Стратегическое планирование развития муниципальных образований
Содержание
| Введение | 4 |
| 1. Общие сведения из теории и практики стратегического планирования | 5 |
| 1.1. Конкуренция – повод и среда для стратегического планирования | 5 |
| 1.2. К понятию стратегичности | 7 |
| 1.3. Специфичность стратегического планирования | 8 |
| 1.4. Развитие территориального стратегического планирования в России | 10 |
| 2. Методические вопросы (как разработать стратегический план?) | 11 |
| 2.1. Общие принципы организации стратегического планирования | 11 |
| Цели стратегического планирования | 11 |
| Элементы стратегического планирования | 11 |
| Структура стратегического плана | 13 |
| Управление процессом стратегического планирования | 13 |
| 2.2. Методы вовлечения в процесс стратегического планирования стейкхолдеров и общественности | 21 |
| Организационные структуры стратегического планирования | 21 |
| Общественное участие и информирование общественности | 25 |
| 2.3. Стратегический анализ, определение целей, формирование программ | 34 |
| Стратегический анализ | 34 |
| Определение «точек роста», разработка сценариев развития. | 38 |
| Выбор цели и направлений развития | 39 |
| Формирование стратегий действий (частных стратегий) | 41 |
| 2.4. Создание предпосылок для реализации стратегического плана | 44 |
| Институциональные предпосылки | 44 |
| Мониторинг Стратегического плана | 46 |
| 3. Законодательные основы и опыт долгосрочного планирования на уровне республики и муниципальных образований Бурятии | 49 |
Приложение Опыт планирования развития города Улан -Удэ |
54 |
Введение
В 2004-2006 годах на территории Республики Бурятия осуществляется проект «Местное самоуправление и самоорганизация граждан: усиление роли организации (регионального лидера в развитии местных сообществ Республики Бурятия) – по направлению «Институциональное развитие организации» по гранту Дальневосточного представительства Фонда Евразия,
Одной из важнейших задач, поставленных в рамках проекта, являлось создание на базе Учебно-методического центра Республики Бурятия информационного Центра поддержки местного самоуправления для местных сообществ, органов представительной и исполнительной власти муниципальных образований, бизнеса. с постоянно пополняемой компьютеризованной библиотекой по вопросам развития гражданского общества.
В рамках реализации данной задачи в целях содействия эффективной системы стратегического планирования на муниципальном уровне и вовлечение в процесс планирования представителей граждан, общественных организаций, бизнеса в Центре поддержки МСУ ведется консультационная и методическая работа.
Данная брошюра адресована, прежде всего, руководителям и специалистам органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественных организаций и местным сообществам, которые хотели бы познакомиться с основами стратегического планирования развития муниципального образования. Брошюра может быть использована в качестве практического пособия для запуска процесса разработки стратегического плана муниципального образования, а также в качестве учебного пособия при подготовке соответствующих специалистов.
В разработке брошюры принимали участие Жихаревич Б.С. – д.э.н., руководитель Ресурсного центра по стратегическому планированию при Леонтьевском центре Международного центра социально экономических исследований (Санкт-Петербург), Шодорова Н.М. – к.э.н., начальник Управления экономического развития Комитета по экономике Администрации г.Улан-Удэ, Санжицыренова Р.К. – директор Учебно-методического центра Республики Бурятия, руководитель проекта, Хабаева И.М. – к.э.н., проф. Бурятского государственного университета.
1. Общие сведения из теории и практики стратегического планирования
1.1. Конкуренция – повод и среда для стратегического планирования
Идеи и методы стратегического планирования изначально были разработаны и реализованы применительно к крупным международным корпорациям, определяющим конкурентные стратегии в завоевании новых рынков, а затем перенесены на уровень общественных организаций и органов управления городами и регионами. С начала 80-х годов прошлого века эти идей начали модернизироваться и внедрятся в сферу управления социальными системами (территориями) и стали использоваться, в первую очередь, как новый инструмент городского развития. Пионерами в разработке стратегических планов городов в Европе были Барселона и Мюнхен.
Плодотворная аналогия, позволяющая рассматривать регион (город) как некое предприятие, обслуживающее клиентов – население, бизнес, приезжих – и конкурирующее за этих клиентов с другими территориями, стала исходным пунктом к трансляции многих технологий управления из бизнеса в общественный сектор.
В России идеи и технологии стратегического планирования впервые были использованы при разработке Стратегического плана Санкт-Петербурга, в методической поддержке которой ведущую роль сыграл Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр». В настоящее время отдельные идеи и технологии стратегического планирования используют уже более трети городов России, разрабатывающих разнообразные концепции и программы долгосрочного развития. Для различения стратегического планирования на уровне фирмы, корпорации, отрасли и стратегического планирования на уровне социально-территориальных единиц было введено понятие "территориальное стратегическое планирование".
Важно понимать, что технология территориального стратегического планирования относится к новому поколению социально-гуманитарных технологий управления социальными, экономическими и культурными изменениями. Опыт территориального стратегического планирования в европейских странах, США, Канаде и ряде развивающихся стран показывает высокий уровень эффективности такого планирования в условиях динамично изменяющегося мира.
Трудности использования методов территориального стратегического планирования во многом связаны с конфликтом между новыми идеями и подходами в сфере управления и продолжающим доминировать в органах власти административно-иерархическим подходом к планированию и управлению территориями. Освоение и распространение методов территориального стратегического планирования предполагает модернизацию сложившихся взаимодействий между регионами и их составными частями - территориями (городами и районами), когда повышается собственная активность муниципальных образований, а органы государственной власти переходят от директивных к рамочным методам управления.
С приходом рынка и конкуренции в Россию, большую роль стали играть новые «естественные» факторы, задающие конкурентные преимущества городов (территорий) как места для жизни, ведения бизнеса, временного пребывания: наличие эффективных производств и возможность
трудоустройства; многофункциональность; выгодность географического положения (транспортные коридоры, месторождения); благоприятность природных условий; соразмерная стоимость и качество жизни; развитость местных инфраструктур жизнеобеспечения; инвестиционный климат и др.
Фактически сложилась ситуация, в которой территории конкурируют друг с другом: за привлечение инвестиционных средств в развитие инженерно-коммунальных инфраструктур и предприятий, расположенных на территориях; за возможность представить свою инфраструктуру для международных и межрегиональных пользователей; за выход на новые рынки сбыта продукции местных предприятий; за привлечение образованной и квалифицированной рабочей силы и т. д. При этом города и территории оказываются в принципиально новой, динамичной политической, культурной, социальной и экономической ситуации, особенности которой определяются мировыми глобальными процессами, изменениями на уровне России и региона. Все это требует серьезной модернизации управления, причем модернизации как самого подхода к управлению развитием территорий, так и новых технологий и организационных форматов такого управления.
Стратегическое планирование становится необходимым элементом управления как реакция на все возрастающую скорость происходящих в экономике и обществе перемен и ужесточение конкуренции во всех сферах. Традиционное планирование неспособно справиться с этими вызовами современности.
1.2. К понятию стратегичности
Для того чтобы понять, какой смысл вкладывается в термины стратегическое управление, стратегический анализ, стратегическое планирование
, необходимо выделить смысловое ядро «стратегичности».
Базовая идея стратегического планирования состоит в том, что ответственность
за будущее территории – региона, муниципального образования (города или района) лежит на сообществе, проживающем на данной территории. Местное сообщество, которое включает в себя представительную и исполнительную власть, местный бизнес, общественные организации и объединения, население – является коллективным стратегическим субъектом
.
Главнейший аспект «стратегичности» связан с необходимостью выделения стратегических приоритетов, концентрации усилий «стратегического субъекта», осознающего ответственность за свое будущее и имеющего ресурсы для реализации намеченных планов. Важным, но не определяющим, аспектом «стратегичности» является долгосрочность планов (установок). Для таких сложных социальных систем, каковыми являются города и районы, долгосрочное планирование и концентрация усилий означают согласование целей (образов будущего) ключевых субъектов территории - стейкхолдеров
. Понятие "стейкхолдера
" – человека или организации, чьи интересы существенно связаны с данным поселением и чьи ресурсы позволяют существенно влиять на его развитие, является принципиальным для стратегического планирования. Это промышленная, финансовая или духовная элиты муниципального образования, которые, не стремясь попасть в представительный орган местного самоуправления могут, оказывать влияние через создавшиеся для этих целей добровольные объединения.
Только добившись заинтересованного участия и общей договоренности между стейкхолдерами можно надеяться на реализацию стратегии.
Не прекращаются споры о целесообразности и принципиальной возможности стратегического планирования на уровне муниципальных образований. Расхожим приемом подобных дискуссий стал риторический вопрос: "Может ли быть стратегия у взвода солдат, выполняющих поставленную вышестоящим командиром задачу?". Даже если оставаться в рамках подобной непродуктивной аналогии, следует признать, что наличие стратегического видения скорее способствует, чем мешает выполнению задачи. Нам представляется, что чем больше субъектов, способных к стратегическому поведению, будет в России, тем быстрее она будет развиваться. Отказав в праве постановки собственных целей и определения направлений развития сообществу малого поселения, мы с тем же основанием откажем в нем и крупному городу, и региону.
Предметом стратегического планирования является будущее территории, в котором учитываются интересы и цели большинства субъектов территории.
Идея территориального стратегического планирования несет в себе принятие ответственности за настоящее и будущее территории самими жителями и выбранными ими органами власти и распределение деятельности стратегического планирования между различными уровнями органов власти (федеральной, региональной, местной) при повышении самостоятельности местных сообществ в решении социально-экономических проблем и развитии территорий.
1.3. Специфичность стратегического планирования
По содержанию стратегическое планирование – это, прежде всего, выбор целей и ориентиров, прорисовка желаемого будущего территории, определение стратегии и направлений развития, обеспечивающих конкурентоспособность территории в целом как места для жизни, хозяйственной деятельности и временного пребывания, а также конкурентоспособность отдельных отраслей территориальной экономики и социальной сферы. В идеале стратегический план должен включать хорошо продуманную, специфичную миссию, четкие формулировки целей, относительно небольшой набор задач и конкретных стратегических проектов. Стратегический план, в отличие от комплексного плана, должен затрагивать только самое главное для адаптации и устойчивого развития поселения в конкурентной рыночной среде.
Специфика стратегического планирования как процесса определена тем, что одной из его главных задач является снижение неопределенности будущего
.
А это достигается, в частности, путем обсуждения, прояснения, согласования действий заинтересованных участников местного развития. Это означает, что стратегический план может быть разработан только в многостороннем и конструктивном диалоге бизнеса, власти и общества (гражданских институтов). Попытка отказаться от этого диалога или имитировать его делает бессмысленным стратегическое планирование
.
Для стратегического планирования характерны:
· взгляд из будущего в настоящее,
· описание видения желаемого будущего,
· формулировка миссии,
· выделение небольшого количества приоритетов,
· анализ конкурентоспособности,
· анализ внешних движущих сил развития,
· анализ субъектов развития, учет их интересов,
· участие стейкхолдеров, переговоры,
· наличие субъекта реализации,
· мониторинг.
Территориальное стратегическое планирование возможно, если в обществе принимаются определенные принципы, среди которых:
· принцип субсидиарности
– передача полномочий, ресурсов и ответственности на более низкие уровни управления, на которых эти ресурсы будут использоваться более эффективно.
Причем это только в нашей, все еще тоталитарной культуре мышления, речь идет о передаче власти и полномочий сверху вниз.
На самом деле, принцип субсидиарности изначально означает как раз передачу снизу вверх
: каждый человек (семья) прежде всего, должен сам себя обеспечить; то, что нерационально делать в рамках семьи (например, благоустройство, содержание улиц) – передается на уровень соседского сообщества, далее – местному самоуправлению и лишь потом – государству.
· внешняя и внутренняя интеграции
– включение
(интегрирование) города или территории в мировые, федеральные, региональные социально-экономические и культурные процессы для достижения максимальных выгод и преимуществ; интегрирование внутригородских (внутрирайонных) деятельностей для снижения издержек и повышения эффективности территории;
· социальное партнерство
– выстраивание нового типа взаимодействия между властью, бизнесом, НКО и населением, обеспечивающего согласование интересов и целей, объединение ресурсов, разворачивание совместной деятельности и распределение ответственностей;
· участие граждан
– привлечение граждан к обсуждению (пониманию) проблем территории, поддержанию порядка и обустройства местной жизни;
· прозрачность
– открытость и прозрачность деятельности власти и других, основных стейкхолдеров (создание открытого активного информационного поля, в котором представлены и обсуждаются планы, процессы и результаты деятельности власти и других основных стейкхолдеров).
Различая стратегическое управление, стратегический анализ и стратегическое планирование мы выделяем следующие организационно-деятельностные акценты в каждом из этих понятий.
Стратегический анализ
– это анализ ситуации с позиции стратегического субъекта, который стремится выявить существующие внешние процессы и тенденции на предмет новых возможностей развития и угроз существованию поселения, анализирует внутренние возможности и ограничения (технология SWOT анализа
) и тем самым прорисовывает пространство возможностей и ограничений развития поселения.
Стратегическое планирование
, которое мы определили как «самостоятельное определение местным сообществом целей и основных направлений устойчивого социально-экономического развития в динамичной конкурентной среде»
в операциональном смысле означает организацию деятельности по оформлению и согласованию интересов стейкхолдеров в отношении будущего поселения, создание конкретизирующих образ будущего программ и проектов.
Стратегическое управление
– это управление интересами и целями стейкхолдеров для обеспечения реализации стратегических программ и проектов силами власти, бизнеса и местного сообществ.
1.4. Развитие территориального стратегического планирования в России
Можно обозначить несколько процессов, характеризующих современное состояние теории и практики территориального стратегического планирования в России.
1. Территориальное стратегическое планирование осмыслено научным сообществом, вошло в учебные программы профильных специальностей.
2. Разработан развитый методический инструментарий, доведенный до технологического уровня (например, технология КРЭП©
Леонтьевского центра). Этот инструментарий опубликован и доступен, что позволяет организовать процесс стратегического планирования специалистам средней квалификации.
3. Сформировался корпус консультантов, владеющих технологиями стратегического планирования и ряд школ, развивающих несколько различающиеся подходы к стратегическому планированию.
4. Разработано большое количество (сотни) стратегических документов регионального и муниципального уровня; стратегическое планирование становится обыденным процессом.
5. Снижается объем поддержки стратегического планирования со стороны зарубежных донорских организаций, соответственно уменьшаются внешние стимулы к данной деятельности, и возрастает значение внутренних стимулов.
6. Сформирована сетевая инфраструктура методической и информационной поддержки, включающая Ресурсный центр по стратегическому планированию при Леонтьевском центре с сетью партнерских организаций в регионах, Клуб городов-стратегов, Клуб консультантов по стратегическому планированию, специализированный Интернет сайт http://www.citystrategy.leontief.ru.
Свидетельством полезности стратегического планирования является ежегодное (начиная с 2002 г.) проведение в Санкт-Петербурге Общероссийского форума лидеров стратегического планирования.
2. Методические вопросы (как разработать стратегический план?)
2.1. Общие принципы организации стратегического планирования
Цели стратегического планирования
Стратегическое планирование служит следующим главным целям:
- очертить современное состояние и возможное будущее муниципального образования (
далее МО)
, посредством организованного процесса обсуждений задать ориентиры для властей и сообщества в целом,
- стимулировать открытый диалог и сотрудничество
властей с представителями предпринимательства и всеми общественными силами МО в деле инициирования и реализации долгосрочных масштабных проектов экономического развития.
Стратегический план готовится на базе широких консультаций как с различными комитетами внутри администрации МО, так и с внешними организациями. Вовлеченные в разработку и реализацию стратегического плана подразделения местной власти, научные и общественные организации должны работать согласованно, периодически пересматривая стратегию, анализируя степень достижения поставленных целей и задач на основе системы мер и показателей.
Таким образом, стратегический план необходим как администрации МО для согласования действий отдельных комитетов и выбора приоритетных направлений распределения средств, так и для хозяйствующих субъектов и внешних инвесторов, принимающих решения о своем развитии на перспективу и выдвигающих долгосрочные проекты. Для администрации стратегический план - это план действий, для экономики и общественности - это ориентир при принятии решений, это контекст и повод для широких дискуссий, помогающих укрепить местный патриотизм и поддержать тонус экономики.
Элементы стратегического планирования
Стратегическое планирование подразумевает управление, ориентированное на достижение желаемого состояния МО в долгосрочной перспективе. Можно обозначить несколько элементов, используемых при формировании стратегического плана.
А) Современный облик МО
– описание (модель) МО в текущий момент времени. Производится анализ преимуществ и недостатков как экономики в целом, так и отдельных групп предприятий (кластеров) и отраслей. Понимание сравнительных преимуществ и недостатков позволяет заглянуть вперед поверх сегодняшних трудностей и критически оценить будущее.
Б) Перспективный облик МО
– описание (модель) МО в будущем (в долгосрочной перспективе), комплексный результат стратегического управления развитием. Формулируется перспективное видение на ближайшие 10 лет и далее. Это видение включает, обычно, ряд бесспорных элементов - высокий жизненный стандарт
, основанный на высокой производительности труда, рост занятости
, диверсифицированная сильная экономика
, хорошее качество жизни
. Перспективный облик не может дать точной и детальной картины будущего вследствие нестабильности внешнего окружения и долгосрочности периода планирования.
В)
Внутренняя среда
МО, анализируемая, прежде всего как сосредоточение ресурсного потенциала.
Г)
Внешняя среда,
характеризуемая через потенциально благоприятные или угрожающие тенденции и предпосылки развития.
Д)
Стратегия
- система действий по достижению желаемого состояния МО в долгосрочной перспективе. Стратегия учитывает имеющийся ресурсный потенциал и существующие предпосылки для его реализации.
В ходе стратегического планирования анализируется текущее состояние, определяется перспективный (желаемый) облик МО и формируется стратегия перехода из текущего состояния в желаемое. Стратегический план определяет систему действий по достижению желаемого состояния. При этом должен сформироваться постоянно воспроизводимый механизм стратегического планирования, основанный на партнерстве властей, бизнеса и общества (рис. 1).
Видение будущего МО, цели и задачи экономического развития; направления деятельности и анализ ресурсов |
+ набор стратегических программ и проектов (3-7 лет) и план мероприятий по реализации (2 года) | + организационные структуры и процедуры разработки, обсуждения, реализации, мониторинга и обновления стратегии |
| Стратегия (15-20 лет)
|
||
| Стратегический план | ||
| Механизм стратегического планирования | ||
¯
| Бюджет МО, инвестиционная программа, учитывающие стратегические приоритеты. Действия властей и других стейкхолдеров по реализации стратегии. |
Рис 1. Механизм стратегического планирования
Структура стратегического плана
Документ «Стратегический план МО» включает в себя, как правило, несколько разделов:
1. Преамбула (формулирование побудительных причин к разработке стратегического плана, определение целей для кого и чего разрабатывается стратегический план);
2. Стратегический анализ (анализ внутренней и внешней среды, конкурентный анализ, сравнение с аналогами и т.д.);
3. Сценарии развития и выбор из них наиболее предпочтительного;
4. Видение будущего, миссия и цели развития;
5. Стратегические направления, объединяющие в себя мероприятия, направленные на достижение поставленных целей;
6. Стратегии действий (способы достижения поставленных целей);
7. Механизм управления реализацией стратегического плана и его проектов, система мониторинга и корректировки плана;
8. План действий по реализации стратегии на ближайшую перспективу (1-2 года).
Управление процессом стратегического планирования
Стратегическое планирование как особый процесс требует профессионального управления, основанного на идеологии проектного подхода.
В обобщенном виде процесс стратегического планирования организуется в три стадии и имеет 9 этапов (рис 2). Содержание работ на каждом из этих этапов представлено в табл. 1, где процесс создания системы стратегического планирования, разработки и реализации стратегического плана отображен в разрезе направлений и субъектов деятельности.
Мы предлагаем разделять 4 линии деятельности, равно необходимые для успеха стратегического планирования. Они условно обозначаются как Координация, Разработка, Экспертиза
и Продвижение
(что позволяет дать название данной технологии – КРЭП
â
).
Координация
. Этим термином обозначена деятельность по управлению процессом
стратегического планирования, включая функции организации и финансирования. Кроме того, в рамках координации происходит фиксация
и архивация
результатов, а также нормативно-правовое обеспечение
– легитимизация результатов каждого этапа и процесса в целом путем оформления документов соответствующего уровня – от протоколов заседаний до нормативных актов. В рамках координации соединяются процессы политического уровня
– утверждение документов, методического
– обучение и методическое обеспечение работы экспертов и координаторов и рабочего уровня
– фиксация результатов. Субъектом данной деятельности становится «координационный центр», создаваемый либо внутри администрации МО, либо с ее участием на базе агентства развития или исследовательской организации.
| 8. Реализация и мониторинг | |||||
| 6. Принятие Стратегического плана | 7. Создание предпосылок для реализации | ||||
| 5. Формирование стратегий действий | |||||
| 4. Выбор цели и направлений | |||||
| 2. Формирование процесса стратегического планирования | 3. Стратегический анализ. | ||||
| 1. Проектирование процесса стратегического планирования | |||||
| 0. Инициация разработки стратегического плана | |||||
| Подготовительная стадия
|
Стадия разработки стратегии
|
Стадия реализации стратегии
|
|||
Рис. 2. Стадии и этапы стратегического планирования
Разработка
. Стратегический план разрабатывается стейкхолдерами при поддержке экспертов. Это принципиально, и это требует специальных усилий по организации творческого процесса выдвижения идей, обсуждения и выработки согласованных решений самими стейкхолдерами. Для этого создаются тематические комиссии
, объединяющие стейкхолдеров, представляющих власть, бизнес и общество, в которых и происходит разработка стратегического плана.
Экспертиза.
Задача экспертизы – обеспечить условия для продуктивной деятельности стейкхолдеров, предоставить необходимый исходный фактический и статистический материал, создать творческую атмосферу в процессе заседаний, зафиксировать и обработать результаты обсуждений, дать оценку выдвигаемым проектам, формализовать процедуры выбора из имеющихся альтернатив, подготовить проекты итоговых текстов разделов стратегического плана. Субъектом экспертизы являются отдельные эксперты, закрепленные за тематическими комиссиями и экспертные группы, образуемые для оценки проектов.
Работа по линиям Разработка и Экспертиза тесно переплетена и является центральной для определения содержания стратегического плана.
Продвижение.
Этим термином объединяется работа по информированию и вовлечению стейкхолдеров и общественности в процесс разработки и реализации стратегического плана, а также по маркетингу и презентации стратегического плана и стратегических проектов. Без этой деятельности не может быть реализован потенциал стратегического планирования как инструмента формирования гражданского общества и местного патриотизма. Без маркетинга и презентации план останется известным лишь небольшой группе людей, и не станет ориентирующим документом для инвесторов. Поэтому необходимо определить субъекта, который будет специализирован на данной деятельности. Это обычно группа специалистов, называемая, например, группой
PR
сопровождения
.
На каждом этапе стратегического планирования необходимы согласованные действия по всем направлениям.
Исключение составляет нулевой этап – этап инициации
, когда только возникает идея и идет осознание необходимости разработки стратегического плана. Инициатива может исходить как изнутри самой администрации МО, так и извне, например, от представителей деловых кругов, общественности и т.д. В процессе обсуждения этой идеи появляется инициативная группа, состоящая из лиц активно заинтересованных в разработке стратегического плана, готовая принять на себя лидерство в этой деятельности и выполнять координирующую функцию по отношению к другим участникам процесса стратегического планирования. Эта группа выявляет внутри себя ответственных за обозначенные направления деятельности.
На подготовительном этапе в задачи инициативной группы входит проектирование процесса стратегического планирования в МО, в том числе:
- изучение опыта стратегического планирования в других городах и районах,
- определение методического подхода к разработке стратегического плана,
- разработка Положения о стратегическом планировании, определяющего статус и порядок утверждения стратегического плана,
- разработка системы управления стратегическим планированием.
От подготовки на этом этапе во много зависит успех всей дальнейшей работы над стратегическим планом. Здесь должна завершится структуризация деятельности, по направлениям (координация, разработка, экспертиза, продвижение), начатая на этапе инициации.
Табл. 1
Технология создания системы стратегического планирования, разработки и реализации Стратегического плана (технология КРЭП
â
)
Стадия/Этап
|
Линии (направления) деятельности
|
|||
Координация
Субъект – координационный центр |
Разработка
Субъект – стейкхолдеры при поддержке экспертов |
Экспертиза
Субъект – экспертные группы |
Продвижение
(информирование, общественное обсуждение, маркетинг, презентация) Субъект – группа PR сопровождения |
|
| Подготовка | ||||
0. Инициация
Итог: лидер, ведущая группа экспертов и менеджеров. |
Осознание необходимости разработки Стратегического плана
Формирование инициативной группы, проведение совещаний и консультаций с людьми, заинтересованными в разработке стратегического плана Определение лидера, ведущих экспертов и менеджеров Обучение ведущей группы экспертов и менеджеров |
|||
1. Проектирование процесса
Итог: нормативно-правовой акт, фиксирующий общие принципы работы над планом, включая финансирование и лидерство.
|
Определение цели стратегического планирования и целевых групп. Создание Проекта системы управления стратегическим планированием. Определение структуры, ответственной за разработку Стратегического плана, процедуры разработки, статуса и порядка утверждения Стратегического плана. |
Изучение опыта стратегического планирования. Определение методических подходов к стратегическому планированию. Формирование начальных гипотез – Концепции Стратегического плана. |
Формирование общественного мнения в поддержку необходимости стратегического планирования. Разработка Программы вовлечения общественности и PR-сопровождения разработки. |
|
2 Формирование процесса
Итог: сформированная структура комиссий стейкхолдеров, Положение о стратегическом планировании, Концепция Стратегического плана.
|
Выявление и вовлечение стейкхолдеров. Формирование работоспособной организационной структуры разработки, включающей максимально возможное количество стейкхолдеров, создание тематических комиссий и рабочих групп. Создание системы управления разработкой, подбор экспертов и координаторов. |
Интервью и дискуссии, обсуждение методических подходов, Концепции Стратегического плана и организационной структуры. Стартовая конференция для ознакомления стейкхолдеров и сообщества. Конференции по утверждению Положения о стратегическом планировании и обсуждению Концепции Стратегического плана. |
Обработка результатов интервью и дискуссий. Подготовка материалов для обсуждения и проектов решений для конференций. Формирование первичных материалов для стратегического анализа, изучение контекста развития и конкурентных возможностей. |
Разработка дизайна – символики стратегического планирования. Пресс-конференции. Обзорные и проблемные публикации в СМИ. Привлечение журналистов. |
|
Разработка |
||||
3. Стратегический анализ
Итог: одобренная первая редакция текста аналитического раздела
|
Обучение координаторов комиссий и экспертов. Выдача заданий на работу координаторам комиссий и экспертам. Координация и методическое руководство работой экспертов, тематических комиссий и рабочих групп. Организация заседаний и конференций. Проведение заседания Генерального совета (Исполнительного комитета) для одобрения результатов анализа. |
Работа тематических комиссий: -проведение стратегического анализа, на основе сканирования внешней и внутренней среды, выявления возможных направлений развития и оценки ресурсов; -SWOT-анализ; -разработка и ранжирование сценариев развития поселения. Конференция по обсуждению итогов стратегического анализа. |
Проведение аналитических работ по диагностике социально-экономического развития МО. Подготовка материалов для обсуждения на заседаниях тематических комиссий. Модерация дискуссий, проведение деловых игр. Оформление результатов работы тематических комиссий. Подготовка текста аналитического раздела Стратегического плана. |
Опросы населения. Пресс-конференции. Проблемные публикации в СМИ. Теле- и радио дебаты. Общественные приемные для предложений граждан. Создание сайта в Интернет. Конкурс сочинений старшеклассников. Вступление в Клуб городов-стратегов. |
4. Выбор цели и направлений
Итог: одобренная первая редакция текста раздела Стратегического плана "Главная цель и стратегические направления
|
Выдача заданий на работу координаторам и экспертам. Координация и методическое руководство работой экспертов, тематических комиссий и рабочих групп. Организация заседаний и конференций. Проведение заседания Генерального совета (Исполнительного комитета) для одобрения системы целей и основных направлений. |
Работа тематических комиссий: -формулировка миссии, видения, главной цели, целей и задач развития; -выбор главной цели развития и стратегических направлений. Конференция по обсуждению системы целей и стратегических направлений. |
Подготовка материалов для обсуждения на заседаниях тематических комиссий. Модерация дискуссий, проведение деловых игр, экспертная оценка формулировок. Оформление результатов работы тематических комиссий. Подготовка текста раздела Стратегического плана "Главная цель и стратегические направления". |
Пресс-конференции. Публикации в СМИ. Теле и радио дебаты. Общественные приемные для предложений граждан. Поддержание сайта в Интернет. Молодежные дискуссии. Публикация дискуссионной версии готовых разделов Стратегического плана. Организация общественного обсуждения и дискуссий. |
5. Формирование стратегий действий
Итог: одобренная для широкого обсуждения первая редакция Стратегического плана.
|
Обучение и выдача заданий на работу координаторам и экспертам. Координация и методическое руководство работой экспертов, тематических комиссий и рабочих групп. Организация заседаний и конференций. Проведение заседания Генерального совета (Исполнительного комитета) для одобрения первой редакции Стратегического плана. |
Работа тематических комиссий: -определение приоритетных стратегических направлений развития; -формирование системы задач и мер Стратегического плана подготовка стратегий, программ и проектов, обеспечивающих продвижение по стратегическим направлениям. |
Подготовка материалов для обсуждения на заседаниях тематических комиссий. Модерация дискуссий, проведение деловых игр. Экспертное ранжирование проектов и программ. Оформление результатов работы тематических комиссий. Подготовка первой редакции базовой версии Стратегического плана. |
Пресс-конференции. Публикации в СМИ. Теле и радио дебаты. Общественные приемные для предложений граждан. Поддержание сайта в Интернет. Молодежные дискуссии. Организация общественных слушаний, обсуждения и дискуссий. |
6. Принятие Стратегического плана
Итог: утвержденный Стратегический план. |
Координация и методическое руководство работой экспертов, тематических комиссий и рабочих групп.. Организация заседаний и конференций. Организация внешней экспертизы Стратегического плана. Организация и проведение Заседания Генерального Совета Стратегического плана для утверждения Стратегического плана. Оформление утверждение Стратегического плана - подписание Декларации, издание НПА или др. |
Работа тематических комиссий: -проведение открытых заседаний с обсуждением поступивших замечаний и предложений и утверждением формулировок и разделов, закрепленных за комиссией; -доработка и согласование текста Стратегического плана. Проведение итоговой конференции для обсуждения и принятия Стратегического плана. |
Систематизация и анализ поступающих замечаний и предложений, подготовка проектов решений тематических комиссий. Редактирование текста базовой версии Стратегического плана с учетом решений тематических комиссий. |
Публикация первой редакции Стратегического плана отдельным изданием и ее распространение. Организация общественных слушаний, обсуждения и дискуссий с участием населения, администрации, депутатов, профессиональных ассоциаций, общественных организаций и пр. Публикация популярного изложения Стратегического плана в СМИ. Общественные приемные для предложений граждан. Поддержание сайта в Интернет, публикация проекта Стратегического плана на сайте. Оформление и экспозиция передвижной выставки. |
|
Реализация |
||||
7. Создание предпосылок для реализации
Итог: планы действий, организационные структуры, ответственные за реализацию, методика мониторинга и обновления Стратегического плана. |
Координация и методическое руководство работой экспертов, тематических комиссий и рабочих групп. Организация разработки и утверждения Плана действий администрации по реализации Стратегического плана. Организация разработки и утверждения Методики мониторинга реализации Стратегического плана, включающей процедуры обновления Стратегического плана. |
Работа тематических комиссий: -определение ожидаемых результатов, планов мероприятий, сроков реализации, источников финансирования, участников и ответственных исполнителей по каждой программе, проекту; -формирование рабочих групп, ответственных за реализацию отдельных мер и проектов Стратегического плана. |
Разработка проекта Методики мониторинга реализации Стратегического плана. Экспертное ранжирование приоритетов реализации. Подготовка и согласование Плана действий администрации по реализации Стратегического плана. |
Публикация базовой и презентационной версий Стратегического плана, в том числе на английском языке. Российская и международная презентация Стратегического плана и его проектов на конференциях, ярмарках, в Интернет, в целевых изданиях. Размещение информации на сервере "Стратегическое планирование в городах и регионах России". Участие в Форуме лидеров стратегического планирования. |
8. Реализация и мониторинг
Итог: реализуемые проекты, результаты мониторинга, решения Исполнительного комитета и Генерального Совета по ходу реализации. |
Координация работ по мониторингу. Ведение базы данных о реализации задач и мер Стратегического плана. Контроль и стимулирование деятельности рабочих групп, ответственных за реализацию отдельных мер Стратегического плана. Контроль соблюдения положений, предусматривающих бюджетное финансирование проектов Стратегического плана. Оценка качества стратегического планирования. Организация и проведение заседаний Исполнительного комитета и Генерального Совета для рассмотрения Отчетов о ходе реализации Стратегического плана. |
Работа тематических комиссий: -обсуждение деятельности рабочих групп, ответственных за реализацию отдельных мер и проектов Стратегического плана; -проверка соответствия поставленных целей реальной ситуации, оценка прогресса в достижении поставленных целей, внесение корректив. Проведение конференции для обсуждения хода реализации Стратегического плана. |
Мониторинг внешнего контекста развития. Подготовка аналитических записок по результатам мониторинга реализации отдельных направлений. Ведение базы статистических индикаторов реализации Стратегического плана. Проведение отдельных исследований для оценки хода реализации по направлениям. |
Продвижение стратегических проектов к целевым группам. Подготовка и публикация обзоров хода реализации. Организация общественных обсуждений хода реализации Стратегического плана. Пресс-конференции и публикации в СМИ по итогам мониторинга. Поддержание сайта, ведение раздела "Стратегический план реализуется". Ежегодная публикация буклета и обновление выставки "Стратегический план реализуется". |
Работа над внедрением стратегического планирования и созданием стратегического плана должна быть осознана как особый проект, требующий ресурсов, менеджмента, фиксации целей и методов измерения результатов. Итогом реализации такого проекта должен стать перевод стратегического планирования в регулярный стационарный режим. Для этого необходим стартовый период, на котором создаются организационные структуры, формируются и фиксируются основные принципы работы над стратегией и проходит первый цикл стратегического планирования.
В рамках этого первого цикла необходимо:
1. Определить орган, ответственный за разработку Стратегического плана, и сформировать работоспособные организационные структуры, включающие максимально возможное количество стейкхолдеров.
2. Определить процедуры разработки, статус и порядок утверждения Стратегического плана.
3. Создать институциональные основы для реализации Стратегического плана – определить порядок и разработать план действий администрации - перечень мероприятий, заданий, увязанных с имеющимися материальными, трудовыми и финансовыми ресурсами, который в течение двух-трех лет будет выполняться подразделениями администрации.
4. Разработать методику и организовать мониторинг реализации и процедуры обновления Стратегического плана.
На этапе проектирования процесса, необходимо определить позиции как минимум по первым двум пунктам.
Эффективное управление процессом стратегического планирования требует соблюдения следующих принципов:
1. Нацеленность и мотивация процесса стратегического планирования.
Определенность целей разработки Стратегического плана, понимание для чего разрабатывается план, определенность целевых групп, на которые ориентирован Стратегический план.
2. Определенность.
Наличие сформулированной, зафиксированной и одобренной методики работы над Стратегическим планом.
3. Четкость и последовательность этапов разработки Стратегического плана.
Наличие и соблюдение графика выполнения работ по разработке Стратегического плана.
4. Вовлеченность стейкхолдеров.
Представленность стейкхолдеров в организационных структурах стратегического планирования и активность их участия в работе тематических комиссий.
5. Профессионализм.
Представительность состава тематических комиссий и рабочих групп, их способность принимать обоснованные решения и реализовывать их на практике; участие профессиональных консультантов по стратегическому планированию; использование современных технологий групповой работы.
6. Вовлеченность местного сообщества.
Учет и изучение общественного мнения при разработке Стратегического плана, информированность общественности, вовлечение различных социальных групп, в т.ч. молодежи в обсуждение видения будущего МО, его миссии, собственно стратегического плана.
7. Устойчивость.
Закрепление организационных структур стратегического планирования и регулярность их заседаний, наличие графика таких заседаний; наличие местного нормативно-правового акта (НПА) "О стратегическом планировании"; участие первых лиц МО в составе организационных структур стратегического планирования и их работе.
8. Воспроизводимость и нацеленность на реализацию.
Наличие методики мониторинга, наличие организационных структур, ответственных за реализацию отдельных мер, программ, проектов Стратегического плана (институциональная база). Наличие процедур, обеспечивающих регулярность работы над обновлением и реализацией плана.
Управление процессом стратегического планирования требует сильного лидера, умения нахождения компромиссов, жесткости в соблюдении графика работы при больших масштабах вовлеченности разнородных участников.
2.2. Методы вовлечения в процесс стратегического планирования стейкхолдеров и общественности
Организационные структуры стратегического планирования
Состав и структура органов стратегического планирования могут меняться в зависимости от специфики МО, его размеров и финансовых возможностей. Главной задачей при создании организационной структуры стратегического планирования представляется четкое распределение функций по разработке стратегического плана и обеспечению его реализации между участниками этого процесса. Исходя из этого, в качестве типового можно рассматривать следующий вариант:
1. Генеральный совет Стратегического плана
(Программный Совет, Совет по стратегическому планированию) - высший орган системы стратегического планирования, отражающий интересы широких группы населения и включающий в себя ведущих стейкхолдеров - представителей администрации, деловых кругов, общественных организаций и т.д.
Генеральный Совет образуется на добровольной основе из представителей (как правило - руководителей) предприятий и организаций, заинтересованных в становлении процесса стратегического планирования в МО. Члены Генерального Совета, подписывая от имени своих организаций итоговый документ, принимают на себя моральные обязательства по участию в его реализации. На практике в состав Совета входят руководители Администрации, республиканских и федеральных организаций, муниципального совета, Госдумы, представители деловых кругов, ассоциаций бизнеса, общественных организаций, учреждений образования, науки и культуры. Рекомендуемая численность Генерального Совета – 50 – 100 чел., главой Совета как правило является глава МО.
Основной задачей Генерального совета является политическая координация и принятие ключевых решений, связанных с разработкой, утверждением и реализацией Стратегического плана. В его функции входит:
- утверждать основную цель и главные стратегические направления плана,
- утверждать Стратегический план,
- утверждать ежегодные отчеты о ходе реализации Стратегического плана,
- принимать решения о необходимости корректировки или разработки нового Стратегического плана,
- принимать и изменять Положение о стратегическом планировании в МО,
- принимать и изменять структуру органов стратегического планирования.
2. Исполнительный комитет Стратегического плана (Совет по реализации)
Исполнительный комитет Стратегического плана создается как орган, руководящий работами по разработке и реализации Стратегического плана. В него входят глава МО, руководители тематических комиссий и рабочих групп по реализации Стратегического плана, представители ключевых отделов администрации.
Основная задача Исполнительного комитета - обеспечить разработку и реализацию Стратегического плана. В его ведении находится:
-подготовка для рассмотрения и утверждения на Генеральном совете:
o основной цели и главных стратегических направлений,
o базовой версии текста Стратегического плана,
o ежегодных отчетов о ходе реализации Стратегического плана,
o решений о необходимости корректировки или разработки нового Стратегического плана,
-отбор мер и инвестиционных проектов, рекомендуемых для первоочередной реализации;
-рассмотрение проектов Плана действий Администрации по реализации Стратегического плана;
-рассмотрение отчетов рабочих групп о ходе реализации Стратегического плана;
-рассмотрение отчетов по результатам мониторинга реализации Стратегического плана;
-утверждение методических документов, определяющих порядок действий в рамках стратегического планирования;
-принятие рекомендаций и обращений к участникам стратегического партнерства, в том числе и к органам власти по поводу реализации Стратегического плана.
3. Тематические комиссии и рабочие группы
Тематические комиссии и рабочие группы обеспечивают разработку, реализацию, мониторинг, корректировку и обновление Стратегического плана по выбранным стратегическим направлениям. Образуются из представителей заинтересованных организаций. Через членство в тематических комиссиях обеспечивается участие в разработке и реализации Стратегического плана стейкхолдеров, включая руководство Администрации МО.
Рекомендуемая численность комиссии – от 5 до 30 профильных специалистов из числа работников органов управления МО, представителей деловых кругов, общественных организаций, ассоциаций, ученых, специалистов-практиков. Руководство комиссиями наиболее эффективно осуществляется двумя сопредседателями: один – представитель администрации, другой – представитель бизнеса или общественной организации.
В задачи тематической комиссии входит
· подготовка аналитических материалов для выявления основных проблем и приоритетов развития в соответствующей области/сфере жизнедеятельности,
· разработка, обсуждение и согласование целей, задач и мероприятий соответствующего раздела плана,
· представление подготовленного раздела плана (частной стратегии) на обсуждение,
· организация выполнения предусмотренных планом мероприятий в процессе реализации плана,
· ведение мониторинга реализации соответствующих разделов плана,
· подготовка предложений по корректировке и обновлению соответствующих разделов
В задачи рабочей группы, образуемой для реализации определенной меры или проекта входит:
- активизация и координация действий участников по продвижению соответствующей меры,
- определение этапов реализации меры и фиксация результатов,
- ведение мониторинга реализации меры по установленным индикаторам, а также оценка ее эффективности и адекватности, оценка необходимого финансирования,
- подготовка и представление заявок на бюджетное финансирование деятельности по реализации меры,
- подготовка предложений в План действий Администрации по реализации Стратегического плана,
- разработка предложений по корректировке меры, задач и целей плана.
4. Координационный центр стратегического планирования.
Это может быть уже существующая научно-консультационная или учебная организации, специалисты которой постоянно работают с местными властями, или специально созданный для работы над стратегией некоммерческий фонд. Такая организация будет аккумулировать средства, необходимые для разработки стратегического плана. Средства должна выделить местная администрация, а также спонсоры из числа местных предприятий и предпринимателей. Возможно получение и международной помощи на подобные разработки. Возможен также и вариант, когда функции разработчика берет на себя рабочая группа (группа стратегического планирования) из числа работников администрации и привлеченных специалистов.
В задачи этого органа входит:
· обеспечение координации процесса разработки Стратегического плана,
· обеспечение выполнения общего графика работы над Стратегическим планом,
· привлечение к работе над Стратегическим планом специалистов и стейкхолдеров,
· обеспечение непрерывности работы над Стратегическим планом на всех этапах цикла стратегического планирования - разработка, реализация, мониторинг, корректировка и обновление плана,
· подготовка аналитических материалов для выявления основных проблем и приоритетов развития в соответствующей сфере жизнедеятельности,
· организация разработки, обсуждения и согласования целей, задач и мероприятий по разделам плана и плана в целом,
· представление подготовленных разделов плана на обсуждение и утверждение,
· поиск и привлечений инвестиций для реализации мероприятий и проектов по реализации Стратегического плана,
· организация мониторинга реализации плана,
· организация подготовки предложений по корректировке и обновлению плана для обсуждения и утверждения,
· обеспечение освещения работы над Стратегическим планом в СМИ.
Координационный центр должен стать сильной, относительно нейтральной и приемлемой для большинства стейкхолдеров площадкой, где обеспечивается привлечение интеллектуального потенциала, способного управлять процессом и порождать увлекательные и сильные идеи развития МО.
Координационный центр должен вооружить тематические комиссии информацией и методиками работы, направить туда модераторов, экспертов и координаторов, которые обеспечат продуктивные обсуждения и фиксацию выработанных идей и решений. Он выступает и как методический центр, обучая координаторов, выдавая задания группам, обеспечивая соблюдение общего графика, обмен информацией между тематическими комиссиями. Центр организует деловые игры и конференции, где рождаются и обсуждаются идеи развития. На период разработки плана должны быть созданы подразделения центра, объединяющие координаторов и экспертов, привлеченных к работе и отвечающих за подготовку версий текста Стратегического плана на каждом этапе его разработки.
Общественное участие и информирование общественности
Вовлечение стейкхолдеров
Под термином"стейкхолдер
", заимствованном в английском языке и означающем буквально "человек, сделавший ставку в игре
", понимается человек или организация, чьи интересы существенно связаны с данным МО и чьи ресурсы позволяют заметно влиять на его развитие. Таких людей не так много, даже в больших городах, обычно это те, кто входит в местную элиту. Только добившись заинтересованного участия в проектировании будущего развития и общей договоренности между стейкхолдерами можно надеяться на реализацию стратегии.
Для вовлечения в процесс планирования стейкхолдеров, необходимо их:
а) выявить,
б) проинформировать,
в) заинтересовать в участии.
Для выявления стейкхолдеров можно провести анализ упоминаний лиц в прессе, воспользоваться готовыми результатами изучения местных элит, рейтингами предприятий, провести собственное исследование, например, интервью по методу "снежного кома". В результате должны быть составлены списки организаций и лиц, которых необходимо вовлечь в работу над стратегией. Это руководители администрации, влиятельные депутаты, лидеры бизнеса – руководители отдельных предприятий и ассоциаций бизнеса, авторитетные эксперты, представители политических партий, профсоюзов, общественных объединений, некоммерческих организаций. Причем среди стейкхолдеров есть и люди, живущие вне данного МО – представители федеральных или региональных властей, лидеры национальной диаспоры, руководители концернов, разместивших или рассматривающих возможности разместить производство в МО – их тоже необходимо вовлекать в планирование.
Информирование стейкхолдеров и приглашение к участию должно быть персонифицированным, в процессе индивидуальной переписки и бесед. Эффективным способом выявления и вовлечения могут стать интервью, в ходе которых изучаются мнения стейкхолдеров о приоритетах развития, собирается информация о людях и организациях, которых, по мнению интервьюируемого, надо вовлечь в работу, создается позитивное отношение к разработке стратегии. Индивидуальное информирование и приглашение к участию целесообразно проводить на фоне кампании в СМИ, создающей фоновую информированность о начале процесса стратегического планирования.
Информирование надо проводить, апеллируя к потенциальным интересам, которые данная группа стейкхолдеров может удовлетворить, участвуя в стратегическом планировании, указывая и те конкретные формы, в которых стейкхолдеры смогу участвовать в работе.
Так, представители бизнеса
, включающиеся в процесс разработки и реализации стратегического плана, получают возможность аргументировать приоритетность представляемых ими сфер и, соответственно, рассчитывать на совместные действия с властями. Кроме того, разработка становится для них также средством диалога со своими деловыми партнерами и конкурентами, работающими в МО.
Руководители администрации
получают механизм регулярного открытого взаимодействия с бизнесом и общественностью, механизм обратной связи, позволяющий ориентировать действия властей в интересах общественно признанных целей и направлений.
Стейкхолдеры, представляющие общество
,
получают возможность непосредственного влиять на выбор приоритетов и направлений развития, реализовать свой творческий и гражданский потенциал.
Заинтересованность в участии стейкхолдеров будет обеспечена, если будет создана атмосфера престижности участия в стратегическом планировании, проявлены способы, которыми стейкхолдеры смогут предъявить и защитить свои интересы в процессе работы. Критичным условием является демонстрация руководителями заинтересованного участия в разработке, присутствие Главы МО (а, следовательно, и СМИ), других знаковых персон на ключевых событиях процесса. Вначале процесса должна быть вовлечена критическая масса лидеров из разных сфер, которые займут посты руководителей тематических комиссий. Хорошие результаты дает практика паритетного руководства комиссиями представителями власти и бизнеса – наличие двух соруководителей привлекает в комиссию людей из разных сфер и ориентирует на диалог. Авторитет соруководителей комиссий должен стать залогом готовности участвовать в работе других стейкхолдеров. Желательно находить для лидерства в комиссиях нейтральные фигуры, не участвующие в острых конфликтах.
Нужно уметь поддерживать творческую, благоприятную рабочую атмосферу в деятельности всех структур планирования, особенно тематических комиссий, где проходит контакт стейкхолдеров и должны генерироваться и обсуждаться новые идеи. Наиболее эффективно привлечение к работе с комиссиями профессиональных специалистов - модераторов
. На заседаниях тематических комиссий проводится оценка и отбор проектов и других мер, наиболее эффективно решающих задачи, определенные «деревом целей»
по каждому из направлений плана. Прозрачная и публичная процедура отбора с ясными правилами и критериями, с участием в составе комиссий представителей всех заинтересованных организаций и целевых групп, а не только лоббистов той или иной отрасли, позволяют сделать объективный выбор.
Цели общественного участия
Помимо участия стейкхолдеров необходимо обеспечить и общественное участие. Стратегический план – документ, предусматривающий преобразования в самых разных сферах жизнедеятельности, которые в той или иной степени затрагивают интересы отдельных групп жителей и население данной территории в целом. Если общество не вовлечено в разработку или хотя бы не проинформировано о ней, то реализация планов будет существенно затруднена
.
На практике инициатором разработки Стратегического плана, как правило, выступает местная администрация. Однако Стратегический план не относится к числу административных документов. Это скорее Договор общественного согласия
, в соответствии с которым власти, предприятия и общественные организации принимают на себя определенные обязательства по совместному продвижению стратегических проектов и других мероприятий, направленных на положительные преобразования на данной территории.
Вовлечение в процесс стратегического планирования активной части местного сообщества позволяет сформировать цели, принятые и одобренные всеми участниками работы.
Только в случае, если на начальных этапах работы процесс стратегического планирования будет направлен на поиск общественного консенсуса, на вовлечение в принятие решений широкого круга активных лиц, документ не останется лишь продуктом воображения или волеизъявления властей. Открытость разработки стратегического плана, максимальный учет мнений специалистов и населения позволят принять сбалансированный документ, выбрать наиболее эффективные решения, поддерживаемые сообществом.
Готовность жителей принять личное участие в решении местных проблем в свою очередь зависит от их мотивированности к участию в процессе принятия решений, касающихся перспектив развития МО, с одной стороны, и от сформированности умений. Создание условий для проявления активности, заинтересованности жителей в планировании развитии своего поселения предполагает поиск объединяющей всех идеи. Такая идея может отражать исторические традиции и культурные ценности, экономическую уникальность и др. Эта идея опирается на формулировку проблемы, затрагивающей всех жителей, и показывает ясные пути ее решения.
В ходе стратегического планирования появляются новые ценностные основания для проявления населением патриотизма по отношению к своей малой Родине. Наряду с этим формируется реальная основа местного самоуправления (цель, программа, организация, финансирование и контроль), выделяются консолидированные группы населения (общественные объединения), заинтересованные в развитии МО и обладающие реальной силой воздействия на этот процесс, осуществляется целенаправленный процесс гражданского образования населения (правовые консультации, семинары, круглые столы, дискуссии и т.д.). Появление этой готовности у жителей является результатом специально организованного, целенаправленного процесса ее формирования. С одной стороны, это процесс создания благоприятных условий для проявления гражданской активности, с другой стороны, это образовательный процесс обучения людей формам проявления такой готовности.
Таким образом, взаимодействие участников в процессе стратегического планирования создает условия для решения конфликтов в местном сообществе, поиска консенсуса, сближения интересов. Процесс разработки и реализации стратегического плана территории следует расценивать как возможность построения взаимного доверия и преодоления сложившихся стереотипов между отдельными группами сообщества.
Основные принципы создания системы общественного участия
Вовлечение общественности в процесс создания и реализации стратегического плана предполагает создание системы общественного участия
.
Цель
деятельности системы общественного участия в разработке и реализации стратегического плана – актуализация социального потенциала поселения через раскрытие, ориентацию и согласование возможностей жителей по развитию МО.
Ведущими характеристиками
системы общественного участия выступают:
· Наличие ясной цели общественного участия в стратегическом планировании;
· “Обратная связь” населения и руководства МО;
· Альтернативность представленных позиций и мнений различных социальных групп;
· Участие общественности уже на ранних стадиях подготовки решений, затрагивающих интересы жителей;
· Включенность максимального числа представителей различных социальных групп в процесс стратегического планирования;
· Предоставление достаточной информации и обучение населения в ходе процесса стратегического планирования;
· Открытость и контролируемость процесса стратегического планирования для всех социальных групп;
· Использование качественной методической базы для организации процесса общественного участия и контроля за его результатами.
Критериями
принятия местным сообществом Стратегического плана могут служить:
· Сформированность позитивного отношения населения к процессу разработки, реализации и к содержанию стратегического плана. (Люди готовы говорить о своем будущем, связывают свои планы на будущее с развитием своего поселения).
· Активная вовлеченность широких слоев населения в процесс разработки и реализации стратегического плана. (Готовность населения к выдвижению гражданских инициатив).
· Готовность жителей в своей повседневной деятельности руководствоваться идеями и содержанием стратегического плана. (Наличие целостной местной культуры).
Эффективными формами
организации общественного участия являются:
· Программы целевого информирования общественности,
· “Горячий” телефон, общественные пр
· Опросы, фокус-группы,
· Общественные слушания,
· Рабочие и тематические группы по подготовке рекомендаций,
· Общественное представительство в советах по принятию решений,
· Интерактивные телевизионные и радио дебаты,
· Гражданский референдум,
· Голосование по различным вопросам через СМИ,
· Обучение граждан,
· Техническая поддержка общественного участия.
Реализация каждой из этих форм предполагает организацию диалога
различных групп населения, власти, представителей бизнеса, СМИ, общественных организаций, молодежных объединений и отдельных граждан.
Успешность организации такого диалога возможна при соблюдении определенных правил
:
1) Единая понятийная база, как основа общего языка общения (стратегия, стратегический план, миссия, цель, точки роста, флагманские проекты, мониторинг результативности).
2) Признание права каждой из сторон в диалоге на собственную точку зрения.
3) Вариативность и динамизм целей и процесса организации диалога.
4) Завершенность каждого этапа диалога в форме документа, постановления, проекта, программы, позволяющая переходить к решению следующей проблемы.
В целом процесс диалога различных групп населения в ходе стратегического планирования создает основу для доверия друг к другу, развития инициативы и самостоятельности каждой из сторон и готовность к согласованию своих планов в едином стратегическом плане.
Общественное участие наиболее эффективно достигается путем вовлечения в разработку Стратегического плана некоммерческих организаций (НКО). Особенно активно готовы включаться в работу НКО, озабоченные эффективностью решений администрации для общества в целом (окружающей среды, культуры и т.д.), а также НКО, объединяющие предпринимателей, кому те или иные проекты Стратегического плана могут принести прибыль или убытки.
Важно учитывать известные недостатки общественного участия: появление новых многочисленных идей, альтернатив может вызвать закономерную перегрузку органов, координирующих разработку Стратегического плана, при этом, в связи с недостаточной экспертной подготовкой участников, часть информации будет ошибочной. В результате увеличиваются стоимость и длительность процесса разработки Стратегического плана. В России вовлечение общественности в обсуждение и оценку проектов осложняется, прежде всего, недоверием и дефицитом личного времени у представителей заинтересованной общественности и недостаточными знаниями технологий взаимодействия власти и общественности. Вовлечение общественности должно происходить на ранних стадиях разработки Стратегического плана: оценка вероятных сценариев развития, выбор приоритетов и пр. Вовлечение общественности на поздних стадиях практически исключает возможность реализации принципа альтернативности и принципа организации “обратной связи”.
Общественное участие должно быть реальным, и оно должно быть качественным. Чтобы эти два условия совпали необходимо помогать общественным организациям преодолевать разницу потенциалов, которая зачастую существует между участвующими в проекте экспертами - профессионалами и представителями общественных организаций, вовлекаемыми в работу над созданием Стратегического плана. Одним из результатов реализации принципа общественного участия в разработке Стратегического плана должна стать расширенная сеть общественных организаций, имеющих опыт и ресурсы для участия в следующих проектах.
Организация общественного участия в процессе стратегического планирования
Процесс вовлечения общественности в процесс стратегического планирования представляет собой взаимосвязь двух самостоятельных процессов:
1. Организованный процесс участия жителей в разработке и реализации стратегического плана.
2. Стимулирование жителей к выработке и корректировке собственных планов жизнедеятельности в форме проектов, гражданских инициатив, связанных со стратегией развития поселения.
Вовлечение местной общественности в процесс разработки и реализации стратегического плана не может носить хаотичный характер. Для того, чтобы общественное участие привело к позитивным результатам, это должен быть целенаправленный процесс, опирающийся на разработанные принципы, имеющий организационную структуру и контролируемый по определенным критериям. В его основе лежат такие направления деятельности:
- поддержка жителей через создание условий для их успешной самореализации,
- организация образовательного процесса по формированию необходимых правовых, экономических, социальных знаний и умений,
- формирование целостного местного сообщества на основе гражданских ценностей.
Для профессиональной реализации обозначенного подхода на подготовительной стадии должна быть создана группа специалистов по вовлечению общественности в процесс стратегического планирования (условно – группа PR сопровождения). Эта группа профессионалов может опираться на более широкую группу из представителей общественных организаций, системы образования, культуры и СМИ вместе с которой, создается и разрабатывается целостная Программа работ по вовлечению общественности в разработку и реализацию стратегического плана.
Процесс вовлечения общественности проходит на всех стадиях стратегического планирования.
На подготовительной
стадии происходит первое знакомство общественности с принципами и содержанием стратегического планирования развития МО. На этом этапе организуется информирование населения об идеях, целях, результатах стратегического планирования в мировой и российской практике, приводятся конкретные примеры стратегического планирования в различных городах, муниципальных образованиях и регионах. Происходит ознакомление населения с понятийной базой стратегического планирования. Результатом является готовность населения к осознанному включению в процесс стратегического планирования развития своего поселения.
На стадии разработки
сообщество участвует в анализе, обсуждении миссии и целей поселения, определении стратегических направлений. В результате у жителей создается понимание ресурсных возможностей для развития, понимание ограниченности этих ресурсов и необходимости их концентрации на главных направлениях, возникает согласованное представление о желаемом образе будущего своего поселения, понимание этого образа и принятие его в логике развития всей страны. Это представление может быть выражено в отдельном логотипе, символе, флагманских проектах и т.д.
На первом этапе целесообразно провести анализ публикаций в СМИ с целью определения наиболее остро стоящих проблем в различных сферах жизнедеятельности МО и выявить наиболее общие и устойчивые стереотипы (в т.ч., негативные), сложившиеся среди различных групп населения в отношении к главным местным проблемам и путям их решения. Данная информация позволит получить общую картину и будет использована в дальнейшей работе при выборе наиболее эффективных форм взаимодействия с выделенными целевыми группами.
Исходя из общепринятой международной практики, на данном этапе группа PR сопровождения определяет основные группы адресатов, различные по степени социальной активности и вовлеченности в процесс разработки и реализации Стратегического плана.
Из местного сообщества в целом рекомендуется выделить следующие группы адресатов – потенциальных участников процесса стратегического планирования:
· население в целом,
· администрация, органы местного самоуправления,
· представители республиканских и федеральных органов власти,
· депутаты, политические партии и движения,
· ученые, эксперты,
· потенциальные инвесторы, представители крупного и среднего бизнеса, ведущие банковские учреждения,
· представители гражданского общества: НКО, общественные организации и объединения.
Для каждой из выделенных групп необходимо определить наиболее эффективные формы работы для всех этапов разработки стратегического плана.
При их выборе необходимо учитывать социальную активность той или иной группы адресатов, потенциальную заинтересованность в участии в процессе стратегического планирования, предусмотреть меры по профилактике потенциальных трудностей в работе с каждой целевой группой.
При подготовке первой редакции Стратегического плана необходимо установить контакты с журналистами и редакциями СМИ для обеспечения достоверности и регулярности информирования общества о ходе разработки Стратегического плана. С целью налаживания деловых контактов и вовлечения СМИ в процесс стратегического планирования целесообразно привлекать журналистов к работе в тематических комиссиях, организовать пресс-конференции и встречи руководителей и координаторов разработки с журналистами. На всех этапах разработки документа необходимо инициировать публикацию статей, интервью, дискуссий в СМИ как способ популяризации целей и задач стратегического планирования. Информация, предоставляемая широкой аудитории, должна быть диверсифицирована по изданиям и методам подачи. В удобной форме (с использованием схем, графиков, диаграмм и пр.) должна быть представлена информация о структуре проекта разработки Стратегического плана, распределении финансирования и составе исполнителей.
Особое значение имеет этап обсуждения и
утверждения
сообществом текста стратегического плана. В ходе этой работы отрабатываются основные формулировки текста стратегического плана, которые станут основой для формирования новой культуры на 5-10 лет. Особое место на этом этапе занимают формальные моменты организации выполнения стратегического плана: разработка и утверждение процедур проведения конференций, разработка методики проведения мониторинга реализации стратегического плана, создание Положения о рабочих группах и многое другое. Этот этап в свою очередь реализуется в следующей последовательности:
1. Обсуждение общественностью текста стратегического плана. Принципиальное отличие этого обсуждения от предыдущего заключается в том, что на первом этапе обсуждение носило обучающий характер, в ходе которого вырабатывались и дополнялись формулировки стратегического плана. На этом же этапе обсуждение носит утвердительный характер, когда текст стратегического плана «проживается»
сообществом как определенные ценностные установки для будущей жизнедеятельности.
В ходе организации обсуждения документа в СМИ целесообразно использовать форму анкетирования. Несмотря на то, что в случае публикации анкет в прессе их возврат не превышает 3-5%, эта форма дает возможность познакомить с основными направлениями документа максимальное число жителей и предоставить возможность участия наиболее активной части сообщества. Проведение анкетирования предполагает возможность вернуться к данной теме через некоторое время, публикуя результаты проведенных опросов.
2. Утверждение текста стратегического плана на собрании представителей общественности. Логическим завершением широкого профессионального и общественного обсуждения стратегического плана должно стать проведение конференции и итогового заседания Генерального Советадля принятия документа. На обсуждение участников конференции выносится редакция документа, сформированная с учетом всех поступивших предложений и замечаний.
Итогом конференции должен стать Стратегический план, скрепленный подписями всех участников тематических комиссий и организаций-участников обсуждения
и Декларация Генерального Совета Стратегического плана.
Декларация – свидетельство о согласии, достигнутом при подготовке документа между его разработчиками и участниками реализации.
На стадии реализации
стратегического плана к числу наиболее эффективных форм работы по вовлечению граждан в процесс реализации и обеспечению общественного контроля над реализацией документа следует отнести публикацию в СМИ материалов по результатам проводимого мониторинга Стратегического плана, аналитических и обзорных материалов. После привлечения широких слоев населения к обсуждению Стратегического плана документ не должен выпадать из сферы общественного контроля и общественного интереса. Необходимо поддерживать и использовать контакты с журналистами и СМИ, установившиеся на этапе обсуждения и принятия документа. Чем больше внимания будет уделять пресса, общественные организации соблюдению властями и бизнесом договоренностей, достигнутых в рамках Стратегического плана, тем настойчивее будет Администрация в реализации плана, и тем серьезнее будут воспринимать Стратегический план деловые круги.
Реализация Стратегического плана предполагает не только выполнение отдельных проектов и продвижение по приоритетным направлениям развития, но и постоянное пополнение документа новыми гражданскими инициативами, проектами, общественными акциями. Поэтому и на стадии реализации необходима систематическая просветительская и образовательная деятельность, создающая условия для выдвижения населением гражданских инициатив. В частности, целесообразно внедрение в общеобразовательных школах и других учебных заведениях специальной учебной программы «Стратегия развития нашего МО в жизненных планах молодого поколения". Программа может быть построена на изучении имеющегося Стратегического плана, проведении дискуссий и обсуждений на тему «Будущее нашего МО». Организация таких программ для старшеклассников важна для формирования у молодого поколения гражданской ответственности и обучения молодежи формам участия в принятии решений, касающихся перспектив развития местного сообщества.
2.3. Стратегический анализ, определение целей, формирование программ
Стратегический анализ
Стратегический анализ является основой для последующего выбора небольшого числа приоритетных направлений и проектов, поэтому он очень важен. Базой для стратегического анализа являются:
· традиционный статистический анализ;
· проведение консультаций с заинтересованными местными политиками, ключевыми представителями местной Администрации, бизнеса, экспертами в форме совещаний, деловых игр, интервью;
· проведение опросов населения, в том числе молодежи.
Эти методы используются на предварительной стадии для накопления и систематизации первичной информации.
Суть стратегического анализа - анализ конкурентоспособности МО по отдельным факторам в сравнении с аналогами, соседями. Главные выводы должны быть интегрированы в соответствии с принципами SWOT - анализа. Используя этот метод можно выявить, с одной стороны, собственные сильные и слабые стороны (внутренняя среда), а с другой стороны определить возможности и угрозы, содержащиеся во внешней среде. На следующем шаге проводится классификация сильных и слабых сторон, на те, которые могут быть наилучшим образом реализованы с учетом имеющихся внешних возможностей и те, которые нуждаются в укреплении или перестают быть сильными с учетом внешних угроз. Главная задача стратегического анализа - найти те сильные стороны, которые обеспечивают уникальность конкурентных преимуществ с учетом благоприятных возможностей внешней среды.
Может быть рекомендована следующая структура описания результатов стратегического анализа в составе Стратегического плана:
1. Мировые, европейские, российские и региональные тенденции как внешние условия развития МО.
Здесь дается прогноз развития внешних систем, чтобы выявить возможности МО в конкуренции за инвестиции, оценить общий инвестиционный климат в регионе, возможные рынки для продукции и услуг, на которых может специализироваться МО. Формулируются особенности внешних условий, наиболее сильно определяющие выбор направления развития МО.
2. Внутренние факторы развития МО
Дается интегральная диагностика состояния экономики МО как системы и ее отдельных подсистем. Описывается социальный комплекс как определяющий цели развития экономики (население, занятость, доходы, уровень потребления, здоровье и окружающая среда, жилье и социально-психологический климат, социальная сфера). Выявляются и анализируются основные межотраслевые комплексы (кластеры) с точки зрения перспективности их развития в данном месте. Излагается состояние отраслей рыночной инфраструктуры (торговля, банки, консультирование), а также условия развития малого и среднего бизнеса. Изучается состояние коммунального хозяйства и инфраструктуры (жилищное хозяйство, дорожная сеть, транспорт, связь, водоснабжение и канализация, теплоснабжение, энергоснабжение), с целью выявления узких мест, сдерживающих развитие перспективных кластеров. Приводится описание вероятных сценариев развития экономики при разных объемах привлекаемых ресурсов; выявляются проблемы и указываются действия властей, необходимые для их решения.
Описание в рамках каждого подраздела должно вестись в сравнении с аналогами, конкурентами. Анализ следует выполнять по данным, как минимум, за последние 3 года. Лучше, если этот период будет охватывать 5 лет, а также фиксировать базовый период, например, 2000 год. Кроме анализа данных за прошлый период, необходимо там, где это возможно, формулировать ожидаемые будущие тенденции.
3. Результаты анализа конкурентных возможностей поселения (SWOT-анализ)
В данном разделе представляются результаты анализа статистических данных, проведенных интервью, опросов, фокус-групп. Главные выводы могут быть интегрированы в соответствии с принципами SWOT
- анализа (от англ.: Strength
- сила, Weakness
- слабость, Opportunities
- возможности и Threats
- угрозы). Используя этот метод можно выявить, с одной стороны, собственные сильные и слабые стороны (внутренняя среда), а с другой стороны определить возможности и угрозы, содержащиеся во внешней среде. Анализ внутренней и внешней среды выполняется по определенным факторам. Существуют различные подходы к классификации таких факторов, например, Дж. Моранд называет такой список групп факторов:
· Экономические и финансовые факторы
· Демографические факторы
· Технологические факторы
· Социальные и культурные факторы
· Пространственные и экологические факторы
· Законодательные и регулятивные факторы
· Управленческие факторы
Этот список не является исчерпывающим и может быть модифицирован в соответствии со спецификой поселения.
SWOT-анализ должен обобщать важнейшие результаты статистического анализа, консультаций с ключевыми фигурами МО, опросов населения и сравнения с конкурентами. Следовательно, его надо использовать для выявления наиболее значимых и вероятных факторов из возможного широкого перечня.
С целью выявления таких факторов можно использовать следующий метод. Все факторы (как внутренней, так и внешней среды) оцениваются по критериям значимости для данного поселения (например, по 5-балльной шкале) и вероятности воздействия фактора (от 0 до 1). Все малозначимые и маловероятные факторы могут быть исключены из дальнейшего рассмотрения, как не имеющие практической значимости.
Ключевые факторы внутренней и внешней среды заносятся в соответствующие таблицы (табл. 2 и 3).
Таблица 2.
Преимущества и недостатки поселения
| Фактор | Преимущества | Недостатки |
| № 4 | № 4-П | № 4-Н |
| № 5 | № 5-П | № 5-Н |
Таблица 3.
Тенденции, создающие благоприятные возможности или потенциальные опасности для развития поселения
| Сфера | Благоприятные возможности | Потенциальные угрозы |
| № 3 | № 3-П | № 3-Н |
| № 6 | № 6-П | № 6-Н |
После того, как конкретный список основных преимуществ и недостатков, благоприятных возможностей и потенциальных угроз составлен, необходимо установить связи между ними (табл. 4).
Таблица 4.
Матрица
SWOT
-анализа
Возможности
|
Угрозы
|
|
| № 3-П | № 3-Н | |
| № 6-П | № 6-Н | |
| Преимущества
|
||
| № 4-П | ПОЛЕ 1
|
ПОЛЕ 2
|
| № 5-П | Преимущества и возможности |
Преимущества и угрозы |
| Недостатки
|
||
| № 4-Н | ПОЛЕ 3
|
ПОЛЕ 4
|
| № 5-Н | Недостатки и возможности | Недостатки и угрозы |
На пересечении блоков образуется четыре поля. На каждом из полей необходимо рассмотреть все возможные парные комбинации и выделить те, которые должны быть учтены при разработке стратегии развития.
В отношении тех пар, которые были выбраны с поля 1
, следует разрабатывать стратегию по использованию преимуществ для того, чтобы получить отдачу от возможностей, которые появились во внешней среде.
Для тех пар, которые оказались на поле 3
, стратегия должна быть построена таким образом, чтобы за счет появившихся возможностей попытаться преодолеть имеющиеся у территории недостатки.
Если пара находится на поле 2
, то стратегия должна предполагать использование преимуществ для устранения опасности.
Для пар, находящихся на поле 4
, должна быть выработана такая стратегия, которая позволила бы как избавиться от недостатков, так и попытаться предотвратить нависшую опасность.
Определение «точек роста», разработка сценариев развития.
Информация, полученная в процессе проведения стратегического анализа, используется для определения так называемых «точек роста».
Точкой роста могут быть отрасль, предприятие, проект, позволяющие удовлетворить растущую потребность и способные инициировать долгосрочное развитие инфраструктуры (дороги, образование, теле- и инфо- коммуникации), смежных отраслей и малого предпринимательства, дать дополнительные доходы в бюджет, создать новые рабочие места.
При этом «точка роста» определяет направленность, отраслевую ориентацию возможных сценариев развития. Возможны сценарии двух типов.
Сценарии развития внешних условий
.
Строятся на основе гипотез о полярном развитии ряда внешних факторов, находящихся вне контроля местного населения. Например, падение цен на уголь, прокладка нефтепровода или федеральной дороги, введение протекционистской государственной политики, изменение отношений с пограничной страной и т.п.
Такие сценарии позволяют: а) более продуктивно формировать представление о поле возможностей и угроз для развития поселения; б) проверять в дальнейшем выдвигаемые проекты и приоритеты на устойчивость и рискованность при различных вариантах развития внешних условий.
Сценарии развития поселения при преобладании той или иной функции или отрасли
.
Такие сценарии позволяют лучше понять социально-экономические последствия реализации проектов, нацеленных на развитие определенных видов деятельности. Для каждого сценарии должны быть указаны преимущества, недостатки, риски.
Выбор цели и направлений развития
Цели и направления развития МО выбираются с учетом иерархии элементов стратегического плана: миссия – цели – задачи – стратегии
.
На первом шаге важно зафиксировать Миссию
поселения, что даст основу для определения целей, задач и стратегий.
Миссия
- это краткая формулировка уникальной роли МО во внешней среде, ориентированная на перспективу и опирающаяся на реальные предпосылки. В Миссии раскрываются смысл и предназначение существования данного поселения. Формулировка Миссии должна быть тщательно продумана, так как ее роль - обеспечивать устойчивость, стабильность и ясность конечной, главной цели поселения. Миссиядолжна определять картину желаемого будущего, которая понимается, поддерживается и реализуется населением, а также государственными и частными инвесторами.
Очевидно, что определение будущего поселения - это проблема его жителей и ответственных лиц, но обычно Миссия разрабатывается группой профессионалов. Тем не менее, необходимо узнать мнением населения, местных деловых кругов и старшеклассников (которые могут получить главные преимущества от реализации Стратегии). Одно- или двухстраничное описание Миссии может помочь донести ее идею до различных слоев местного общества. Обычно, однако, Миссию следует обобщить в виде одного - двух предложений или, быть может, даже в виде лозунга.
Примерами краткого изложения содержания Миссии могут быть:
"Улучшить ситуацию в городе, чтобы он стал крупным сервисным центром в регионе и начал развиваться в небольшой город международного значения";
"Создать динамично развивающийся производственный сектор, предоставляющий жителям города возможность подбора высокооплачиваемой работы на предприятиях малого и среднего бизнеса";
"Стать крупнейшим центром туризма и отдыха в Российской Федерации, обладающим развитой системой гостиниц, способным принять 5 млн. посетителей в год, из которых 5% составят зарубежные туристы".
Цели
находятся на втором уровне иерархии.
Цели
- это широкие заявления о намерениях, они интерпретируют формулировку миссии и служат важным мостом между миссией и задачами. Обычно, МО имеет ограниченное число целей, которые сформулированы, как правило, в качественных терминах. Нужно иметь ввиду, что существует набор целей, практически инвариантный для любого территориального объекта, отражающий преобладающие в современном мире воззрения на общечеловеческие ценности. Поэтому в целях верхнего уровня, как правило, не бывает больших различий. Различия в целях и детализация количественных параметров появляются только тогда, когда речь идет о конкретных задачах более низкого уровня дерева целей. Выбор миссии и целей фактически означает выбор основных стратегических направлений развития.
Чаще других называются следующие цели и подцели:
- повышение уровня занятости:
- создание рабочих мест;
- устранение препятствий для вхождения на рынок труда;
- поддержка различных групп населения (женщины, инвалиды и т.д.).
- экономическое развитие:
- повышение общего уровня экономической активности;
- улучшение функционирования предприятий;
- укрепление и диверсификация общей структуры экономики;
- устранение слабых мест в отдельных секторах;
- улучшение социальных и культурных услуг, повышение способности адаптироваться к переменам в экономике.
- укрепление социального партнерства:
- справедливое распределение эффекта от развития между всеми слоями населения;
- содействие незащищенным социальным группам.
- развитие регионального партнерства:
- усиление целостности и интеграции в районе;
- достижение экологической устойчивости экономики территории;
- повышение привлекательности территории как места для жизни, работы, инвестирования:
- улучшение качества жизни;
- поддержка качества окружающей среды.
- развитие партнерства в реализации стратегии:
- обеспечение активного взаимодействия всех заинтересованных организаций и групп для достижения стратегических целей.
Приоритетность и значимость вышеуказанных целей различны для разных территорий. Для каждого поселения должна быть сформулирована специфичная цель, отражающая его особенности.
На третьем уровне иерархии расположены задачи
.
Задачи
конкретизируют широко сформулированные цели и обеспечивают переход от стратегического направления к действиям. Для реализации каждой цели разрабатывается обычно несколько задач, которые, как правило, имеют количественную и временную определенность и рассчитаны на реализацию в течение 1-2 лет. Они измеримы и, следовательно, степень их достижения может быть оценена посредством постоянного мониторинга.
Цели и задачи задают стратегические направления, в рамках которых разрабатываются стратегии реализации – программы, планы, проекты, планы действий.
Формирование стратегий действий
Постановка целей развития всегда тесно связана с определением методов их достижения. Частные стратегии, направленные на реализацию целей, поставленных в процессе стратегического планирования, призваны сформулировать и обосновать избранный подход для достижения этих целей; определить состав задач и перечень мероприятий (стратегических проектов) обеспечивающих их реализацию. Стратегии реализации операционализируют цели и задачи, преобразуя их в наборы конкретных действий. Стратегии разнообразны и могут включать все: от дальнейших исследований до программ и реальных проектов. При выборе стратегий должен быть обеспечен высокий уровень поддержки со стороны стейкхолдеров, так как успешная реализация без этого невозможна. Эта стадия предполагает постоянное взаимодействие со стейкхолдерами по вопросам выбора проектов и распределения ответственности.
Составной и, как правило, наиболее значимой частью Стратегического плана является экономическая стратегия. Помимо экономической стратегии, могут существовать и другие частные стратегии (обычно 3-4 стратегии) - социальная стратегия, градостроительная стратегия, экологическая и др.
В условиях экономики свободного рынка роль государственных организаций и местной администрации в экономических стратегиях состоит в том, чтобы создать, прежде всего, условия, в которых профессионализм и стремление к совершенствованию местных компаний и предпринимателей создают рабочие места и богатство. Обычно они только поддерживают предприятия, которые непосредственно создают богатство в обществе, хотя в исключительных обстоятельствах они могут сами взять на себя эти функции, если это считается необходимым или если нет других организаций, способных решить эти задачи.
Программная часть экономической стратегии, как правило, включает 2 направления.
Первое направление
объединяет в себе проекты, нацеленные на создание благоприятных организационных и институциональных условий для хозяйственной, в частности, инвестиционной деятельности. Среди возможных проектов:
- организация удобного интерфейса для общения бизнеса и власти, в том числе, организация постоянно действующих советов, круглых столов власти бизнеса,
- создание Агентства развития,
- реорганизация структуры управления экономическим развитием, выделение специализированных отделов, целевая подготовка или набор кадров,
- создание инкубаторов, технологических центров, центров поддержки и т.п.,
- развитие льготного консультирования для предпринимателей,
- содействие в оценке проектов,
- создание системы муниципальных гарантий по общественно значимым проектам,
- ускорение и облегчение процессов регистрации и лицензирования, дерегулирование, снятие избыточного контроля,
- улучшение информирования потенциальных инвесторов об условиях ведения бизнеса и местных проектах – выпуск справочников "Как инвестировать в городе N", "Как вести бизнес в городе N", создание геоинформационных систем с указанием расположения предлагаемых к развитию участков и зон,
- проведение градостроительного зонирования, межевания, выделения зон, предназначенных для хозяйственной деятельности,
- содействие созданию самоорганизующихся структур бизнеса, развитию внутрирайонной кооперации, местной бизнес этики,
- создание списков общественно значимых проектов, предлагаемых спонсорам или инвесторам,
- создание выставки местных проектов, публикация каталогов инвестиционных проектов,
- организация участия местных предприятий в выставках, проведение торговых миссий, открытие представительств местного бизнеса в регионах, перспективных для продвижения производимой продукции,
- развитие отношений с городами-побратимами для продвижения бизнеса,
- вхождение в сети городов и регионов, нацеленные на обмен опытом и продвижение бизнеса,
- разработка и реализация комплексных программ маркетинга поселения как места для хозяйственной деятельности, создание и продвижение инвестиционного имиджа поселения,
- разработка программы нормативно-правовой деятельности по принятию необходимых нормативно-правовых актов муниципального уровня.
Второе направление
включает в себя физические проекты по улучшению среды производства и развитию конкурентных преимуществ, требующие значительных физических преобразований, например:
- подготовка и инженерное обустройство определенных земельных участков для передачи застройщикам
- строительство или реконструкция помещений для продажи или предоставления в аренду для организации производства
- развитие наиболее критичных звеньев инженерной инфраструктуры (расширение мощности, ремонт и разветвление сетей, снижение потерь и т.п.);
- реализация проектов строительства отдельных инфраструктурных объектов, в том числе финансируемых за счет муниципальных займов,
- реализация инфраструктурных проектов, открывающих возможности для развития перспективных направлений – ремонт подъездных дорог, строительство дополнительных остановочных пунктов или станций, комплексное благоустройство определенных территорий, благоприятных для освоения частным бизнесом (торговые площади, логистические зоны).
В числе центральных вопросов, которые возникают при выборе проектов в составе экономической стратегии, находятся следующие:
- какие отрасли и производства, какие фирмы желательно развивать в МО и привлекать в МО, чтобы добиться поставленных стратегических целей,
- конкурентоспособно ли МО, привлекательно ли оно для выявленных желательных отраслей,
- по каким направлениям расходовать ограниченные ресурсы местной власти, чтобы повысить привлекательность МО для наибольшего числа желательных производств.
В МЦСЭИ "Леонтьевский центр" используется методический подход, позволяющий дать ответы на эти вопросы на основе оценки профильности.
Проекты и программы, включаемые в стратегический план выбираются из уже выдвинутых и реализуемых администрацией или из числа предложенных инициативными группами. Должен быть организован конкурс программ и создана процедура их оценки и отбора. При объявлении конкурса очень четко фиксируются требования к масштабу и форме изложения проектов и программ, приводится рекомендуемая "модельная" программа. Проекты и программы должны служить достижению целей стратегии. Они могут выдвигаться как органами управления, так и организациями и отдельными лицами. Как правило, за каждым проектом или программой должен стоять какой-либо комитет администрации, выступающий в качестве ведущего и отвечающий за ее реализацию.
Экспертами может быть проведена предварительная оценка программ, а обсуждение и окончательный отбор проходят в рамках процедуры обсуждения стратегии стейкхолдерами, где этот вопрос выносится отдельно.
Для принятия согласованных решений по отбору и включению в Стратегический план отдельных направлений или проектов могут быть реализованы определенные формализованные процедуры. При этом используются методы попарного сравнения, поэлементной оценки и ранжирования. При оценке проектов (направлений, приоритетов) принимаются во внимание и оцениваются балльными оценками такие характеристики как:
· эффект в смысле влияния на достижение главной цели,
· затраты,
· устойчивость к рискам,
· инвариантность относительно реализации различных сценариев развития внешней среды,
· проработанность,
· конфликтность,
· сочетаемость с другими проектами.
Одним из инструментов обсуждения и отбора окончательных решений может быть конференция стейкхолдеров, в ходе которой участникам предоставляется возможность обсудить, проголосовать, заполнить оценочные листы. Организация такой конференции по типу "карусели" позволяет участникам, разбитым на малые группы, детально ознакомиться с выдвигаемыми проектами (направлениями) и ранжировать их, что дает объективные основания для формирования экспертами итоговых решений. Если возможности для проведения конференции отсутствуют, можно собрать группу экспертов (5-15) человек и после презентации проектов (направлений) провести заполнение оценочных листов.
При этом могут использоваться различные методы попарного сравнения, ранжирования и др. Среди этих методов завоевала признание и получила широкое распространение методика, предложенная Т. Саати. Сущность методики заключается, в получении от экспертов оценок попарного сравнения проектов в соответствии с набором критериев и последующей статистической обработке полученных результатов.
2.4. Создание предпосылок для реализации стратегического плана
Институциональные предпосылки
Еще на начальном этапе разработки стратегического плана создаются организационные структуры, которые могут направлять и отслеживать процесс его реализации. На политическом уровне это Генеральный Совет и Исполнительный комитет Стратегического плана. На рабочем уровне - это система тематических комиссий и рабочих групп, объединяющих чиновников, бизнесменов, общественных деятелей, занятых реализацией конкретных мер, включенных в план. Под каждую меру создается рабочая группа из представителей организаций, участвующих в реализации. Поддержание в рабочем состоянии этой системы организационных структур, обеспечивающих контроль выполнения и обновление плана, - одно из необходимых условий реализации.
Для каждой меры создается информационная карта
– форма, позволяющая наглядно и сжато зафиксировать наиболее существенные характеристики данной меры:
· содержание намеченных действий,
· оценки затрат и эффекта,
· индикаторы реализации,
· сведения об участниках реализации.
Причем представители организаций, предложившие данную меру и готовые обеспечивать ее реализацию, подписывают данные карты, тем самым, принимая ответственность за ее реализацию. Указание индикатора, то есть показателя, по которому можно судить о выполнении этой меры, а иногда и о ее результативности, дает инструмент для контроля. Все это создает предпосылки для претворения в жизнь намеченных мер.
В реализации плана участвует множество предприятий и организаций, среди которых выделяются два участника – местный орган представительной власти и Администрация. Они играют особую роль, выступая лидерами или активными соисполнителями большинства включенных в план мер. Поэтому их участие в реализации Стратегического плана требует специального механизма. Если в целом Стратегический план может и не быть нормативным документом, то сопровождающие его планы действий администрации и местного совета могут и должны стать нормативными для этих организаций. Для реализации большей части мер Стратегического плана необходимы определенные шаги со стороны Администрации и бюджетные средства. Для обеспечения административной поддержки выполнения первоочередных мер Стратегического плана формируется и утверждается распоряжением Главы МО План действий Администрации по реализации Стратегического плана.
План действий представляет собой перечень мероприятий, заданий, выполнение которых в течение ближайших 1-3-х лет берут на себя подразделения Администрации для реализации мер Стратегического плана. План действий разрабатывается ежегодно на ближайшие три года с детализацией первого года. Мероприятия утвержденного Плана действий учитываются при подготовке проекта бюджета и служат основанием для представления заявок на финансирование при подготовке проекта бюджета.
Организационно реализация Стратегического плана как частно-общественного плана обеспечивается следующим образом:
· все меры плана обсуждаются участниками реализации и принимаются на основе консенсуса,
· план подписывается всеми участниками,
· Исполнительный комитет отбирает первоочередные меры и назначает сроки их выполнения,
· под каждую меру создается рабочая группа и назначается ответственный за реализацию,
· регулярно проводятся заседания Исполнительного комитета для контроля хода реализации,
· Глава МО утверждает своим распоряжением "План действий Администрации по реализации Стратегического плана",
· Представительный орган принимает "План законодательной деятельности по обеспечению реализации Стратегического плана",
· в бюджетном процессе оговаривается порядок учета Стратегического плана,
· на основе Стратегического плана формируется инвестиционная программа,
· проводится ежегодная конференция с отчетом о ходе реализации Стратегического плана.
Финансирование реализации отдельных мер плана происходит в рамках индивидуальных схем. При этом меры, вошедшие в план, при прочих равных условиях пользуются приоритетом при выделении средств бюджета, лоббировании привлечения республиканских и федеральных ресурсов и средств международной технической помощи. Кроме того, включение в Стратегический план определенного проекта служит дополнительным аргументом при привлечении средств частных инвесторов.
Реализация Стратегического плана заключается в осуществлении мер плана в соответствии с зафиксированными индикаторами выполнения мер. Исполнительный комитет Стратегического плана принимает рекомендательные решения по отбору мер для первоочередной реализации.
Для реализации мер Стратегического плана образуются рабочие группы из представителей заинтересованных организаций и подразделений Администрации. Рабочие группы составляют планы действий по реализации мер, определяют необходимые затраты и возможные источники финансирования. Рабочие группы в рамках процедур мониторинга регулярно представляют информацию о ходе и результатах реализации плана.
Эффективным инструментом обеспечения реализации отельных мер является проектный менеджмент
.
Ключевым условием успеха реализации является поддержание активности организационных структур стратегического планирования и, прежде всего, координационного центра стратегического планирования.
Мониторинг Стратегического плана
Стратегический план - это открытое партнерство властей, населения и бизнеса, а значит, и контроль его выполнения также должен быть открытым. Гласность и открытость в разработке и реализации плана - залог его успеха и соответствия потребностям местного сообщества. Контроль и оценка результатов необходимы для того, чтобы не только оценить успехи, но и ускорить необходимые решения, а также вносить коррективы, если запланированные действия не дают ожидаемых результатов.
Мониторинг целесообразно поручить относительно независимой от администрации организации.
Мониторинг проводится с целью обеспечения реализации и поддержания постоянной актуальности Стратегического плана. С учетом результатов мониторинга принимаются решения о распределении ресурсов и корректировке целей и мер Стратегического плана.
В процессе мониторинга Исполнительному Комитету ежегодно представляется сводный отчет, содержащий выводы о степени реализации и адекватности Стратегического плана, а также о необходимых корректировках и уточнениях плана по мерам, задачам и целям.
Основной целью мониторинга является обеспечение реализации и постоянное поддержание актуальности Стратегического плана.
В ходе мониторинга Стратегического плана решаются следующие задачи:
· стимулировать реализацию плана в целом и отдельных мер,
· оценить степень достижения главной цели и целей Стратегического плана, дать информацию для принятия решений о распределении ресурсов на достижение целей или о корректировке целей,
· оценить степень реализации мер, дать информацию для уточнения и корректировки мер,
· поддержать в рабочем состоянии структуры стратегического планирования.
Мониторинг Стратегического плана включает в себя три составные части
:
1. Мониторинг внешней среды
. Базируется на исследовательской работе по изучению ситуации в отраслях и регионах, имеющих стратегическое значение для поселения.
2. Мониторинг общих результатов реализации
Стратегического плана
, степени продвижения по выбранным стратегическим направлениям к главной цели. Базируется на анализе статистики и ограниченного числа отобранных интегральных показателей. Мониторинг осуществляется группой аналитиков. Итоги мониторинга подводятся два раза в год в аналитических отчетах фиксированной структуры, с выводами о степени достижения целей и необходимости корректировки Стратегического плана.
3. Мониторинг процесса реализации мер
(мониторинг усилий и частных результатов). Базируется на отчетности рабочих групп о реализации мер Стратегического плана по трем составляющим:
а) продвижение меры,
б) эффект от реализации меры,
в) активность рабочей группы.
Проводится тематическими комиссиями и рабочими группами при содействии координационного центра.
Итоги мониторинга отражаются в базе данных и отчете, где фиксируются сводные оценки продвижения мер Стратегического плана, оценки актуальности мер, списки приоритетных мер, оценки потребности в бюджетном финансировании, предложения по корректировке Стратегического плана и административных документов, связанных с реализацией Стратегического плана (План действий Администрации по реализации Стратегического плана, местный бюджет, инвестиционная программа).
Для успешного мониторинга, один-два раза в год организуются серии заседаний рабочих групп (тематических комиссий) для рассмотрения хода реализации Стратегического плана. По итогам заседаний готовится сводный аналитический отчет о ходе реализации Стратегического плана, который рассматривается на заседании Исполнительного Комитета Стратегического плана.
Эффективным инструментом накопления и обмена данных о ходе реализации мероприятий Стратегического плана является создание базы данных, размещенной на интернет-сервере. Это позволяет каждой рабочей группе самостоятельно вводить информацию о степени продвижения тех мероприятий, за которые она несет ответственность. На том же сервере могут публиковаться и аналитические отчеты о ходе реализации стратегического плана, информация о внесении в него корректив, что обеспечивает соблюдение принципа гласности и открытости при реализации плана.
Объединение итогов мониторинга по названным трем направлениям в сводном отчете позволяет осуществлять мониторинг актуальности и адекватности Стратегического плана, делать выводы о необходимости его корректировки. Этим гарантируется постоянное обновление Стратегического плана и стимулируется его реализация. Тем самым механизм стратегического планирования становится эффективным средством повышения качества управления, активизации общественной инициативы, повышения степени социального согласия.
3. Законодательные основы и опыт долгосрочного планирования на уровне республики и муниципальных образований Бурятии
3.1. Система планирования развития республики Бурятия
Система индикативного планирования
Сердцевиной экономического регулирования в Республике Бурятия является система индикативного управления, включающая в себя индикативное планирование и систему управления. Система индикативного планирования определяется как процесс формирования системы индикаторов(показателей), характеризующих состояние и развитие экономики, и установления мер государственного регулирования социальных и экономических процессов с целью достижения указанных индикаторов. В свою очередь, индикаторы оценки уровня жизни, социально-экономического положения – это показатели, используемые для:
· оценки реального социально-экономического положения Республики Бурятия, отраслей, видов деятельности, городов, районов, предприятий;
· задания уровня социального благополучия (пороговые значения);
· планирования действий по достижению пороговых значений;
· контроля за достижением запланированных результатов;
· принятия регулирующих воздействий;
· оценки деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
По содержанию индикативное планирование представляет собой процесс разработки Плана развития экономики республики, отраслей экономики и социальной сферы, территорий республики, имеющего рекомендательный характер, доведение до хозяйствующих субъектов его показателей, контроль за выполнением плановых ориентиров, стимулирование хозяйствующих субъектов к следованию в своей деятельности показателям индикативного плана. Индикативный план, или
План развития экономики -
комплексный документ, отражающий в виде конкретных показателей: цели
социально-экономического развития республики, намечаемые для их достижения мероприятия
или средства реализации, необходимые материальные и финансовые ресурсы.
Индикативный план включает в себя концептуальную, прогнозную и планово регулирующую часть. Первые две части могут разрабатываться не в составе индикативного плана и имеют рекомендательный характер. Обязательный характер имеет планово регулирующая часть индикативного плана, которая включает в себя региональные программы и системы экономических регуляторов и индикаторов.
Можно выделить и составную часть индикативного планирования - систему экономических регуляторов
, которая включает в себя:
а) лицензирование отдельных видов деятельности, лицензии и квоты на экспорт отдельных видов продукции; б) госзаказ и его финансовое и ресурсное обеспечение; в) налоговые ставки, льготы, нормы и порядок начисления амортизации, процентов за кредит и т.д.
Особенности индикативного планирования
К особенностям
индикативного планирования относятся:
1. Рекомендательный характер
индикативного планирования. Для предприятий и организаций рыночного сектора показатели индикативного планирования не имеют обязательного значения, поэтому государственные органы исполнительной власти республики должны принимать специальные меры, чтобы побуждать хозяйствующие субъекты к достижению пороговых значений показателей индикативного планирования.
2. Мотивация
к побуждению действий хозяйствующих субъектов направлена на принятие следующих мер:
· юридические меры(принятие различных законов, указов, постановлений, обеспеченных соответствующим механизмом продвижения их в жизнь);
· контроль за четким и неукоснительным исполнением законов и постановлений со стороны органов управления;
· экономические меры (поощрительные и административные)
Меры поощрительногохарактера являются инструментом стимулирования предприятий частного сектора и позволяют ориентировать хозяйствующие субъекты на выполнение показателей индикативного плана. К ним относятся:
1) финансовая помощь предприятиям, активно содействующим выполнению показателей индикативного плана и обеспечивающим повышение темпов роста валовой добавленной стоимости;
2) различные виды государственной помощи хозяйствующим субъектам (например, частичное возмещение расходов на переобучение персонала, снижение отпускных тарифов на электроэнергию и др.);
3) предоставление налоговых льгот различного характера (налоговые каникулы при погашении государственного кредита, снижение ставки налогообложения, льготы по налогообложению и прочие).
Меры административного характера (предупредительные меры) направлены на предупреждение действий хозяйствующих субъектов, ведущих к невыполнению показателей индикативного планирования (штрафные санкции, процедура банкротства, легализация «теневой» экономики и др.).
3.
Координация деятельности.
Индикативное планирование предполагает согласование деятельности государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов на основе взаимных обязательств и интересов по выполнению показателей индикативного планирования. Согласование деятельности, обязательства и ответственность сторон регулируются Соглашениями и Контрактами,
заключаемыми между Правительством республики, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами.
В результате обмена информацией между органами исполнительной власти и хозяйствующими субъектами республики выстраивается схема экономического роста.
Именно, равноправное взаимодействие государственных органов власти, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов республики определяет главную сущность индикативного планирования.
4. Вариантность.
Целевые установки социально-экономического развития республики, отраслей и территорий районов и городов, показатели предплановых наработок (прогнозные данные, приоритетные направления и пути развития) переводятся в конкретные показатели и балансы, которые достаточно детально характеризуют развитие производственной и социальной сферы республики.
Разработка индикативного плана в нескольких вариантах (оптимистический, пессимистический) позволяет оперативно разрабатывать и проводить в плановом периоде необходимые мероприятия в соответствии со складывающейся ситуацией.
Основные элементы системы индикативного планирования
Основными элементами системы индикативного планирования являются:
· система индикаторов
разных уровней;
· прогноз спроса и предложения
на важнейшие виды услуг населению, поставку продукции (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд (государственный и муниципальный заказ);
· прогнозы
социально-экономического развития республики, отраслей экономики и социальной сферы, прогнозы социально-экономического развития районов и городов республики и населенных пунктов;
· бюджет
республики, бюджеты органов местного самоуправления (бюджетное планирование);
· республиканские целевые программы
развития отраслей экономики и социальной сферы и инвестиционные проекты
;
· программы
социально-экономического развития районов, городов
и населенных пунктов республики;
· индикативный план
Республики Бурятия, отрасли, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов.
Уровни системы индикативного планирования
Для каждого уровня управления определена своя система планирования. Элементы каждого уровня планирования органически увязаны между собой:
1. Макропланирование
основано на системе индикаторов уровня «Республика». Результаты макропланирования представлены в прогнозах, бюджетах, республиканских программах, инвестиционных проектах, Плане действий Правительства Республики Бурятия. Совокупность этих документов, а также индикативных планов отраслей, территорий районов и городов республики, представляет Индикативный План Республики Бурятия.Плановые документы этого уровня разрабатываются и реализуются государственными исполнительными органами власти Республики Бурятия.
2. Мезопланирование -
планирование социально-экономического развития отраслей, подотраслей, представленного в социально-экономических прогнозах отраслей, отраслевых программах, разрабатываемых и осуществляемых отраслевыми министерствами и ведомствами республики. Индикативный план отрасли включает и раздел маркетинга отрасли. Основой для планирования выступают индикаторы социально-экономического развития республики и отрасли.
3. Территориальное планирование
отражается в прогнозах, бюджетах органов местного самоуправления, программах социально-экономического развития территорий республики (районов, городов, населенных пунктов), Планах действий администраций местного самоуправления, которые в совокупности представляют Индикативный План территории района (города). Основой для планирования выступают индикаторы социально-экономического развития республики, отрасли и территорий районов и городов.
4. Микропланирование
отражается и реализуется через индикативные планы и инвестиционные проекты хозяйствующих субъектов.
Законодательная база
Нормативно-законодательной и методической основой реализации системы индикативного управления в Республике Бурятия являются Законы Российской Федерации, Законы Республики Бурятия, указы Президента Российской Федерации, Президента Республики Бурятия, постановления Правительства Российской Федерации, Правительства Республики Бурятия, методические рекомендации, подготовленные Министерством экономики и внешних связей Республики Бурятия.
Нормативно-правовую основу системы индикативного управления муниципальным образованием в Республике Бурятия составляют следующие документы:
1. Закон Республики Бурятия «О Программе социально-экономического развития Республики Бурятия на 2002-2004 годы»;
2. Закон Республики Бурятия «О республиканском бюджете Республики Бурятия на предстоящий год»;
3. Программа социально-экономического развития района (города) на среднесрочную перспективу, утвержденная на сессии депутатов районного Совета;
4. Районная инвестиционная программа;
5. Прогноз социально-экономического развития района (города) на долго-, средне- и краткосрочную перспективу;
6. Постановление Главы администрации района (города) «О муниципальном заказе на управление»;
7. Декларация Администрации района (города);
8. План действий Администрации района (города);
9. Муниципальные закупки товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд на планируемый год;
10. Бюджет района;
11. Соглашения и контракты с организациями, расположенными на территории района (города) в области социально-экономического сотрудничества.
Стратегическое планирование на уровне муниципальных образований должно органично вписаться в сложившуюся систему прогнозно-плановых документов. Оно является необходимым этапом перед разработкой программы социально-экономического развития муниципального образования.
Приложение
Опыт планирования развития города Улан -Удэ
Среднесрочные программы социально-экономического развития
Первая Программа социально-экономического развития г. Улан-Удэ была разработана на период с 2002 по 2004 гг. Итогом ее реализации можно считать то, что в городе были улучшены основные показатели социально-экономического развития города и созданы условия для обеспечения устойчивого роста уровня жизни населения. Разрабатывая Программу социально-экономического развития на 2005-2007 годы, городская администрация исходила из того, что город – это огромная социальная корпорация, поэтому систему управления необходимо строить на основе принципов корпоративного развития. Наиболее эффективный и проверенный временем – принцип, основанный на разработке плана развития на долгосрочную перспективу. Определение основных целей и задач Программы социально-экономического развития города на 2005-2007 годы построено на осознании того, куда мы хотим прийти в не столь отдаленном будущем и как мы это должны сделать. Создание условий для удовлетворения нашим населением его потребностей – стало основой Программы СЭР. Отправной точкой экономического развития становятся потребности людей. С уровнем развития потребностей людей, проживающих в нашем городе, мы связываем уровень развития города в целом, его конкурентоспособность в ряду других городов.
Исходя из вышесказанного, были определены восемь основных целей программы:
1. Рост экономического потенциала
2. Повышение социальной результативности деятельности Администрации
3. Развитие человеческого потенциала
4. Формирование комфортной среды проживания
5. Обеспечение благоприятной экологической среды для населения города
6. Развитие местного самоуправления
7. Формирование информационного пространства города
8. Разработка Генерального плана города
Основой механизма реализации ПСЭР стали муниципальные целевые программы
. Для этого была принципиально пересмотрена вся нормативно-правовая база их разработки, рассмотрения и утверждения.
Внимание было сосредоточено в первую очередь на том, что целевые программы перестали быть источником для привлечения дополнительных средств городского бюджета в бюджет отрасли. Через механизм разработки целевых программ проходят все структурные подразделения Администрации города, претендующие на бюджетные средства, за исключением средств на текущее финансирование. Особенность данных программ состоит в том, что каждая целевая программа рассматривается как бизнес-проект, т.е. показывает соотношение затрат и результатов.
Были разработаны и внедрены в практику единые подходы к разработке целевых программ – главные из них – ориентация на жителей города (конкретных потребителей результатов программы), количественная измеримость конечных результатов.
Интересен тот факт, что был создан механизм объединения усилий различных заинтересованных сторон (частные фирмы, некоммерческие организации, государственные и муниципальные учреждения и предприятия, СМИ, широкая общественность), в том числе и финансовых. Соотношение привлеченных и бюджетных средств в целом по целевым программам на 2005 год составило 35:65.
Этапы разработки, рассмотрения и утверждения муниципальных целевых программ
Все целевые программы проходят через механизм сначала экспертного, затем общественного обсуждения.
Во-первых, целевая программа разрабатывается, причем инициатором может выступать как структурное подразделение Администрации города, так и любой житель города, частная или некоммерческая организация. Проект муниципальной целевой программы разрабатывается согласно методическим рекомендациям по разработке муниципальных целевых программ.
Затем эта целевая программа проходит экспертизу в Комитете по экономике, а также у независимого эксперта/группы экспертов. В случае положительного заключения Комитета по экономике проект муниципальной целевой программы направляется на рассмотрение Инвестиционного Совета.
Далее на Инвестиционном Совете проходит предварительный отбор целевых программ с учетом их целесообразности и перспективности, это есть первичное слушание, по итогам которого Инвестиционный Совет вправе принять решение:
- о направлении проекта муниципальной целевой программы на утверждение Программного Совета;
- о необходимости доработки проекта муниципальной целевой программы;
- об отклонении проекта муниципальной целевой программы;
- об объединении нескольких целевых программ, либо, наоборот, о разукрупнении программы.
Защита целевых программ происходит на Программном Совете, который возглавляет мэр г. Улан-Удэ, происходит непосредственное обсуждение программ общественностью, и, в итоге предложенные целевые программы либо принимаются, либо отклоняются. То есть, Программный Совет призван обеспечить возможность широкого обсуждения значимости поставленной в целевой программе проблемы и выбранных для ее решения методов. В работе Программного совета принимают участие все депутаты городского совета, руководители структурных подразделений Администрации города, представители разработчиков, СМИ, заинтересованных организаций и предприятий, широкой общественности
На последнем этапе принятые целевые программы реализуются, организуется контроль за ходом их реализации.
В настоящее время для реализации целей и задач, поставленных в Программе СЭР на 2005-2007 годы разработано, утверждено и включено в городской бюджет в части мероприятий на 2005 год 25 муниципальных целевых программ на период с 2005 по 2007 годы. При этом работа по целевым программам на этом не закончена.
Во-первых, в течение всего периода реализации программ информация о ходе их исполнения будет размещена на сайте по стратегическому планированию города. И каждый житель сможет не только получать информацию, но и вносить свои предложения и замечания, направлять отклики о результатах внедрения программы. Тем самым обеспечивается принцип обратной связи.
Во-вторых, понятно, что программы не должны быть раз и навсегда принятыми. Поэтому в процессе их реализации, а также по мере обработки обратной связи от общественности, в программы будут вноситься коррективы. Внесение текущих корректив находится в ведении Инвестиционного совета, руководит которым первый заместитель мэра.
И, в-третьих, в случае возникновения необходимости в рассмотрении новых вопросов, через систему Инвестиционного и Программного советов будут пропускаться новые целевые программы, но уже на период 2006-2008 годы.
Надо отметить, что Администрация города отходит от практики принятия программ, не имеющих будущего из-за отсутствия должного финансирования. В 2004 году отменены ранее действовавшие программы, выполнение которых оставляло желать лучшего.
Теперь разработана новая структура макета целевой программы, а также методические рекомендации по ее разработке. Система мониторинга и контроля исполнения мероприятий муниципальных целевых программ будет осуществляться на каждом этапе:
1. каждое мероприятие включено в План действия того подразделения Администрации г. Улан-Удэ, который является конкретным исполнителем;
2. определен индикатор, фиксирующий исполнение мероприятия;
3. закреплен ответственный исполнитель (вплоть до начальника отдела);
4. ответственность за выполнение целевой программы лежит за разработчиком – координатором – исполнителем.
Объем финансирования целевых программ в 2005 году определен в размере 178,8 млн. руб.
Ниже приведены те цели, на достижение которых и разработаны, утверждены и приняты к финансированию муниципальные целевые программы.
Цель №1. Рост экономического потенциала.
Для достижения этой цели разработан ряд целевых программ:
- «Поддержка и развитие предпринимательства г. Улан-Удэ на 2005-2007 гг.»;
- «Развитие туризма в г. Улан-Удэ на 2005-2007 гг.» ;
- «Развитие внешнеэкономической деятельности и международных связей г. Улан-Удэ» на 2005 год .
Цель №2. Повышение социальной результативности деятельности Администрации.
Для достижения этой цели разработаны муниципальные целевые программы:
«Профилактика и лечение артериальной гипертонии в амбулаторно-поликлинической службе г. Улан-Удэ» на 2005-2007 гг.;
«Вместе против эпилепсии» на 2005-2007 гг.;
«Скажем нет гепатиту, СПИДу и краснухе» на 2005-2007 гг.;
«Неотложные меры по борьбе с туберкулёзом» на 2005-2007 гг.;
«Развитие и содержание административных зданий» на 2005-2007 гг.»;
«Проведение строительства, капитального ремонта, приобретение медицинского оборудования и санитарного автотранспорта для муниципальных учреждений здравоохранения» на 2005 г. ;
«Профессиональная подготовка муниципальных служащих Администрации города Улан-Удэ в 2005-2007гг.» .
Цель №3. Развитие человеческого потенциала
Для решения поставленных задач направленных на достижение данной цели разработаны следующие целевые программы:
«Год пожилых людей» на 2005 г.;
«Энергия молодёжи – родному городу Улан-Удэ» на 2005-2007 гг.;
«Дети – настоящее и будущее города Улан-Удэ» на 2005-2007 гг.;
«Гражданское и художественное развитие молодежи г. Улан-Удэ» на 2005-2007 гг.;
«Модель правового воспитания детей и подростков» на 2005-2007 гг.;
Цель №4. Формирование комфортной среды проживания
В настоящее время разработаны и приняты следующие муниципальные целевые программы:
«Обеспечение безопасности жизнедеятельности г. Улан-Удэ при чрезвычайных ситуациях» на 2005-2007 гг.;
«Капитальный ремонт муниципального жилищного фонда г. Улан-Удэ» на 2005-2007 годы;
«Разработка схем развития инженерных сетей г. Улан-Удэ» на 2005-2007 гг.;
«Повышение качества и безопасности транспортного обслуживания населения г. Улан-Удэ» на 2005-2007 гг.
«Развитие дорожной сети г. Улан-Удэ» на 2005 г.;
«Борьба с преступностью и профилактика правонарушений в г.Улан-Удэ» на 2005 год.
Цель №5. Обеспечение благоприятной экологической среды для населения города
.
Для достижения этой цели принята целевая «Экологическая программа» на 2005-2007 гг.
Цель №6. Развитие местного самоуправления
.
В рамках этой цели разработана и утверждена целевая программа:
«Открытая власть - активные граждане» на 2005-2007 гг. Реализация данной программы позволит обеспечить свободный и оперативный доступ каждому желающему к информации о деятельности органов местного самоуправления, обеспечит прозрачность деятельности ОМСУ для граждан.
Цель №7. Формирование информационного пространства города
.
В рамках данной цели Администрацией города разработана целевая программа «Развитие муниципальной корпоративной информационной сети» на 2005-2007 гг.
Цель №8. Разработка Генерального плана города градостроительной направленности
. Приняты к финансированию в 2005г. на основании РАГ и договоров муниципальные целевые программы «Разработка стратегических документов» и «Разработка Генерального плана», которые приобрели статус основных мероприятий.