности при формировании системы научно-методического обеспечения муниципального управления создал разрыв исторической эволюции местного самоуправления в Рос­сии. Фактически была утрачена российская научная школа муни­ципального управления. Имеется ряд фундаментальных работ муниципальных деятелей XIX — начала XX веков, однако за про­шедшее время произошли существенные изменения в государст­венном устройстве России, в политической, экономической и соци­альной сферах жизнедеятельности. Новая муниципальная школа в России еще только формируется, она не успевает за потребностью реальной практики организации и деятельности местного само­управления.

Общая ситуация в области кадровой обеспеченности местного самоуправления может характеризоваться следующим образом. Всего в органах местного самоуправления работает около 390 тыс. чел., в том числе работников, замещающих муниципальные долж­ности — 180 тыс. чел. Укомплектованность штатов составляет 97%. К сожалению, из-за относительно низкой заработной платы струк­тура кадров в настоящее время далека от оптимальной. Работники возрастом до 30 лет составляют лишь 12%, т.е. молодежь — буду­щая основа органов местного самоуправления составляет очень не­значительную долю. Работники возрастом от 30 до 50 лет состав­ляют 68%, свыше 50 лет — 24%, в том числе 4% пенсионного возраста. Многолетняя практическая работа многих из этих служа­щих в органах советской власти часто не восполняет отсутствия специального образования, так как за последние годы существенно изменились содержание и характер их деятельности. Более чем 3/4 муниципальных служащих составляют женщины. Что касает­ся уровня образования, то ситуация также далека от оптимальной: 46% служащих имеют только среднее образование, 2% вообще не имеют профессионального образования. Из имеющих высшее об­разование только 1,5% — по направлению государственное и му­ниципальное управление. Гуманитарное образование имеют 30%, техническое — 26,5%, экономика и управление — 17%, сельское хо­зяйство — 16%, юридическое — 5%, естественные науки и матема­тика — 5,5%.[18]

Постепенно складываются и новые формы взаимодействия муниципальных органов: создание совместных временных и посто­янных рабочих органов; совместная разработка и реализация пла­нов и программ. В целях координации усилий по защите прав ор­ганов местного самоуправления и повышения эффективности взаимодействия с органами государственной власти муниципаль­ные образования объединяются в союзы и ассоциации. За послед­ние годы в России созданы общероссийские, межрегиональные и региональные специализированные объединения муниципальных образований. Многие положительные результаты, достигнутые в ходе муниципальной реформы, в немалой степени явились следст­вием совместной работы таких объединений.

По инициативе союзов и ассоциаций муниципальных образо­ваний учрежден Конгресс муниципальных образований Россий­ской Федерации — единая общенациональная организация, пред­ставляющая интересы всех муниципальных образований при взаимодействии с федеральными органами государственной вла­сти, а также с зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления. Создан и действует Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации — федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации, обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.

Создание финансово-экономических основ местного само­управления является одной из приоритетных задач на долгосроч­ный период. С 1991 г. органы местного самоуправления получили право на наличие собственных бюджетов и муниципальной собст­венности. Несмотря на то, что действующим законодательством за всеми муниципальными образованиями признаны равные права, формирование муниципальной собственности городов районного подчинения, районов в городах, поселков, сельских округов, иных муниципальных Образований идет с большими трудностями.

В состав муниципальной собственности, как правило, входят предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения об­разования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения. В настоящее время той или иной муниципальной собственностью обладает около 92% муниципальных об­разований. Муниципальные предприятия имеются у 40% муници­пальных образований; муниципальные учреждения образования — у 72%; муниципальные учреждения здравоохранения — у 65%, му­ниципальные учреждения культуры и спорта — у 65%, муниципальный жилой фонд и нежилые помещения — у 70% муниципальных образований.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять самостоятельное управление местными финансами, муниципальной собственностью, заниматься практически всеми видами финансово-хозяйственной деятельности с некоторыми ограничениями, обу­словленными необходимостью снижения рисков нанесений ущерба или утраты части муниципальной собственности, а также угрозой монополизации определенных секторов местного рынка.

В иностранных государствах используются самые разные мо­дели регулирования местного самоуправления и нормативно-пра­вового распределения местных функций, а также многообразные формы и механизмы контроля государства за функционированием муниципалитетов. Конкретные модели создаются с учетом особен­ностей развития той или иной страны. В России подобный инст­рументарий еще только создается.[11]

Изучение тенденций и закономерностей, сложившихся в облас­ти обеспечения муниципальных образований собственными источ­никами доходов, убеждает, что сегодня местное самоуправление не обладает серьезной экономической основой. Заметим при этом, что зависимость от внешних поступлений увеличивается по мере пере­хода с более высокого уровня на находящийся ниже. Увеличение удельного веса дотаций в доходах местных бюджетов свидетельст­вует о возрастающем перераспределении финансовых средств че­рез областной бюджет. В результате снижается и без того ограниченная самостоятельность местного самоуправления, что ведет к снижению ответственности его руководящих органов за реализа­цию намеченной социально-экономической политики, ограничению их заинтересованности в поиске и использовании резервов разви­тия местного хозяйства.

3. ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Из приведенного анализа становления местного самоуправле­ния в России можно сделать вывод, что с формально-правовой точки зрения в настоящее время серьезных препятствий для реа­лизации местной властью своих функций нет. Более того, уже сформированы все необходимые структуры и институты. Однако на практике местное самоуправление работает малоэффективно и недостаточно востребовано государством. Основными причинами этого являются:

— отсутствие целостной системы государственного территори­ального управления;

— неточность в определении компетенции уровней власти;

— недостаточное понимание сущности местной власти и ее возможностей;

— противодействие усилению местной власти со стороны региональных элит в связи с конкуренцией при распределении ре­сурсов и полномочий;

— слабость экономической и финансовой базы муниципальных образований;

— несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;

— недостаточная подготовленность кадров;

— недостаточный уровень научно-методического и информа­ционного обеспечения;

— недостаточно рациональная территориальная организация;

— неоптимальные структуры органов управления;

— непроработанность и неэффективность механизмов контро­ля за деятельностью местного самоуправления как со стороны го­сударства, так и со стороны населения.

Объективные проблемы местного самоуправления нередко усугубляются субъективными факторами, в частности, неумением или нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федераль­ных, региональных и муниципальных органов власти в интересах населения. В качестве отдельной проблемы следует выделить необходи­мость обучения выборных лиц местного самоуправления. В на­стоящее время у подавляющего большинства депутатов и иных выборных лиц муниципального уровня власти недостаточно раз­вито понимание того, что исполнение депутатских обязанностей требует специальных профессиональных навыков.

Следует отметить, что, несмотря на декларированную законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень собственных и закрепленных на постоян­ной или долговременной основе доходов очень мал. Система меж­бюджетных отношений не отлажена, отсутствует единая методиче­ская основа для выравнивания бюджетной обеспеченности муни­ципальных образований. Это происходит на фоне общего тяжело­го финансового состояния и дефицитности бюджетов всех уровней. Число муниципальных образований — бюджетных «доноров» очень невелико. В результате органы местного самоуправления не всегда имеют достаточный объем ресурсов для обеспечения нор­мальной жизнедеятельности населения, возможности прогнозиро­вания и планирования. Отсутствие средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также для реализации решений ор­ганов государственной власти, приводит либо к отказу органов местного самоуправления от реализации этих полномочий, либо к их реализации за счет собственных средств, что приводит к еще большему ухудшению финансового положения муниципальных образований.

Отдельно следует отметить проблему повышения эффективно­сти управления муниципальным хозяйством. В большинстве му­ниципальных образований не применяется или применяется фор­мально система муниципального заказа, которая при грамотном подходе позволяет экономить значительные средства. Практический опыт внедрения системы муниципального заказа в различных регионах России показал, что достигаемая экономия средств в среднем составляет 20—30%, а в отдельных случаях доходит до 40%. Объекты муниципальной собственности часто используются не по назначению либо с малой отдачей. Структуры управления муниципальным хозяйством преимущественно не оптимизированы и их функционирование практически не регламентировано Приходится констатировать, что в сфере правового регулирования местного самоуправления все еще существует ряд нерешен­ных проблем. Отсутствует государственная концепция или страте­гия, систематизирующая вопросы, которые должны быть законо­дательно урегулированы. Некоторые из уже существующих норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права, не согласованы меж­ду собой. Выявлено значительное количество случаев, когда зако­нодательными органами субъектов Российской Федерации либо не принимаются необходимые законы, либо принимаются с сущест­венными нарушениями федерального законодательства.

Развитие местного самоуправления тормозится рядом нерешен­ных проблем, среди которых следует выделить финансово-эконо­мические трудности, недостаточную развитость нормативно-право­вой базы в вопросах практического функционирования муници­пальных образований, а также проблемы взаимоотношений орга­нов государственной власти и органов местного самоуправления.

Слабость законодательства в сфере местного самоуправления обусловлена рядом причин, среди которых главное — отсутствие целостной системы государственного территориального управле­ния, отсутствие четкого разграничения полномочий между органа­ми государственной власти и органами местного самоуправления, внутренняя несогласованность и несистемность федерального и ре­гионального законодательства о местном самоуправлении. Дейст­вующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Го­сударственной Думы и Совета Федерации. В результате был при­нят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во мно­гом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на феде­ральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим за­конодательством уточнят порядок деятельности и полномочия ме­стной власти, не оправдались, так как региональные власти ока­зались не заинтересованными в создании условий для самостоя­тельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно су­ществующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие прин­ципы разграничения полномочий.

Если некоторые из вышеперечисленных причин могут быть устранены в достаточно короткий срок путем принятия и реализа­ции политических решений, облеченных в форму закона, устране­ние других, в силу объективных обстоятельств, потребует дли­тельного времени. Долгосрочные причины могут быть устранены только в результате целенаправленной просветительской работы среди населения, создания научной школы, подготовки кадров.

Для устранения субъективных, краткосрочных причин требу­ется устранить неясности в определении компетенции местного са­моуправления, закрепить соответствующими нормативными акта­ми многоуровневую систему территориальной организации мест­ной власти, а также определить компетенцию каждого уровня.

При определении состава районов необходимо учитывать территориальный, демографический, экономический, исторический и административный факторы. Среди возможных полномочий рай­онов можно отметить социальную поддержку и занятость населе­ния, управление чрезвычайными ситуациями, охрану окружающей среды, противопожарную безопасность, регулирование земельных отношений и т.п. То есть полномочия, передаваемые на уровень районов, связаны с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики, и в тоже время отнесены к вопросам местного значения. Среди пре­имуществ такой системы специалистами отмечается укрепление вертикали исполнительной власти, приближение государственной власти к населению, более комплексное развитие территорий, со­стоящих из нескольких муниципальных образований.

Уровень местной власти	Рекомендуемый объем полномочий
Города	Полная компетенция согласно действующему законодательству, от­дельные делегированные государст­венные полномочия.
Поселки, сельсоветы, а также при­равненные к ним крупные сельские населенные пункты	Полномочия в пределах реальных возможностей и существующей инфраструктуры.
Районы	Получают полномочия на исполне­ние функций поселков, сельсоветов и иных муниципальных образова­ний, которые не могут быть испол­нены ими самостоятельно, а также отдельных переданных государственных полномочий.
Административно-территориальные образования (объединенные рай­оны)	Получают со стороны государства полномочия на решение вопросов долгосрочного социально-экономического развития террито­рии, образования, здравоохране­ния, социальной защиты населения, а также на осуществление контроля за деятельностью нижестоящих уровней власти.

Также необходимо:

— создать правовые возможности для формирования малыми муниципальными образованиями объединенных администраций в целях экономии расходов на управление;

— создать условия для межмуниципальной кооперации в ре­шении общих задач;

— повысить эффективность механизмов государственного кон­троля и надзора за деятельностью органов местного самоуправле­ния на предмет соблюдения ими законодательства и исполнения государственных полномочий;

— усилить публичный контроль за деятельностью местного самоуправления, повысив роль представительных органов и раз­работав конкретные механизмы реализации ответственности мест­ной власти перед населением;

— создать возможность формирования бюджетов более высо­ких территориальных уровней управления (районов; администра­тивно-территориальных образований) за счет целевых отчислений из бюджетов нижестоящего уровня на решение совместных задач муниципалитетов, а также за счет целевых средств, выделяемых из федерального и региональных бюджетов на исполнение госу­дарственных полномочий.

Указанные меры хорошо зарекомендовали себя в зарубежной практике. Отдельные элементы уже используются в России, но, по мнению специалистов, только их комплексное и широкое распространение может дать заметный эффект. Реализация должна осно­вываться на федеральном правовом регулировании, так как связа­на с решением задач укрепления государственности, создания ус­ловий для долгосрочного экономического роста. Как показала практика, перенос центра управления реформ местного само­управления в регионы приводит к неуправляемости процесса.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основной задачей демократического общественного устройства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод граждан. Решить такую задачу невозможно без самоуправления в территориальных образованиях компактного проживания людей. Именно на этом уровне ежедневно обеспечивается безопасность граждан, предоставляются медицинское обслуживание, дается возможность получения образования, создаются рабочие места, оказываются транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги. История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с помощью централизованной структуры власти и управления обречены на провал.

Проблема существования, функционирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации назрела давно. Мало кто задумывается над тем, что в ней — корни многих российских неурядиц, а потому именно она сегодня является наиболее болезненной и важной.

Дело в том, что центральная власть заведомо не в состоянии эффективно управлять жизнью страны, если рядом с нею не создана система местного самоуправления. Без организации органов местного самоуправления, этих «кирпичиков государственности», невозможно нормальное функционирование никакого государства.

Оценивая состояние местного самоуправления в России сего­дня, отметим бедственное положение экономики и финансов боль­шинства муниципальных образований, трудности разработки еди­ных социально-экономических механизмов предоставления трансфертов и других форм финансовой поддержки органам местного самоуправления, низкий уровень развития муниципальной инфра­структуры, остроту социальных проблем.

Под местным самоуправлением следует понимать определяе­мую государством в рамках существующего законодательства систему органов и должностных лиц, осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоя­тельности относительно органов государственной власти, распо­лагающую необходимой компетенцией в решении основных го­сударственных дел и местных вопросов с учетом специфики тер­ритории, ее экономических, социальных, национальных, геогра­фических, исторических и прочих особенностей, формирующую местный бюджет, обеспечивающую сбор местных налогов, сбо­ров, а также управление муниципальной собственностью на ос­нове федерального и регионального законодательства и собст­венных учредительных и прочих нормативно-правовых актов.

Важную роль в развитии местного самоуправления играет муниципальная собственность, являющаяся базой для практического воплощения в жизнь функций, возложенных на местное самоуп­равление. Но, как свидетельствует анализ, доходы от такой собст­венности составляют весьма скромную долю в доходах местных бюджетов.

В иностранных государствах используются самые разные мо­дели регулирования местного самоуправления и нормативно-пра­вового распределения местных функций, а также многообразные формы и механизмы контроля государства за функционированием муниципалитетов. Конкретные модели создаются с учетом особен­ностей развития той или иной страны. В России подобный инст­рументарий еще только создается.

Совершенно очевидно, что федератив­ное устройство России следует всемерно развивать, посколь­ку не может нормально существовать федерация, где федеральные законы не выполняются ее отдельными субъектами, где регио­нальные и местные власти ставят препоны на пути товаропотоков между регионами, где исполнение или неисполнение законов зави­сит нередко от прихоти того или иного местного руководителя. Вместе с тем, объективно необходимое формирование единой вер­тикали власти не означает, что центральные орга­ны могут вмешиваться в решение вопросов, полностью относящих­ся к компетенции местных властей. Жизнь, подтверждает, что прочность и стабильность новой рыночной экономики в России будет опираться на места, на регионы. И здесь значение местного самоуправления трудно переоценить.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации. — М., 1995. Раздел 1. Глава 3 (Федеральное устройство). Глава 8 (Местное самоуправление)

2. Указ Президента РФ №1617 от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»

3. Указ Президента РФ №1760 от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»

4. Указ Президента РФ №2265 от 22 декабря 1993 года «О гарантиях местного самоуправления в РФ»

5. Указ Президента №557 от 21 марта 1994 года «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления»

6. Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации: Закон, 28 августа 1995 года, № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996, № 49.

7. Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации: Закон, 28 августа 1995 г., № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996, № 49.

8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации . Закон, 2003 г.

9. Васильев В.И. Местное самоуправление. - М., 1999.

10. Веттерберг Г. Новое общество. О возможностях общественного сектора. – М.,1999.

11. Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе. Сравнительный анализ. – СПб., 1998.

12. Замотаев А.А. К вопросу о местном самоуправлении. - Русский Гуманитарный Интернет Университет, WWW. I-U.RU.

13. Когут А.Е. Система местного самоуправления. - СПб., 1995.

14. Лагуткин А.В, Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. - М., 1995.

15. Основы местного самоуправления в городах России. Под ред. А.Е. Когута. - СПб., 1995.

16. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М., 1995.

17. Справочник о местном самоуправлении в Российской Федерации. - Екатеринбург, 1998.

18. Уткин Э.А., Денисов А.Ф.Государственное и муниципальное управление. – М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2001 г.

19. Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления. – Уфа: РИО БАГСУ, 2005 г.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1.

Типовой Устав местного самоуправления в г. Казани

(
выдержки)

V. О порядке избрания советников Правления Управы

Граждане, проживающие на территории жилых кварталов, могут избираться путем проведения голосования по петиционному листу (сбор подписей) делегатов конференции.

Подготовка и проведение выборов делегатов конференции осуществляется открыто и гласно.

Для организации работы по выборам делегатов жителей образуют инициативную группу.

Инициативная группа в количестве не менее 3 человек определяет порядок проведения выборов и организует выборы делегатов.

Делегат конференции избирается жителями дома (подъезда), улицы путем голосования по петиционному листу (сбор подписей).

Порядок проведения голосования по петиционному листу (сбор подписей) определяется инициативной группой.

Сбор подписей по петиционному листу проводит инициативная группа.

Избранным считается делегат, набравший более 50 процентов подписей, при условии, что в голосовании по петиционному листу приняло участие не менее 25 процентов граждан, проживающих в подъезде, доме, улице и имеющих право голоса.

Петиционные (подписные) листы подписываются членами инициативной группы.

В двухнедельный срок со дня подведения итогов выборов инициативная группа организует проведение конференции по выборам советников правления Управы. Выборы проводятся открытым голосованием. Избранным считается кандидат, набравший более половины голосов от числа присутствующих делегатов конференции.

VII. Администрация Управы

Администрация Управы состоит из заместителя главы Управы и руководителей структурных подразделений администрации, назначаемых главой Управы самостоятельно. Глава Управы возглавляет администрацию и руководит ее деятельностью.

VIII. Комиссии Управы

Правление Управы образует комиссии Управы по делам несовершеннолетних, административную, межведомственную, жилищную, конкурсную по нежилым помещениям, наблюдательную, координационный совет по информированию населения и оказанию содействия средствам массовой информации, гаражно-стояночную, по мелкорозничной торговле, по защите прав детей, попечительский совет и другие комиссии в соответствии с действующим законодательством.

ПРИЛОЖЕНИЕ 2.

Схема муниципального управления г. Казани

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ЖИЛЫХ КОМПЛЕКСОВ