Роль российской прокуратуры в государственной
защите прав и свобод человека.
Российское общество после распада Советского Союза пережило радикальные изменения, которые затронули все аспекты политической, экономической, социальной и культурной жизни.
В 1991 году в России началось формирование правового государства.
Конституция Российской Федерации 1993 года явилась первой демократической конституцией России, соответствующей основным общедемократическим требованиям. «Она положила конец системе Советов, идеологизации государственной власти, всему комплексу начал и постулатов советского тоталитарного режима и единовременно закрепила главные ценности, определяющие взаимоотношения человека и власти в обществе, утверждающие и развивающие основы демократии – принципы народовластия, разделения властей, федерализма, законности».1
Не обошли стороной перемены и российскую прокуратуру.
Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральным законом.2 В том числе и правозащитные.
В целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также принимают участие в правотворческой деятельности.
Впервые прокуратура (от латинского procure – забочусь, управляю) возникла во Франции в XIII-XIV вв. в целях защиты соблюдения интересов королевской власти этот орган был учрежден Ордонансом Филиппа IV 25 марта 1301 г.
В России прокуратура была создана во времена Петра I. До него в стране не было особого органа, который бы осуществлял публичное обвинение либо надзирал за исполнением законов. Петр I, проводя свои реформы, сталкивался с многочисленными злоупотреблениями, а также действиями, направленными против реформ. Поэтому возникла потребность в создании органа, надзирающего за изменениями в стране.
Первоначально таким органом был созданный указом Петра I в 1711 г. фисгат. Фисгаты осуществляли надзор за деятельностью государственных органов и должностных лиц. Но деятельность этого органа была не очень-то плодотворной. С 1715 г. граф Зотов назначается в сенат генерал-ревизором (надзирателем указов). Его единственной обязанностью был надзор за претворением в жизнь указов царя. В 1720 г. эта должность поручается генеральному секретарю Сената Щукину – сподвижнику Петра I.
12 января 1722 г. указом Петра I создается прокурорский орган и определяются его основные задачи, принципы организации и деятельности. Основной задачей прокуратуры был надзор за исполнением законов, а главным организационным и функциональным принципом – строгая централизация, предусматривающая подчинение местных прокуроров генеральному прокурору. Таким образом, в России прокуратура была создана как орган надзора, аналогично французской. Но, в отличие от французской, в России не предполагалось участие этого органа в суде.
С тех пор прокуратура, прозванная «царским глазом», являлась центральным учреждением правосудия, ответственным за надзор над осуществлением государственной власти государственными чиновниками. В результате судебных реформ 1864 г. она попала в подчинение Министерству юстиции, а ее влияние на судебную власть стало ограниченным. Однако, в 1922 году прокуратура была восстановлена в своих правах. Сталинская Конституция 1936 г. предусматривала дальнейшее усиление прокуратуры, поскольку содержала положение о независимости генеральных прокуроров от местных органов власти. В период пребывания у власти Н.С. Хрущева было сделано несколько попыток по приданию независимости прокуратуры от контроля партии и проведения прочих структурных реформ. Но данные реформы, с приходом к власти Л.И. Брежнева, были свернуты. В рамках проводившегося в конце 1970-х гг. движения по усилению «социалистической законности» были проведены кампании по борьбе со взяточничеством и коррупцией в правоохранительных органах, которые продолжились в период пребывания у власти Ю.В. Андропова и М.С. Горбачева. Уже на закате периода правления М.С. Горбачева прокуратура подверглась особой критике за широту закрепленных за ней надзорных полномочий.
В СССР действие прокуратуры осуществлялось в соответствии со ст. 113 Конституции СССР, а гл. IX этой Конституции закрепляла организационные принципы ее построения.
Представляется необходимым вспомнить тот факт, что прокуратура в основном была перенесена из советской эпохи и наделена законным статусом с небольшой корректировкой в рамках принятой в 1993 г. Конституции РФ (ст. 129).3
ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
Законность
Гласность
Информированность органов власти, а также населения о состоянии законности
Независимость прокуратуры от органов государственной власти, общественных и политических организаций
Централизация
Единство системы прокуратуры
Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации прокуратура была создана в целях обеспечения верховенства закона, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства.
Прокуратура Российской Федерации согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляла надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Органы прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешали жалобы и заявления граждан, содержащие сведения о нарушении законов. Ежегодно прокурорами выявлялось несколько сотен тысяч различных нарушений закона и незаконных правовых актов, большинство из которых, так или иначе, затрагивало права и интересы граждан. В целях восстановления нарушенных прав и свобод граждан прокурорами привносились протесты, выносились представления, предъявлялись в суды иски.
После вступления Российской Федерации в Совет Европы Парламентская Ассамблея отметила наметившийся прогресс в функционировании прокуратуры и заявила, что ждет от российского руководства завершения реформы этого органа в соответствии с принципами Совета Европы и взятыми Россией обязательствами.
Совет Европы фактически требовал радикально уменьшить полномочия российской прокуратуры.
В заключении №193 (1996 г.) ПАСЕ по заявке России на вступление в Совет Европы (п. V) говорилось: «Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Совета Европы новые законы: о роли, деятельности и организации прокуратуры и Бюро уполномоченного по правам человека; о защите национальных меньшинств; о свободе собраний и вероисповедания».4 Как видим, действующий в то время Закон РФ от 17 января 1992 года «О Прокуратуре Российской Федерации» Совет Европы не устраивал. Предполагалось, что в готовящемся законопроекте будут помещены новые принципы организации и работы российской прокуратуры соответствующие Конституции РФ.
Но, начиная с 2002 года процесс реформирования, практически остановился. Это обстоятельство было вызвано двумя причинами:
Введение в действие в период между 1 июля 2002 г. и 1 января 2004 г. нового Уголовно-процессуального кодекса позволило упорядочить полномочия прокуратуры в уголовном судопроизводстве в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 5 и 6 Европейской конвенции по правам человека (ЕКЧП).5
Функция общего надзора на сегодняшний день остается актуальной только для России, а поэтому не существует таких европейских норм, которые бы запрещали российскому руководству использовать институт прокуратуры, доказавший свою общественную значимость на протяжении нескольких столетий.
На сегодняшний день прокуратура сохраняет за собой функцию общего надзора, которая предусматривает курирование исполнительной и законодательной ветвей власти. В июле 2003 г. Конституционный Суд РФ аннулировал полномочие прокуратуры по обращению в суды общей юрисдикции с тем, чтобы заявлять положения в региональных конституциях (статутах) несовместимых с федеральным законодательством. Но, несмотря на это, прокуратура по-прежнему вправе ставить под вопрос и оспаривать в судебных инстанциях соответствие регионального законодательства федеральному законодательству. Сообразно с этим, прокуратура вправе:
– посещать помещения ведомств и требовать материалы и документы, касающиеся случаев правонарушений;
– возбуждать уголовные дела или осуществлять административное производство против правонарушителей;
– опротестовывать, т.е. требовать отмены правового акта, противоречащего законодательству;
– возбуждать гражданское судопроизводство в целях возмещения ущерба, понесенного в результате правонарушения.
Вместе с тем, прокуратура наделена правом издания указов, распространяющихся на любые ведомства и на любых лиц внутри страны, включая приказ о прибытии к Генеральному прокурору для предоставления разъяснений в связи с делом, являющимся предметом осуществляемого надзора или проводимого следствия.
В ст. 129 Конституции РФ содержится положение, согласно которому «Прокуратура Российской является единой централизованной системой, в которой прокуроры низшей инстанции подчиняются прокурорам высшей инстанции и Генеральному прокурору Российской Федерации». Кроме того, прокуроры низшей инстанции освобождаются от своих обязанностей Генеральным прокурором Российской Федерации даже без предварительной консультации с руководством соответствующего субъекта. Вместе с тем, несмотря на законодательно предусмотренное положение о том, что Генеральный прокурор освобождается от выполнения своих обязанностей Президентом (не Советом Федераций), в законе не оговариваются причины снятия его с должности. Законодательное урегулирование порядка привлечения Генерального прокурора к уголовной ответственности, создает эффективный механизм против принятия Генеральным прокурором незаконных решений.
Более того, пятилетний срок пребывания Генерального прокурора в должности увеличивает риск принятия Генеральным прокурором решений, зависящих от политической целесообразности, а не основанных, исключительно, на нормах права.
Хотя ст. 7 Конституции РФ и предусматривает участие Генерального прокурора в заседаниях законодательных и исполнительных органов на федеральном и региональном уровнях местного самоуправления, полагаем нецелесообразным наделение Генерального прокурора этими полномочиями (ст. 9 указанного закона), а также его участие в парламентских дебатах.
Следует отметить, что невзирая на широкий диапазон инструментов, вмененных прокуратуре, вопрос о том, по каким делам и в рамках какого производства подобные приказы являются обязательными для исполнения - не конкретизируется. А поэтому, широкий диапазон указанных полномочий может войти в противоречие с § 12 Рекомендаций (2000) 19 Комитета Министров Совета Европы, которая предусматривает, что Генеральные прокуроры не должны вмешиваться в сферу компетенции законодательных или исполнительных органов власти. Полномочия прокуроров также в определенной степени пересекаются с полномочиями, предоставленными семи Представителям Президента в федеральных округах и 89 Федеральным инспекторам.
По нашему мнению, новые обязательства прокуратуры в области проведения надзора и обеспечения прав российских граждан, предусмотренные ст. 26–28 Федерального закона, совпадают с функциями, исполняемыми Уполномоченными по правам человека как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Такая совместная деятельность, на наш взгляд, только поможет этим должностным лицам добиваться позитивных результатов в вопросах обеспечения защиты прав человека.
Прокуратура в частности:
Рассматривает заявления и обращения граждан.
Проводит консультации для потерпевших, объясняя им их права.
Принимает меры по пресечению преступления.
Инициирует судебное производство против нарушителей прав граждан.
Имеет полномочие представлять потерпевших, которые по причине здоровья, возраста и т.п. не могут представлять себя сами.
Что касается полномочия представлять граждан в процессах гражданского судопроизводства, прокуратуру следует привлекать лишь в исключительных случаях, имеющих серьезную социальную значимость как, например, опекунство, установление отцовства, недействительные браки, либо в случае представления интересов лиц, являющихся недееспособными (несовершеннолетние или лица с расстроенной психикой).
Судебные процессы в рамках гражданского судопроизводства являются обязанностью сторон, а (обще)гражданские суды должны приступать к действию, только после требования одной из сторон.
Бесспорен и факт подачи исков гражданами в прокуратуру против действий должностных лиц, когда эти иски в течение длительного времени оставались единственным методом оспаривания противоправных деяний государственных чиновников. Действуя через прокуратуру, граждане получали помощь оперативно и бесплатно. Причина таких исков кроится в статистике случаев, когда физические лица обращались в прокуратуру для отстаивания своих прав.6
Новый Гражданский процессуальный кодекс (ГПК) содержит, например, положения, которые не в полной мере согласуются с Законом о прокуратуре, в результате чего «там, где права и свободы большого числа граждан и правонарушение, совершенное в силу определенных обстоятельств, имеют большое общественное значение, прокурор может начать судебный процесс в суде общей юрисдикции в интересах потерпевшего». Однако, Гражданский процессуальный кодекс предусматривает право прокурора начинать судебный процесс от лица гражданина только тогда, когда он или она неспособны действовать сами в силу плохого состояния здоровья или возраста, невозможности появиться перед судом, а также по иным причинам.
Указанные и не только, противоречащие друг другу положения демонстрируют, что сфера полномочий Прокуратуры по проведению надзора за законностью в отдельно взятых случаях постепенно снижается. Вместе с тем, самой прокуратурой не произведено соответствующего изменения ни в органическом статусе о прокуроре, ни существенного изменения в порядке проведения надзора за законностью. Необходимо отметить также и веские аргументы в пользу сохранения доминирующей роли прокуратуры в осуществлении надзора за законностью.
Во-первых, судебная система попросту еще не достаточно развита и не накопила необходимого опыта для ведения увеличивающегося количества дел, контролируемых сегодня прокуратурой.
Во-вторых, неоправдано стремление некоторых сил полностью лишить прокуратуру ее законного права на осуществление функции общего надзора.
К тому же, после вступления в Совет Европы Российская Федерация обязалась «принять новый закон (новые законы), отвечающие нормам Совета Европы ... и отражающие роль и функционирование прокуратуры и управление ею» (Мнение 193 (1996), § 7v). И хотя процесс реформирования прокуратуры практически не осуществляется, введение в действие в этот период нового Уголовно-процессуального кодекса позволило упорядочить полномочия прокуратуры в уголовном судопроизводстве в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 5 и 6 ЕКПЧ. С другой стороны, функция общего надзора на сегодняшний день остается для РФ востребованной, а это значит, что не существует европейских норм, которые бы запрещали российскому руководству использовать этот институт, доказавший свою общественную значимость.
В выводах международных конференций, проведенных под эгидой Совета Европы (Вена, 1993 г., Будапешт 1994 г., Москва 1997 г.), подчеркнуто, что «в Европе не существует какой-либо единой, стандартной схемы, определяющей контуры задач и полномочий прокуратуры. Каждая система должна быть совместима с культурой и историей страны».
Генеральному прокурору и подчиненным ему прокурорам следует усилить действенность надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, имея в виду, в частности, соблюдение избирательных прав; права на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания; права частной собственности, трудовых прав, жилищных прав и льгот; прав ветеранов труда и инвалидов, права граждан на охрану здоровья и других социальных прав.
Органы прокуратуры обязаны привлекать к установленной законодательством ответственности должностных лиц, государственных служащих и всех иных лиц, виновных в нарушении прав и законных интересов граждан, а также обеспечивать гласность в этой работе.
Наиболее актуальные направления деятельности прокуратуры, на наш взгляд, следующие:
1. Защита прав граждан и забота о простых жителях городов и сел, особенно слабозащищенных.
Во многих регионах идут акции протеста, связанные с заменой льгот на денежную компенсацию. Местные власти не желают слушать людей, не принимают мер к исполнению положений закона. Нельзя допустить, чтобы закон о замене льгот обернулся для граждан унизительным хождением по инстанциям.
2. Обеспечение прав граждан в жилищно-коммунальном секторе через иски и уголовные дела.
Рынок потребительских услуг формируется в этом секторе не особенно сообразуясь с требованиями закона. Граждане вынуждены обращаться с жалобами на несоблюдение элементарных прав: отсутствие тепла, воды, необходимого ремонта
Реагируя на такие нарушения, прокуроры внесли почти 5 тысяч представлений, трем тысячам виновных объявили предостережения, свыше тысячи их привлекли к административной ответственности. Расследованы 73 уголовных дела.7
Например, в Сухобузумском районе Красноярского края местная птицефабрика провалила подготовку к зиме. В результате под угрозой оказалось теплоснабжение домов и социальных объектов целого поселка. Не помогли представление, а вслед за ним – предостережение. Зато, когда по иску прокурора суд вынес решение о признании незаконным бездействие руководителей птицефабрики и установил срок завершения ремонта котельной, тепло в дома пришло точно в назначенное судом время.
3. Помощь в организации работы по реализации социальной политики государства.
Нарушения, связанные с невыплатой зарплаты добавляют напряженность в обществе: люди, доведенные до крайности, устраивают пикеты, объявляют голодовки.8 К примеру, работники Уральских предприятий из-за невыплаты зарплаты решились на крайнюю форму протеста.
Прокуратура, вникнув в ситуацию, возбудила уголовное дело по ст.145 УК РФ. Несколько должностных лиц арестовано. Согласно статистике за 2003 год расследовано 109 дел, а в 2004 году – 1090 дел, связанных с невыплатой зарплаты. Например, задолженность по зарплате в Республике Саха (Якутия) была 1,6 млрд. рублей. Прокуроры начали с исков, которых в интересах работников предъявлено 3,5 тысячи на 66 миллионов рублей.9 Возбуждено 224 административных производства, расследовано 20 уголовных дел. В результате, задолженность сократилась с 1,6 млрд. до 400 млн. рублей.
В надзоре за исполнением законов главным должны оставаться не только права граждан на оплату труда и пакет услуг в коммунальном секторе, но и права в социально-экономической жизни.
Так, в Иркутской области из-за конфликта на двух предприятиях речного флота, которые обеспечивали «северный завоз» по реке Лене, был перекрыт судовой ход. Большая вода грозила уйти, а судоходство замерло. В конфликт немедленно вмешалась прокуратура. В итоге за 6 дней удалось восстановить речную навигацию.
Или другой пример. В Костромской области объекты, входящие в архитектурный ансамбль Ипатьевского монастыря, были переведены в собственность области. Прокуратура неоднократно обращалась в арбитражный суд, пока эти объекты не вернулись в реестр федеральной собственности.
4. Незаконное нормотворчество в регионах.
Фактор интенсивного обновления федерального законодательства диктует необходимость приведения региональных норм в соответствующий правовой режим. С 2000 года опротестовано более 14,5 тыс. незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов федерации и почти 163 тыс. – органов местного самоуправления. На наш взгляд, проблема упирается в до сих пор не завершенное разграничение компетенции между федеральным центром и субъектами федерации. Последние на свой страх и риск принимают правовые акты, не совпадающие с федеральными законами, особенно в вопросах, связанных с регулированием финансовых потоков и материальных ресурсов. Поэтому значительное количество нарушений допускается при издании правовых актов в бюджетной и налоговой сферах, регулировании оборота алкоголя и природопользования, регулировании услуг в жилищно-коммунальном секторе, сферах лицензирования и предпринимательства.
С 1 января 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 22 августа 2004 года, которым вносятся изменения в 152 федеральных закона в целях разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а 112 федеральных закона полностью или частично прекращают свое действие.
В качестве примера остановимся на правотворчестве муниципальных образований Республики Мордовия. Активная работа республиканской прокуратуры вначале помогла в разработке местной правовой базы, а затем потребовала вести реестр принятых нормативных актов во всех муниципальных образованиях. Прокуратура Республики Мордовия руководствовалась практическими примерами, когда порой правовой акт отменен или изменен, а об этом никто не знает. Мало того, вновь назначенные должностные лица из-за отсутствия оперативной информации невольно тиражируют ошибки предшественников.
Кроме того, «застарелой болезнью» остается отставание прокурорского надзора от развития событий, когда опротестовываются и оспариваются акты, вступившие в противоречие с федеральным законодательством еще несколько лет назад. Примером тому может служить протест прокурора Ивановской области в марте 2004 года на противоречащий бюджетному законодательству областной закон «О системе оплаты труда …», принятый в 1998 году.
5. Экологическая безопасность населения.
Ежегодно прокурорским институтом выявляется до 80 тыс. нарушений природоохранных законов. Необходимо не только выявить источник проблемы, но и принять меры, чтобы предотвратить угрозы экологической катастрофы.
Например, тысячами тонн вытекает керосин и топливо в землю на аэродромах в г. Ейске, г. Энгельсе (Саратовской обл.), г. Чкаловский (Московской обл.). Образовались целые подземные озера емкостью от 30 до 50 тыс. тонн. А работы по очистке загрязненных территорий идут слишком медленно.
6. Создание продуманной и последовательной системы надзора, когда работают не с бумагами, а с людьми, пострадавшими от преступных посягательств.
О деятельности такой работы говорит показательный факт. Сотрудники Генеральной прокуратуры, изучив более 40 тыс. материалов в Челябинской области, выявили и дополнительно поставили на учет 17 преступлений, в Новосибирской области восстановили на учете более 200 преступлений и столько же в Вологодской области. Причем, среди укрытых преступлений оказались 6 умышленных убийств, примерно 400 материалов пришлось отправить на дополнительную проверку. Количество нераскрытых преступлений составило 1 млн. 264 тыс., а умышленных убийств – 5635.10
Согласно статистическим данным, сократилось, по сравнению с прошлым годом, число лиц, в отношении которых производство по делу прекращено за отсутствием состава или события преступления, а также в связи непричастностью к совершенному преступлению.
Немного меньше стало дел, расследованных в срок свыше установленного законом. Неудовлетворительную раскрываемость, на наш взгляд, можно связать с низким качеством оперативной работы, пассивностью органов расследования, скудной информационной базой и плохой организацией взаимодействия.
Если рассмотреть ситуацию в исправительных учреждениях, то по сравнению с 2003 годом она ухудшилась. В ходе прокурорских проверок выявлено в 1,5 раза больше нарушений, чем в 2003 году. Отдельные изоляторы и камеры по-прежнему переполнены в 2 раза. На невыносимые условия содержания в исправительных учреждениях нескончаемым потоком идут жалобы в Европейский Суд по правам человека. Не изжиты случаи издевательств и жестокого обращения с людьми. Заключенные не имеют элементарных спальных принадлежностей: матрацев, наволочек, простыней, столовых принадлежностей.
Следовательно, чтобы недостатки устранялись, необходимо осуществление постоянного и систематического прокурорского надзора.
Необходимы также перемены и в сфере судебных решений. Грубые нарушения в деятельности судебных приставов вскрываются прокурорами практически повсеместно и на всех стадиях исполнительного производства: незаконное изменение порядка и срока исполнения документа, прекращение или приостановление исполнительного производства, отсутствие работы по принудительному взысканию в бюджет налоговой задолженности и таможенных платежей. Например, за три года по постановлениям налоговых органов судебными приставами взыскано лишь 27% платежей от общей суммы, подлежащей взысканию. По актам таможенных органов надлежало взыскать 20,5 млрд. рублей, а реально взыскано 1,7 млрд. Имущества должников нашли немногим больше 8% из 43,7 млрд. руб. Кроме того, в отношении судебных приставов, допустивших халатность, совершивших мошенничество, хищения и служебные злоупотребления, возбуждено большое кол
Назад________________________
http://www.mos-ur.ru/articles.php?article_id=96
§ 1. Основные исторические этапы развития Российской прокуратуры
Самый общий взгляд на историю Российской прокуратуры позволяет сделать вывод о следующих основных этапах ее становления и развития.
1772 - 1864 гг. – дореформенная (Петровская) прокуратура.
1864 – 1917 гг. – пореформенная прокуратура.
1922 – 1991 гг. – советская прокуратура.
с 1991 г. – новая российская прокуратура.
Создание прокуратуры Российской Империи связано с реформами государственного управления, проводившимися Петром I. Указом от 12 января 1772 г. – «Быть при Сенате генерал-прокурору» – была учреждена должность генерал-прокурора для надзора за деятельностью и решениями Сената, а в дальнейшем и система надзора за другими центральными и местными учреждениями. Суть должности прокурора Петр I определил формулой: «сей муж яко око наше».
Функции вновь учрежденной прокуратуры были широки и разнообразны: надзор за наполнением казны, снабжением войск, за деятельностью правительственных учреждений, судами, а также за российскими подданными. В последующие годы прокурор не только надзирал за исполнением законов, но и выступал в роли министра финансов, внутренних дел, а после образования Министерства юстиции (1802 г.) прокурор стал одновременно министром юстиции.
Таким образом, созданная Петром I прокуратура была, выражаясь сегодняшним языком, прокуратурой смешанного типа, осуществлявшая тотальный надзор за исполнением законов органами власти, учреждениями и подданными, а также уголовное преследование в суде.
Судебная реформа 1864 г., проведенная Александром II, существенно изменила основные направления многосторонней деятельности прокуратуры: от всеобщего блюстителя законности к выполнению одной основной функции – обеспечения уголовного преследования на следствии и в суде («обличения обвиняемого перед судом»).
Прокурорский надзор осуществлялся «при судебных местах» – при уголовных судебных палатах (на одну или несколько губерний) и при окружных судах соответственно обер-прокурорами, прокурорами и их товарищами под общим руководством министра юстиции – генерал-прокурора.
К полномочиям прокуроров было отнесено наблюдение за работой судебных следователей, присутствие при производстве отдельных следственных действий, право давать необходимые указания о их проведении, контроль за обоснованностью ареста обвиняемых и некоторые другие функции.
По окончанию следствия прокурор, на основе поступивших к нему от следователей материалов, составлял обвинительный акт и поддерживал обвинение в суде. Оценивая приговор суда, имел право на принесение кассационных и апелляционных протестов.
Советский период истории прокуратуры начался с ее ликвидации. Декретом «О суде» № 1 от 27 ноября 1917 г. ранее существовавший институт прокурорского надзора был упразднен и до 1922 г. некоторые функции прокуратуры осуществлялись в рамках Наркомата юстиции РСФСР. Советская (российская) прокуратура была создана 28 мая 1922 года. В соответствии с Положением о прокурорском надзоре в РСФСР на прокуратуру возлагалось :
осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;
непосредственное наблюдение за деятельностью органов дознания за раскрытием преступлений , а также наблюдение за деятельностью органов ГПУ;
поддержание обвинения в суде;
наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
Как известно, до 1933 г. прокуратура не была самостоятельным органом и длительное время находилась в системе органов юстиции, а затем при Верховном Суде СССР, что предопределяло особенности ее деятельности в связи с общими задачами последних .
После обретения автономного функционирования, в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР» и утвержденному 17 декабря 1933 г. Положению о Прокуратуре Союза ССР, прокуратура стала самостоятельным органом. Были определены ее функции и порядок их осуществления, а также отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции, надзор за предварительным расследованием, надзор (наблюдение) за правильным и единообразным применением законов судебными органами, надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений . Отмеченные направления деятельности сохранились, путем их определенного реформирования, и до наших дней.
Серьезный урон законности, правам граждан был нанесен в период репрессий, когда деятельность правоохранительных органов была деформирована и на первый план вышли карательные органы (ОГПУ, НКВД, МГБ), приоритет которых признавался и использовался в своих интересах высшими органами государственной власти.
Отказ от сталинской уголовной политики, в период так называемой «хрущевской оттепели», ознаменовался принятием 24 мая 1955 г. нового Положения о прокурорском надзоре в СССР. В нем были законодательно закреплены и получили развитие идеи о значении законности в советском государстве и о роли органов прокуратуры в ее обеспечении . После приняти
Оценивая в историческом разрезе формирование правовых основ деятельности прокуратуры в советский период, отметим следующее:
длительное пребывание прокуратуры непосредственно в системе органов исполнительной власти подрывало основы ее самостоятельности и независимости, реальным образом, в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами и установленными процедурами, ориентировало осуществление прокурорского надзора с учетом так называемой целесообразности, в интересах требований местных властей, в ущерб укреплению законности;
мало что изменилось по существу и с принятием Конституции 1936 г. и законов, формально декларирующих независимость прокуратуры. Партийно-государственный механизм, ставивший целью любыми средствами укрепить режим абсолютной власти, серьезно деформировал деятельность прокуратуры, поставил ее в один ряд с другими карательными органами, осуществлявшими репрессии в период сталинского террора;
реформы так называемой «хрущевской оттепели» способствовали устранению в актах, регулирующих правовые основы деятельности прокуратуры, наиболее одиозных положений тоталитарной эпохи, однако реликты старых подходов до конца устранены не были.
Реальное реформирование прокурорского системы началось после распада СССР и создания новых политических и социально-экономических условий жизнедеятельности государства и общества. Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» внес новые подходы в прокурорскую практику. Так называемый прокурорский надзор за судом был заменен участием в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, изменился характер общенадзорной деятельности: исключался надзор за гражданами, сами проверки могли иметь место только в случаях поступления информации о нарушении закона и ряд других нововведений .
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. потребовало внесения существенных изменений в действующий закон о прокуратуре и, прежде всего, уточнения полномочий, определяющих ее место в системе государственных органов. В соответствии со ст.129 Конституции прокуратура – единая централизованная система, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Установлено, что структура и полномочия прокуроров относятся к регулированию специальным законом.
Отсутствие конституционного решения породило попытки отказаться от формирования новой прокуратуры как прокуратуры смешанного типа, т.е. осуществляющей надзор за исполнением законов и уголовное преследование, и свести ее функции только к поддержанию уголовного преследования в суде, в качестве одной из сторон процесса. Победили сторонники создания прокуратуры смешанного типа, что и было реализовано в Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», в редакции от 22 августа 2004 года. .
Новый закон определил цели и основные направления деятельности прокуратуры – единой федеральной и централизованной системы, осуществляющей от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории страны.
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов судебными приставами;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством;
координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов.
С учетом изложенного, оценивая исторические этапы развития Российской прокуратуры, можно определить ее место в системе государственно-правовых институтов, что имеет принципиальное значение для выяснения сущности прокурорского надзора, его организационно-правовых основ, форм и методов деятельности.
Правовой статус дореформенной (петровской) прокуратуры в конечном итоге устанавливал ее прямое подчинение главе государства – императору. Пореформенная прокуратура входила в систему исполнительных органов государства и возглавлялась руководителем одного из центральных органов исполнительной власти – министром юстиции. Советская прокуратура формально была подчинена высшему законодательному органу – Верховному Совету страны и его Президиуму, ими контролировалась и выполняла их решения.
В теоретических исследованиях последних лет просматривается два направления подходов, уточняющих правовой статус современной прокуратуры. Одно связано с идеей создания новой самостоятельной ветви власти – контрольной власти, куда наряду с прокуратурой можно было бы отнести институт уполномоченного по правам человека, Счетную палату и некоторые другие контрольные органы. Другое – реанимирует идею Петра I о подчинении прокуратуры Главе государства – Президенту Российской Федерации. Как Глава государства, Президент принимает на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка, а прокуратура становится опорой власти в деятельности по укреплению законности в стране.
Место прокуратуры новой России в системе органов государства не нашло четкого определения в Конституции Российской Федерации 1993 года. Правовые положения, определяющие функции фундаментальных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной), не содержат указания на непосредственное участие в их деятельности прокуратуры. В российских условиях прокуратура, не входя ни в одну из систем власти, выполняет функцию одного из элементов системы сдержек и противовесов и путем применения мер к устранению нарушений закона обеспечивает деятельность каждой ветви власти в рамках своего конституционного поля.
Собрание Узаконений РСФСР, 1922, № 36, ст.424.
Следственный аппарат в то время находился при судах.
См. Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата юстиции СССР», в соответствии с п.2 которого органы прокуратуры и следствия были выделены из системы юстиции и подчинены Прокурору СССР // СЗ СССР, 1936, № 40, ст.338.
Собрание законодательства СССР, 1934, № 1, ст. ст. 2б и 2в.
Ведомости Верховного Совета СССР, 1955, № 9, ст.222.
Ведомости Верховного Совета, 1979, № 49, ст.843.
Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, № 8, ст.366.
Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 47, ст.4472; 2004, № 35, ст. 3607._____________
http://www.lawtoday.ru/razdel/biblo/pravoxran-org/DOC_043.php
ЗАКОН СЕГОДНЯ
ИНФОРМАЦИОННЫЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ПОРТАЛ
Меню:
Главная
Библиотека
Конституция РФ
Кодексы РФ
Федеральные Законы РФ
Гос. символы РФ
Правители России
Меню:
§ 2. Правовое регулирование прокурорского надзора в советский период
Датой воссоздания российской прокуратуры следует считать 28 мая 1922 г., когда III сессия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета утвердила «Положение о прокурорском надзоре»*. Этим Положением на прокуратуру были возложены: надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и граждан; опротестование противоречащих закону постановлений и распоряжений; возбуждение уголовного преследования против лиц, нарушающих уголовные законы; наблюдение за деятельностью органов, производящих расследование; поддержание государственного обвинения в суде, а также наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
* Там же. 1922. № 36. Ст. 424.
В соответствии с Положением во главе прокуратуры стоял Прокурор Республики, который одновременно являлся Народным Комиссаром Юстиции. Организационно прокуратура входила в состав Народного Комиссариата Юстиции. Назначение, перемещение и отстранение от должности прокуроров в соответствии с Положением производилось Прокурором Республики1.
На основании Положения о прокурорском надзоре была учреждена военная прокуратура, на которую возлагалась осуществление прокурорских функций в отношении учреждений и должностных лиц военного ведомства. Согласно ст. 7 Положения военные прокуроры состояли при революционных военных трибуналах и военно-транспортных революционных трибуналах и непосредственно подчинялись Помощнику Прокурора Республики, состоящему при Верховном Трибунале ВЦИК. Военные прокуроры назначались на должности, перемещались и увольнялись исключительно Прокурором Республики.
Положение о прокурорском надзоре 1922 г. регулировало не все вопросы организации и деятельности прокуратуры. Оно, в частности, не содержало норм, определяющих особенности организации военной прокуратуры, порядок ее деятельности, специфику функций и решаемых ее задач. Эти вопросы нашли закрепление в специальных нормативных актах.
В ноябре 1922 г. Народным Комиссаром Юстиции РСФСР и Прокурором при Верховном Суде РСФСР совместно с Реввоенсоветом Республики была издана Инструкция военным прокурорам и их помощникам*. Инструкция возлагала на военных прокуроров осуществление надзора: за строгим исполнением законов всеми должностными лицами, воинскими частями и учреждениями; за производством дознания и предварительного следствия органами военного управления и ОГПУ; за законностью принимаемых военными трибуналами решений и правильным исполнением приговоров; за законностью содержания под стражей лиц, числящихся за реввоентрибуналами и ОГПУ; за законностью принимаемых военными трибуналами решений и правильным исполнением приговоров; за законностью содержания под стражей лиц, числящихся за реввоентрибуналами и ОГПУ.
* В 1922 г. Положения о прокурорском надзоре были приняты в Белорусской ССР (СУ БССР. 1922. № 5. Ст. 83), Украинской ССР (СУ УССР. 1922. № 28. Ст. 440), Азербайджанской ССР ( СУ АзССР. 1922. № 7. Ст. 241).
* Опубликована официально: Приложение к «Еженедельнику советской юстиции». 1922.№ 41.
Регулирование деятельности органов военной прокуратуры Инструкцией, являющейся ведомственным актом, было временной мерой, вызванной неотложными задачами создания этих органов. Поэтому Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик, утвержденные II сессией ЦИК СССР 29 октября 1924 г., предусмотрели издание Положения о военных трибуналах и военной прокуратуре, которое было утверждено ЦИК и СНК СССР 20 августа 1926 г.2 .и с изменениями и дополнениями действовало в течение 40 лет. Положение 1926 г. явилось первым общесоюзным законодательным актом, конкретно определившим на основе законодательства о прокурорском надзоре задачи военной прокуратуры, организацию и порядок ее деятельности, полномочия военных прокуроров.
Особенность развития законодательства о прокурорском надзоре состояла в том, что длительное время структура прокуратуры, функции и полномочия прокуроров в основном регулировалась законодательством о судоустройстве3.
Важное значение для развития прокурорского надзора имело Положение о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г.* В соответствии с этим Положением Прокурор Верховного Суда Союза ССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в союзном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ. Хотя отдельные полномочия Прокурора Верховного Суда Союза ССР распространялись на прокуроров союзных республик, последние в его подчинении не находились. В союзных республиках прокуратура строилась на началах централизации с подчинением Прокурору Республики всех нижестоящих прокуроров.
Положение предусмотрело важность старшего помощника Прокурора Верховного Суда ССР по военной прокуратуре и военной коллегии, который непосредственно руководил всей обще-надзорной деятельностью Прокуратуры Верховного Суда ССР за центральными учреждениями Народного Комиссариата по военным и морским делам, по судебному надзору за деятельностью военно-судебных органов Союза ССР, а также всей деятельностью центральных и местных органов военной прокуратуры.
* СЗ СССР. 1924. № 23. Ст. 203.
* Там же. 1926. № 57.Ст.413.
* Так, Положение о судоустройстве РСФСР Постановлением ВЦИК от 7 июля 1923 г. было дополнено специальным разделом «О государственной прокуратуре» (СУ СССР. 1923. № 48. Ст. 481).
* СЗ СССР. 1929. № 50. Ст. 445.
Дальнейшим шагом в развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение Постановлением ЦИК и СНК СССР 17 декабря 1933 г. Положения о Прокуратуре Союза ССР1. В соответствии с Положением в составе центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР для непосредственного руководства органами военной прокуратуры была образована Главная военная прокуратура во главе с Главным военным прокурором – старшим помощником Прокурора Союза ССР. Прокуратура была выведена из состава Верховного Суда Союза ССР и учреждалась как самостоятельный орган. Однако прокуроры союзных республик оставались в системе республиканских народных комиссариатов юстиции.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР»2 все органы прокуратуры были выделены из системы народных комиссариатов юстиции, и тем самым завершилась ее централизация.
Важное значение в дальнейшем развитии законодательства о прокурорском надзоре имело утверждение 5 декабря 1936 г. Чрезвычайным VIII Съездом Советов Конституции СССР, которая возложила на Генерального прокурора СССР осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами СССР.
Прокуратура была выделена в самостоятельную, единую, строго централизованную систему государственных органов, действовавшую независимо от местных органов и подчинявшуюся только Генеральному прокурору СССР. Принципы единства, централизации и независимости прокурорского надзора от местных властей получили конституционное закрепление.
* СЗ СССР. 1934. № 1. Ст. 2-а, 2-6. 2 Там же.. 1936, № 40. Ст. 338.
Важной вехой в дальнейшем развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение Президиумом Верховного Совета СССР 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР1 . Изданное на основе Конституции СССР 1936 г. Положение конкретизировало функцию высшего надзора применительно к основным его отраслям, определяло правовые средства осуществления прокурорского надзора.
В этом важнейшем правовом акте получила свое воплощение идея об одной из главнейших обязанностей прокурора – опротестовывать всякое незаконное решение. Положение обязывало всех прокуроров опротестовывать противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные приговоры, решения, определения и постановления судебных органов (ст. 13, 23, 25). Положение обязывало также прокуроров (ст. 16) вносить в государственные и общественные организации представления об устранении нарушения закона и причин, способствующих этим нарушениям.
Специальная глава Положения закрепляла структуру органов прокуратуры, регулировала порядок назначения и прохождения службы работниками прокуратуры. В ст. 41 Положения говорилось, в частности, что в составе Прокуратуры СССР образуются управления и отделы, а также Главная военная прокуратура. Было закреплено также, что в Советской Армии и Военно-Морском Флоте образуются военные прокуратуры военных округов, флотов, соединений и гарнизонов (ст. 44).
7 апреля 1956 г. Президиум Верховного Совета СССР принял постановление «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР»2, а 27 февраля 1959 г. – Указ «Об образовании коллегий в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик»3.
24 февраля 1964 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР4, в котором в систематизированном виде изложены порядок и основания применения мер поощрения и наложения взысканий на указанных лиц.
* Ведомости СССР. 1955. № 9. Ст. 222.
* Объявлено приказом Генерального прокурора СССР. № 54. 1956.
* Ведомости СССР. 1959. № 9. Ст. 67.
* Там же. 1964. № 10. Ст. 123.
На основе Положения о прокурорском надзоре в СССР Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. было утверждено Положение о военной прокуратуре1 которое действовало до 1981 г. Положение определяло задачи и функции военной прокуратуры, полномочия военных прокуроров во всех отраслях прокурорского надзора, а также полномочия военных следователей, объекты надзора Главного военного прокурора и подчиненных ему военных прокуроров, порядок организации и комплектования военных прокуратурах. В Положении нашел закрепление принцип централизации военной прокуратуры и ее независимости от местных военных органов. Высший надзор за точным исполнением законов в Вооруженных Силах СССР, говорилось в Положении, осуществляет Генеральный прокурор СССР и, в пределах своей компетенции, подчиненные ему прокуроры. Деятельностью военной прокуратуры руководил Генеральный прокурор СССР как непосредственно, так и через Главного военного прокурора.
Основополагающие положения о прокурорском надзоре были закреплены в Конституции СССР, принятой Верховным Советом СССР в 1977 г. В Конституции СССР 1977 г. в отличие от ранее действовавшей Конституции дается подробный перечень органов, за точным и единообразным исполнением законов которыми осуществляют надзор прокуроры (ст. 164). В ст. 168 Конституции СССР было закреплено, что прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР. Конституция СССР определяла порядок назначения, подотчетность Генерального прокурора СССР и срок его полномочий, а также порядок назначения нижестоящих прокуроров.
Конституции союзных и автономных республик последовательно воспроизвели провозглашенные в Конституции СССР положения*.
Общесоюзным законодательным актом, регулирующим прокурорский надзор, стал Закон о прокуратуре СССР, принятый Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г.3 Этот Закон является
* Ведомости СССР. 1966. № 50. 1021.
* Конституция (Основной Закон) РСФСР. Ст. 176-179; Конституция (Основной Закон) Чечено-Ингушской АССР. Ст. 153-156.
* Ведомости СССР. 1979. № 49. Ст. 843.
по своей юридической природе актом комплексного регулирования, содержащим нормы, определяющие как организацию, так и деятельность прокуратуры, в том числе и военной прокуратуры. В нем были конкретизированы задачи и основные направления деятельности органов прокуратуры. Закон возлагал на органы прокуратуры координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и другими правонарушениями (ст. 3); определял, что прокуроры, решая задачи укрепления законности, взаимодействуют с Советами народных депутатов, другими государственными органами, общественными органами и трудовыми коллективами, опираются на активную помощь граждан (ст. 4).
В отличие от ранее действовавшего Положения о прокурорском надзоре в СССР Закон четко определял полномочия прокуроров применительно ко всем отраслям прокурорского надзора, уточнял сроки рассмотрения актов прокурорского надзора и, что особенно важно, предусматривал обязательность исполнения органами и должностными лицами требований прокуроров об устранении выявленных ими нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий, о предоставлении актов и других. необходимых документов, материалов и сведений, о проведении проверок, ревизий, выделение специалистов, о явке в прокуратуру и даче объяснений по поводу нарушений закона и другое.
Закон впервые установил, что принесение прокурором протеста на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан, и в иных предусмотренных законом случаях приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста (ст. 25).
В гл. II Закона была закреплена система органов прокуратуры и их внутренняя структура, в том числе и органов военной прокуратуры, полномочия Генерального прокурора СССР по руководству органов прокуратуры, порядок назначения прокуроров, включая и военных прокуроров, требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей.
Для рассмотрения наиболее важных вопросов состояние работы в деятельности органов прокуратуры Законом предусматривалось создание коллегий в Прокуратуре Союза ССР, Главной военной прокуратуре, прокуратурах союзных и автономных республик, краев, областей, городов и автономных областей.
Президиум Верховного Совета СССР 29 мая 1980 г. принял постановление «О структуре Прокуратуры Союза СССР»*. 28 октября 1980 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры СССР*.
Указом Президиума Верховного Совета СССР* от 4 августа 1981 г. было утверждено Положение о военной прокуратуре*, которое в части, не противоречащей позже принятому законодательству, действует до настоящего времени. Положение отражает специфику деятельности органов военной прокуратуры в условиях Вооруженных Сил, определяет задачи военной прокуратуры, основные направления деятельности, объекты надзора, полномочия Главного военного прокурора и нижестоящих прокуроров, порядок организации и комплектования военных прокуратурах, назначения на должности военных прокуроров и следователей военных прокуратур.
Меню:
Меню:
Copyright (©) 2009-2010 :: Design by karayaz Group
______________________________________________________
http://www.lawtoday.ru/razdel/biblo/prok-nadzor/009.php
174. Прокуратура. Как особая гарантия принципа социалистической законности в Советском Союзе создан особый институт – прокуратура. Был возрожден старинный русский институт, созданный Петром Великим в 1722 году, – «царево око», в соответствии с которым во все воеводства были назначены агенты центральной власти, чтобы следить за местным управлением. Этот институт ликвидировали в 1864 году, когда была создана прокуратура французского типа, в свою очередь упраздненная 24 ноября 1918 г. вместе со старыми судами. Созданная в 1922 году прокуратура свой сегодняшний облик получила позднее. Институт прокуратуры закреплен Конституциями 1936 и 1977 годов.
В определенной мере советская прокуратура похожа на французскую, но в еще большей мере отличается от нее как структурой, так и более широкими функциями, особенно функцией надзора за законностью актов органов управления и местных органов.
Прокуратура представляет собой совершенно автономное учреждение, построенное по иерархическому принципу и независимое от всех министерств и местных Советов; наоборот, она контролирует их деятельность. Она подчинена единому руководителю – Генеральному прокурору СССР. Чтобы подчеркнуть полную независимость прокуратуры, Генеральный прокурор избирается Верховным Советом СССР сроком на пять лет.
В подчинении Генерального прокурора находятся назначаемые им сроком на пять лет прокуроры республик, областей, районов и городов. Как и сам Генеральный прокурор, каждый из этих прокуроров возглавляет определенный штат сотрудников. Существуют также специальные виды прокуратуры, например, военная прокуратура и др.
175. Роль прокуратуры. У прокуратуры двойная роль. Прежде всего, она осуществляет функции, в целом соответствующие тем, что возложены на французскую прокуратуру, действующую при судах. На нее возложено судебное преследование по уголовным делам. Она может также давать заключения и даже предъявлять иски по гражданским делам. Она наблюдает за местами заключения. Никто не может быть арестован без санкции прокуратуры, она вправе распорядиться об освобождении любого незаконно арестованного лица. Однако и в сфере судебной деятельности функции прокуратуры более значительны, чем во Франции. Это, в частности, связано как с тем, что вся публичная власть в целом играет более активную роль, так и, возможно, с тем, что прокуратура располагает весьма обширным персоналом и средствами. Имеет значение и то, что в соответствии с принципами советского судоустройства судьи не обязательно должны быть юристами по образованию. В результате участие прокуратуры в судебной сфере весьма широко. Оно выражается и в предъявлении исков, и во вступлении в уже начавшийся процесс, и в принесении протестов на неправильные, с ее точки зрения, решения, и в контроле за исполнением судебных решений. В 1955 году ей было даже предоставлено право выражать несогласие с постановлениями Пленума Верховного Суда СССР путем обращения в Президиум Верховного Совета СССР. Этот факт еще раз подтверждает, насколько руководители Советского государства заботятся о соблюдении и полной действенности принципа социалистической законности.
176. Значение общего надзора. Второе направление деятельности советской прокуратуры – общий надзор. Прокурор присутствует на заседаниях исполнительных комитетов местных Советов и может, таким образом, воспрепятствовать принятию решений, противоречащих закону. Кроме того, прокуратура осуществляет систематическую проверку с точки зрения соответствия закону всех административных актов, которые в обязательном порядке сообщаются ей до принятия их к исполнению. Она может рассмотреть в порядке жалобы или заявления, исходящих от заинтересованных лиц, всевозможного рода случаи, когда имело место нарушение закона. Таким образом, прокуратура осуществляет нечто вроде общего контроля над всей администрацией.
Во всех случаях, когда прокуратура обнаруживает нарушение, она в определенные, в ряде случаев предустановленные сроки приносит по этому поводу протест. Закон определяет, что данный протест адресуется или органу, принявшему опротестовываемое решение, или вышестоящему органу, или, в исключительных случаях, судебным органам. Протест прокуратуры приостанавливает действие опротестованного акта. Если орган, в который обращен протест прокуратуры, не отменяет и не изменяет опротестованное решение или акт, прокуратура обращается в вышестоящую инстанцию. Практика показывает, что прокуратура весьма действенно осуществляет свою роль по общему надзору. Об этом свидетельствуют материалы, публикуемые в органе прокуратуры – журнале «Социалистическая законность». Следует отметить особенно активное вмешательство прокуратуры в сферу трудового права и деятельность местных властей. Акты более высоких инстанций оспариваются прокуратурой реже, возможно по тому, что они принимаются в итоге более серьезного предварительного изучения. Осуществляя общий надзор, прокуратура использует не только такое средство, как требование отмены незаконного акта, но и другую форму – представление. Оно применяется в тех, например, случаях, когда руководители учреждения и общественной организации не принимают решений, необходимых во исполнение требований закона. Органы, куда направлены представления, должны в установленный срок сообщить о принятых мерах. Если прокуратура признает эти меры недостаточными, она может поставить вопрос о применении дисциплинарных и даже уголовных санкций.
177. Другие социалистические страны. Институт прокуратуры создан и в других социалистических странах. Ранее в этих странах существовала административная юстиция, действовавшая успешно. Иногда даже возникает вопрос, а правильно ли поступили, отказавшись от нее в пользу прокурорского надзора, тем более что прокуратура здесь в большей мере занята традиционным контролем за деятельностью органов юстиции, а осуществление ее надзорных функций в отношении органов управления далеко от желаемого.
Не существует принципиальных преград для создания в этих странах административных судов. В Югославии их роль в определенной мере взял на себя Конституционный суд, имеющий право аннулировать решения, принятые органами самоуправления. Принимаются также меры, направляемые на то, чтобы сделать прокурорский надзор более действенным, а также призванные регламентировать управленческую деятельность. Административно-процессуальные кодексы были приняты в Чехословакии в 1955-м, в Венгрии – в 1956-м, в Югославии – в 1957-м и в Польше – в 1960 году. Нередко прокурорский надзор дополняется другими формами контроля, в частности расширяется компетенция общих судов, в которых можно оспаривать законность некоторых актов управления. Конституция Румынии 1965 года предусматривает возможность проверки судами законности управленческих актов, а Закон 1967 года разрешил гражданам этой страны оспаривать в суде такие акты, за исключением изданных Советом Министров.
Судебный контроль за управленческими актами существует и в других странах. В Польше еще в 1922 году был создан Высший административный суд. После 1945 года он сохранился, но серьезное значение приобрел в итоге реформы 1980 года, когда на него был возложен контроль за законностью управленческих актов. В Югославии контроль такого рода осуществляют суды общей юрисдикции.
Представляется очевидным, что во всех странах наиболее надежной гарантией принципа законности в конечном счете являются общественное сознание и основанный на нем уровень гражданского воспитания.
178. Комитет народного контроля. Контроль за законностью – это важная задача в стране таких пространственных размеров, как Советский Союз. Специализация прокуратуры – надзор за юридической и управленческой сторонами деятельности. Что касается экономики и финансов, то это сфера деятельности Комитета народного контроля (закон от 30 ноября 1979 г.). Функции этого комитета шире, чем контроль в собственном смысле слова. Он проверяет эффективность исполнения важных решений в области экономики, борется с тенденцией ведомственного или местнического подхода, бюрократизмом, ищет способы улучшения деятельности Советов и управленческих органов.